第21卷第1期2021年1月
浙江树人大学学报
JOUＲNAL OF ZHEJIANG SHUＲEN UNIVEＲSITY
Vol．21，No．1Jan．2021
收稿日期:2020－07－10
基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目(17YJA880059)
作者简介：阙海宝，男，重庆人，教授，管理学博士，博导，研究方向为高等教育政策。
①教育部塞林格九故事
:《2019年全国教育事业发展统计公报》，2020－05－20，http ://www．moe．gov．cn /jyb_sjzl /sjzl_fztjgb /202005/t20200520_456751．html 。大陆民办高校退出机制存在的问题及完善建议 阙海宝
邓
双
(四川师范大学教育科学学院，四川成都610011)
摘
要：伴随分类管理政策的推进，民办高校退出机制备受各方关注。民办高校退出在实践中出现
了诸多问题，影响到自身的可持续发展，亟待政府明晰退出机制。自20世纪50年代以来，我国台湾地区私立高校发展逐步成熟，与之相关的退场制度也相对完善，对大陆民办高校退出机制的构建具有重要的借鉴意义。文章在探讨台湾地区私立高校退场制度的构建背景及总结经验的基础上，分析大陆民办高校退出机制存在的问题，提出政策设计建议，以期对完善大陆民办高校的退出机制有所助益。
关键词：民办高等教育；民办高校；私立高校；退出机制DOI :10.3969/j．issn．1671－2714.2021.01.003
改革开放后，民办高等教育的定位从弥补教育财政投入不足发展到满足人民众多样化的教
安全域育需求，
已成为高等教育事业的重要组成部分。截至2019年底，全国共有民办高校757所(含独
立学院257所，
成人高校1所)，比上年增加7所。普通本专科招生219.69万人，比上年增加35.75
万人，增长19.43%；在校生708.83万人，比上年增加59.23万人，增长9.12%；硕士研究生招生876人，在学1865人(各项统计数据未包括港澳台地区)
①
。民办高等教育在增加教育机会、实现
教育公平、增进受教育者的选择性和促进教育多
样化发展等方面，发挥着越来越重要的作用。但是，民办高校退出机制一直是民办教育管理体制改革的重点和难点之一。在分类管理背景下，一方面，
民办高校本身存在着举办者变更程序混乱、资产交易不规范、新的举办者资质不达标等问题，另一方面，政府也存在着监管不到位、缺少明确的政策依据等制度缺陷。这些将成为制约民办高校健康发展的桎梏，也将成为诱发其无序退出的重
要原因。我国台湾地区私立高校退场制度起源于20世纪50年代，已形成相对完善的制度体系，相
关制度建设及实践经验值得大陆民办高校借鉴。当前，学界对民办高校退出机制的研究主要集中于法律制度的构建和实践的程序设计，鲜有借鉴其他国家和地区的退出机制。本文通过对台湾地区私立高校退场制度构建背景的梳理以及相关制度和经验的分析，以分类管理为背景，剖析当前大陆在构建民办高校退出机制过程中，在法律法规层面、政府管理层面以及退出主体层面存在的问题，
并提出相应的政策设计建议，以期为完善大陆民办高校退出机制提供新思路。
一、台湾地区构建私立高校退场制度的背景
台湾地区私立高校退场制度不是从私立高校诞生之初就存在的，而是随着私立高校的发展慢慢孕育并不断改进的。它的产生基于两个背景:
首先，私立高校“量”与“质”的矛盾。1993年，台
湾地区发布“四一零”教改方案以缓解当时学生的升学压力，提出“广设高中大学”①。由此，台湾私立高校进入了规模扩张阶段。私立高校数量的快速上升，在使台湾地区迈入高等教育普及化阶段的同时，也催生了高等教育质量下滑等诸多问题，引起了公众的不满。即使台湾当局拨付私立高校的经费总额有所增加，但是面对数量庞大的私立高校和在校生人数，仍存在经费不足的现象，因此，私立高校往
陶海粟往教学质量不高、硬件设备较差。其次，少子化现象造成生源不足。自20世纪60年代起，台湾地区人口出生率逐年下降，2010年更是创了历史最低值，仅为7.21%。少子化带来了生源不足的问题，意味着私立高校招生少、招生难，迫使不少私立高校走向退场。可见，适龄入学人口的锐减和私立高校数量的激增，使台湾地区教育主管部门加快了私立高校退场制度改革的进程②。
二、台湾地区私立高校退场制度的经验
经过约70年的发展，台湾地区逐渐形成了一套适合当地实际的私立高校退场制度。与大陆民办高校退出机制相比，其特突出表现在较为完善的配套政策、统一协调且分工细致的组织机构、“事前预警—事中干预—事后保障”的退场制度等方面。
(一)较为完善的配套政策
配套政策在台湾私立高校退场制度中极其重要，它为私立高校的退场提供了政策依循和规范流程。台湾私立高校相关政策最早可以追溯到1974年有关私立学校的专门规定(以下简称“1974年文件”)，明确台湾私立高校的主要监督机构为台湾地区教育主管部门，其对私立高校的财务、经营管理进行监督。该文件对私立高校的退场制度只规定停办与解散两种情形，并对停办与解散的事由、程序、事后处理等作了详细规定。随着生源及形势的变化，部分私立高校面临退场危机，台湾地区教育主管部门在2001年对“1974年文件”进行修订，加快了完善私立高校退场制度的步伐。2008年，又适时修订“1974
年文件”，增添“合并、改制、停办、解散及清算”等条文，详细规定了与退场相关的流程及路径，包括标准、路径、程序、财产处理及人员权益保障等，进一步奠定了私立高校退场的政策基础。2013年，台湾地区教育主管部门发布了《辅导私立大专院校改善及停办实施原则》，着重强调对准备退场的高校的改善辅导，进一步完善了退场程序。2014年，台湾地区教育主管部门发布了《财团法人改办其他教育文化或社会福利事业作业原则》，明确学校法人申请改办程序和相关资料文件，逐步完善了私立高校退场的配套政策③。
(二)统一协调且分工细致的组织机构
退场制度的完善主要体现在政策操作性强，组织机构协调统一、分工细致、权责明确。主管机构、审核机构、执行小组和辅助机构，共同担负起保障台湾私立高校有序退场的职责④。台湾地区教育主管部门作为主管机构，负责私立高校退场制度的规划、审批与监管，并制定相关的配套政策。审核机构分为大学停办审议会、大学变更审议会、大学合并审议会三个部门，其职能分别对应大学停办事项，大学及专科院校改制、改办等变更事项，大学间合并、学校法人合并事项。每个部门各司其职，提高了私立高校退场的工作效率。执行小组分为访评和专案辅导两个执行组。前者主要负责实地评估及考核学校改善情况，各私立高校可根据其评鉴结果进行整顿，而教育主管部门也可参考评鉴结果确定是否启动退场程序。后者主要负责为预警学校提供咨询及建议，辅导学校改善整顿及停办转型⑤。另外，私立高校咨询委员会作为一个民间辅助咨询机构，可以对学校停办、变更等事项提供咨询意见。
它也拥有诸多事项的审定权，能够对相关部门的管理工作形成一种有效制约，在整个退场制度中具有重要作用。由此，台湾私立高校退场制度形成了一个“教育主管部门—审核机构—执行小组”的金字塔形结构。
(三)“事前预警—事中干预—事后保障”的退场制度
1．事前预警。私立高校退出会造成较大的社会影响，关系到社会的安全稳定，因此必须有一套
02浙江树人大学学报2021年
①②③⑤郑金贵:《台湾高等教育》，厦门大学出版社2007年版，第27页；第81页。
李曼:《台湾私立大学院校退场制度研究》，《高教探索》2017年第10期，第85－91页。
④范高阳:《台湾私立高等院校退场制度研究》，宁波大学2014年硕士学位论文，第28－29页；第29页。
完善的制度加以规范。为了严格把控私立高校退场工作，台湾《辅导私立大专院校改善及停办实施原则》列出了由教育主管部门专案辅导的几种情况：一是全校学生不满3000人，新生注册率低于六成；二是大学评鉴成绩太差；三是积欠教职员薪水累计达半年以上；四是有违法事实的情况①。台湾私立
高校退场不仅有自己的退场风险预警指标，更有政府机构的监督与辅导。对于达到退场指标的私立高校，政府机构将在预警后给予其缓和期，同时成立专案辅导小组来帮助陷入危机的私立高校走出困境，尽可能避免退场。
2．事中干预。对于面临退场危机的私立高校，若在政府专案辅导下改善效果仍不佳，将不可避免地走向退场。这部分私立高校之所以能规范、安全地完成退场，不仅与台湾地区私立高校退场政策良好的适切性和较强的可操作性有关，也与其规范的多元退场路径密切相关。退场路径主要有合并、改制转型、停办以及解散四种，并有其相应的政策保障和规范的操作程序，学校可以根据自身实际选择退场方式。政府机构在此过程中发挥了举足轻重的作用，甚至对合并和改制转型这两种退出方式给予税收优惠，这在一定程度上降低了私立高校的退场成本及风险，确保了退场工作的有序与稳定。
3．事后保障。事后保障主要是指私立高校退场后，对相关利益者的权益保障。私立高校必须履行社会责任，在退场过程中最突出的表现就是保障师生权益。从学生角度看，相关政策规定学生安置工作以尊重学生及家长意愿为前提，以维护在校学生的受教育权。比如，当私立高校进行合并时，若学生不愿就读合并后的学校，原学校有责任为学生办理转学手续，并确保学生能顺利衔接就学。当私立高校停办或解散时，原学校要向学生开具转学证明并辅助全校学生转学，还要做好安置后学生的课程衔接工作。对于退场过程中学生就学可能遇到的各种问题，相关文件都作了明确的责任划分，并制定了相应政策。这些政策有利于解决退场过程中出现的问题，帮助私立高校更快、更好地完成退场工作。常压渣油
从教师角度看，私立高校退场针对教师的安排主要有四点：一是保障教职工的退休及资遣权益，依《学校法人及其所属私立学校教职员退休抚恤离职资遣条例》第十五条第二项规定，办理退休发放退休金，未符合退休条件的，依据此条例第二十二条和二十三条发放资遣金；二是保障教职工的公保养老给付和请领权益，依相关保险文件交付公保费15年且年满55岁以上人员退休、资遣时发放养老金；三是建立大专教师人才网，为资遣教师搭建工作平台；四是优先处理教职工权益保障问题，要求私立高校在申请停办时按照相关规定提交资遣方案，在合并或转制时有效安排教职工离退工作，再进行改办或合并工作的评估②。
关于剩余资产的处理也有较为完善的规定。台湾私立高校大多由企业或社会组织捐资举办，而且据“1974年文件”的相关规定，私立高校的法人必须为财团法人，这也就意味着台湾私立高校大部分是以公益法人为代表的非营利公益组织。因此，“台湾私立高等院校终止后，学校的剩余财产既不能归属于自然人或者营利团体，也不能归学校董事会所有”③。“1974年文件”第七十四条明确规定了剩余财产的处置方式：首先，遵照学校的捐助章程进行处置；其次，没有捐助章程的学校，可以将剩余财产捐赠给其他学校法人或者福利性事业的财团法人；最后，针对没有捐助章程又不愿意捐赠剩余财产的私立学校，其剩余财产将交由政府处理。
三、大陆民办高校退出机制存在的问题
与市场上的一般主体退出相比，大陆民办高校在法律法规、政府管理和退出主体等层面都存在诸多不足。当前民办高校分类管理将学校法人分为营利和非营利两类，并对这两类高校实行差别化的管理与扶持，根据不同的法人性质，形成不同的管理体制，其中就包括退出机制。分类管理作为指导我国民办高等教育发展的重大策略，必将对民办高校的退出机制带来新的挑战。
(一)法律法规层面
1．民办高校退出的法律制度不完备、不统一。目前仅有2016年修订的《民办教育促进法》(以
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第1期阙海宝，邓双：大陆民办高校退出机制存在的问题及完善建议———基于台湾地区私立高校退场制度的经验
北大语料库
①②③朱丽文:《从国家、学术圈与市场互动模式探讨我国私立大专校院之退场机制》，《学校行政》2015年第9期，第249－265页。李曼:《台湾私立大学院校退场制度研究》，《高教探索》2017年第10期，第85－91页。
范高阳:《台湾私立高等院校退场制度研究》，宁波大学2014年硕士学位论文，第47页。
下简称“新《民促法》”)涉及民办高校的退出，缺少关于民办高校退出的专门法律法规，导致在规范民办高校退出行为时遭遇诸多障碍。
2．民办高校退出程序法的规定存在较大不足。它对民办高校退出的方式、方法、标准、类型和程序等的规定较为简单。如新《民促法》缺乏对民办高校各种退出类型的清晰分类，只是简单列举了合并、变更和终止等几种情形，没有专门规定每种情形的详细内容；针对民办学校合并、分立等情形，在进入财务清算环节时，学校董事会报请审批机关批准，是先清算后申请，还是先申请后清算，都没有作出清晰的程序性规定等。
3．民办高校相关法规及政策缺乏可操作性。比如民办学校终止办学时，新《民促法》对学生安置问题仅作出“应当妥善安置在校学生”的规定，对于如何具体安置和充分保障在校学生及其他利益相关者的权益，并未作出具有可操作性的制度规定。新《民促法》第二十八条明确提出“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”，但是在民办学校“变更与终止”章节，除了对教师的工资和社会保险费用进行清偿作出规定外，并未提出具体针对教师的后续工作安排及退休抚恤程序。现实中诸如此类的问题只能依靠地方政府来解决，比如实施临时性政策，但这样的政策缺乏稳定性和连续性，不利于民办高等教育的可持续发展。
(二)政府管理层面
1．政府缺位，缺乏专门的组织机构。政府缺位主要体现在：一是一些地方教育行政部门缺乏对民办高校内部的动态跟踪，对不规范办学行为反应滞后；二是政府相关部门之间缺乏沟通，协调不足；三是现有行政主管部门对民办学校违法的变更、退出等行为查处不力。比如，部分民办高校举办者把投资教育作为一种短期的商业活动，随意买卖民办高校。由于退出机制的相关法律法规不健全，缺乏专门的监管机构，这些行为实际上并没有得到及时、有效的制止和惩戒。
2．民办高校年检制度不完善，缺乏风险预警与评估体系。伴随《民办高等学校办学管理若干规定》(2007)的出台，我国开启了对民办高校的常规性年检制度。年检程序相对便捷，实施以来对规范民办高校办学、提升民办高校教育质量和办学水平发挥了积极作用。尽管教育部没有给出统一的年检内容，但从各地年检办法中可以总结出民办高校年检的一般内容:(1)学校有无违背法律法规及政策条例的情况;(2)学校办学条件;
(3)党团建设及安全稳定工作;(4)内部治理机构及人员安排情况;(5)章程建设及执行情况;
(6)重大事项变更及办学许可证核定项目变动情况;(7)财务资产状况及教职工工资与社保缴纳情况;(8)收费许可及项目增减情况;(9)法人财产权落实及变动情况;(10)其他需要检查的情况①。年检分为学校自查、省级教育行政部门核查和不定期抽查三个环节，年检结论分为合格、基本合格和不合格三个档次。当前年检制度对民办高校提出的整改中并未体现政府的辅导作用，仅依靠民办高校自身进行整改，
导致整改效果非常有限；且程序上对于年检“不合格”民办高校给予停止招生或停办的处罚是否完全合理，也有待深入论证。
风险预警与评估主要是对民办高校的经营状况进行衡量，并对经营困难程度进行评估。其作用是帮助教育行政部门快速筛选出存在潜在风险的学校，并警示相关学校及时纠正。由于缺乏风险预警与评估体系，政府对民办高校的评估作用非常有限，无法精准筛选出处于“退出危机”的学校。很多民办高校到退出前都没有接受过任何预警与专案辅导。由于现有评估主要参照公办高校的评估标准，对于主要依靠学费收入运行的民办高校而言，这些评估标准有点不切实际。与台湾地区私立高校退场制度相比，大陆民办高校退出机制缺乏相应的退出辅导程序，缺少针对评估成绩不理想的民办高校的辅导机制，缩小了经营不善的民办高校的改善空间，增加了民办高校的退出风险，并增加了教育的不稳定因素②。
3．民办高校信息公开制度不完善，监管工作不到位。信息公开制度的不完善，使民办高校的重要信息处于封闭状态。尽管新《民促法》第四十一条规定“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，建立民办学校信息公示和信用
22浙江树人大学学报2021年
①②周海涛:《民办学校分类管理政策研究》，经济科学出版社2016年版，第254－258页。
崔梦川:《民办高校退出机制研究———基于我国台湾地区私立高校退场制度的启示》，湖北师范大学2019年硕士学位论文，第32页。
档案制度，促进提高办学质量；组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布”，但未明确公示内容、公示时间以及公示对象等。学生及家长等利益相关者无法通过权威渠道获取民办高校的关键信息，给一些民办高校弄虚作假提供了可能。
(三)退出主体层面
1．民办高校自身缺乏自律。由于退出机制的不健全、监管的不完善，民办高校举办者基于政策变迁、风险规避和竞争成败等因素的考量，更愿选择交易成本最低的方式———“自灭式”来退出。这种消极的退出方式完全只考虑自身利益的最大化，不仅会扰乱民办高校正常的退出秩序，也会衍生各种风险，因为在缺乏明确制度约束的情况下，任何一个“理性经济人”都可能追求自身利益最大化而采取逃避义务甚至坑蒙拐骗、违法乱纪等行为①。这在一定程度上削弱了对其他利益相关者权益的保障力度。
2．民办高校对师生权益保障不足。善后保障包括民办高校退出时对学生继续就学与毕业、教师工作权以及其他职工的后续保障。民办高校退出对师生等利益相关者的影响非常大。尽管新《民促法》第五十七条规定“民办学校终止时，应当妥善安置在校学生”，第五十九条规定“对民办学校的财产按照下
列顺序清偿:(一)应退受教育者学费、杂费和其他费用;(二)应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用;(三)偿还其他债务”，但是这些规定过于笼统，很多具体事项缺乏规定：如当民办高校退出时，教师如何安置，教师工作权等相关权益如何保障；在校学生是被安置还是具有转学的自由选择权，在校学生是被公办高校接收还是被其他民办高校接收。在具体的实践过程中，学生受教育权和经济利益以及教师继续就业和转业等权益均难以得到保障。
3．忽视对营利性民办高校出资人合法权益的保障。《民办学校分类登记实施细则》规定，营利性民办高校需到工商行政部门进行登记，从侧面反映出营利性民办高校的企业法人属性，这也为其退出机制适用于《公司法》等企业相关法律的规定奠定了基础。根据新《民促法》以及《企业破产法》对破产清偿顺序的规定，目前我国民办高校破产退出清偿顺序为担保债权、破产费用、全额学杂费、教职工工资、税款、普通债权②，但并未涉及营利性民办高校出资人合法权益的保障。民办高校大部分是投资办学，出资人享有剩余财产分配的基本权利，这种权利应该得到尊重和保障，但当前法律缺少对这方面的规定，导致现实中难以实现对出资人剩余财产分配权的保护③。
四、完善民办高校退出机制的建议
尽管近年来台湾地区私立高校面临的社会环境非常严峻，承受着经济危机、招生难以及资金短缺等压力，但其约70年的发展经验值得借鉴，有利于完善大陆民办高校退出机制。
(一)不断健全法律法规
健全的法律法规是民办高校退出工作顺利开展的前提，应在做好民办高校退出制度顶层设计的基础上，明晰不同退出类型的程序规范及操作细则，将法律法规政策落实到具体细节，实现有法可依。同时，完善对民办高校师生的安置工作，提高相关法律的可操作性，充分保障利益相关者的权利，积极发挥法律的规范功能。
(二)充分履行政府职能
1．明确分工，构建行之有效的组织机构。台湾私立高校退场制度离不开协调统一、分工细致、权责明确的退场工作组织机构。主管机构、审核机构、执行小组和辅助机构共同担负起保障私立高校有序退场的职责，合理分工，有效运转，在“事前—事中—事后”三个不同阶段妥善处理相关工作。整个过程不仅注重发挥政府的辅导作用，也重视发挥第三方机构(私立学校咨询会)的咨询与监督作用。因此，有关部门应重视民办高校退出工作，构建科学的组织机构，明确各自分工，提升工作效率。
2．完善年检制度，重视事前预警与评估，充分发挥政府的主导作用。对民办高校进行年检的主要目的是预警和消除风险。在年检过程中，若是发现一些民办高校的办学条件达不到要求，应从
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第1期阙海宝，邓双：大陆民办高校退出机制存在的问题及完善建议———基于台湾地区私立高校退场制度的经验
①②③卢彩晨:《危机与转机：从民办高校倒闭看民办高等教育发展》，广东高等教育出版社2009年版，第191－192页。贺童:《我国民办高校退出机制法律问题研究》，安徽大学2020年硕士学位论文，第26页。
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张利国:《民办学校退出法律问题研究》，西南政法大学2013年博士学位论文，第63页。
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