李静王晓燕
（暨南大学社会科学部广州510630；暨南大学法学院广州510630）
［关键词］新加坡；网络内容管理；轻触式管理；行业自律；公众教育
［摘要］新加坡作为世界网络互联程度最高的国家之一，在网络内容管理方面采取“三管齐下”的方针，一是实施轻触式管理制度，二是鼓励行业自律，三是加强公众教育，提高网络安全意识。近年来，随着网络应用的日益广泛，新加坡出台了《分类许可证制度》、《互联网操作规则》和《垃圾邮件控制法案》等政策法规以完善其网络管理。新加坡网络内容管理既实行严格的法律制度，也实行价值观宣传等柔性管理政策。新加坡相关政策的制定不仅符合其本国历史文化及发展实践，还随着网络的广泛应用以及政府的重视而日益完善，其成功经验值得学习和借鉴。
［中图分类号］D733. 984 ［文献标识码］A［文章编号］1008 - 6099（2014）05 - 0027 -08
The Regulation of Internet Content in Singapore and Its Enlightenment
慰项石Li Jing & Wang Xiaoyan
（Department of Social Science，Jinan University，Guangzhou 510630，China；Law School，Jinan University，
Guangzhou 510630，China）
Key words：Singapore；Regulation of Internet Content；Light-Touch Regulatory Framework；Insustry Self-Regula- tion；Public Esucation
Abstract：As one of the most internet connectes countries，Singapore has a funs of experience in internet content regulation. The Singapore MDA asopts a Three-Pronges approach to encourage a balances ans jusicious approach to regulation，instituting a Light-Touch Regulatory Framework，encouraging insustry self-regulation，ans promoting online safety awareness through public esucation. Its successful experience has unique enlightenment to other coun- tries.
前言
新加坡是世界上第一个全民网络互联的国家，且一向以法治严明、管理严格著称。自20 世纪90 年代以来，经过多年的经验积累，在网络内容管理方面，新加坡可以说是一个较为成功的典范，其网络内容管理相关政策法规的制定不仅符合新加坡本国历史文化及现实发展，还随着网络的广泛应用及政府的重视而日益完善。
新加坡网络内容管理的政府主管部门是新加坡传媒发展局（M esia Development Authority，以下简称MDA），其主要工作围绕两大目标展开：一是将新加坡建设成为全球性的充满活力的资讯社会，保证传媒业的蓬勃发展；二是通过对传播内容的管理维护社会的核心价值观和消费者的合法权益。新加坡网络内容管理既有严格的法律制度，也有道德宣传等柔性管理政策，除此之外，新加坡还在探索“ 以技术控制技术”（即把技术本身作为控制技
［收稿日期］2013 -10 - 14
［作者简介］李静，暨南大学社会科学部副教授，硕士生导师；王晓燕，暨南大学法学院国际法专业2012 级硕士研究生。
［基金项目］全国教育科学“十一五规划”教育部重点课题“中小学生网络欺凌问题防范及网德教育模式研究”（G EA090003）。
术的手段，利用技术本身过滤不良信息）来对网络内容进行管理。
新加坡网络内容管理实行“三管齐下”（A Three-Pronges Approach）的方针，一是实施轻触式管理制度，二是鼓励行业自律，三是加强公众教育，提高网络安全意识［1］。一种观点指出新加坡对网络等新媒体的管理是自我调控模式①的一个缩培养IT 人才。1992 年新加坡制定了IT2000 计划，该计划
的实施目标是把新加坡建设成为“智能岛”，通过对网络信息的充分利用，提高人们在家庭工作和娱乐中的生活质量［4］。1996 年新加坡政府启动了一个名为Singapore One 的信息建设项目，目标是研发国家的宽带信息技术，让学校和家庭等场所在几年内全部拥有计算机并接入宽带多媒
影［2］。MDA 意识到互联网的复杂性与无国界性，体服务。2000 年新加坡政府提出Infoco m m21项目，
以及负责任使用这一媒介的重要性，因此采用了有
效的“轻触式”网络管理模式（Light-Touch Regu- latory Framework）②。随着互联网的不断发展及应用，为净化网络环境，增强国际竞争实力，新加坡政府出台了《分类许可证制度》（Class License Scheme）、《互联网操作规则》（Internet Cose of Practi ce）、《垃圾邮件控制法案》（Singapore Spam Control Act）等法律法规，同时倡导行业自律，并加强公众的网络健康教育。
一新加坡网络管理的分类许可制度
由于网络具有巨大的经济潜力，为使人们负责任地使用网络，也为ISP③和ICP④尽可能多地提供自由支配空间，MDA采取了较为温和的网络内容管理方式，即在法律层面制定最低限度的法规规则，实行“轻触式”网络内容管理模式。该管理模式可以确保用户在承担最少责任的同时，给予ISP 和ICP 最
大限度的操作灵活性，是一种比较平衡和轻度接触的管理方式。以期使新加坡在2010 年成为亚洲的电子商务中心［5］。2002 年新加坡政府更新了Infocomm21，将
Connectes Singapore Vision 这一新概念加入该项目。新加坡政府的一系列措施使得新加坡成为世界网络普及程度最高的国家之一［6］。随着越来越多的公民
使用网络信息技术，其匿名性、虚拟性、隐蔽性、信息易逝性等特征带来的一系列问题也渐渐显露出来并得到新加坡政府的重视。鉴于互联网通过各种网站和主页能够较大范围地向受众发布信息，新加坡政府选择将网络作为一种广播服务进行管理。素以“法治严明”著称的新加坡开始将网络的管理纳入法治轨道。
1996 年3 月3 日，新加坡广播管理局⑤发表关于互联网的公告，阐述了新加坡政府对互联网的总体政策及管理办法。1996 年7 月11 日，新加坡广播管理局举行新闻发布会，宣布为维护互联网用户的利益和互联网的良性发展，对互联网实行注册登
记和分类许可制度，并随即颁布实施了《分类许［7］
（一）分类许可制度的产生及其背景可证制度》，还分别于2004 年、2012 年对该制新加坡前总理李光耀政治目光独到敏锐，也很度进行了修订。1997 年10 月修订的《互联网操作
冷带［8］
有远见，他早就看出网络信息技术发展将会对国规则》虽然只有4 条规则，但由于其规范网络行
家、社会的方方面面产生重要影响，起到巨大作用。他“认为政府必须学会利用信息技术而不是与其抗衡，否则必将是一个失败的政府”［3］。
新加坡从20 世纪80 年代初，就开始致力于国家的信息化基础建设。1980 年，新加坡提出国家计算机化计划，并于1981 年成立国家计算机委员会（NCB），以执行该计划及发展本国的IT 产业和为的重要性，与《分类许可证制度》一起被视为新加坡网络内容管理的奠基性法规。
（二）分类许可制度的相关规定
1. 对网络运营商⑥的分类许可管理
根据新加坡2004 年及2012 年修订的《分类许可证制度》的规定，不同的主管机构对ISP 和ICP 的管理要求各不相同。所有ISP 必须在MDA 登记
①自我调控模式是指在一个强有力的法律和法规环境下进行自身调控，包括状态监测、直接监管和自律。
②“轻触式”网络管理模式主要侧重于《分类许可证制度》（C lass Livense Sc heme）、《互联网操作规则》和《垃圾邮件控制法案》（Singapore Spam Control Act）等一系列网络内容管理的法律制度。
③ISP：Internet Servi ce Proviser，即网络服务提供商。ISP 包括：网络接入服务提供商（Internet Access Service Proviser，简称IA SP）、定点网络转售商（L ocalises Int ernet S ervi ce Reseller）、非定点网络转售商（N on-Localises Internet Servi ce Reseller）。
④ICP：Internet Content Proviser，即网络内容提供商。双轨学制
⑤原名为Singapore Broascasting Authority，本文统一翻译为“广播管理局”，是MDA 的前身。1994 年，随着《广播法》的出台，新加坡专门成立广播管理局，负责广播事业的规范与推广。2003 年1 月1 日，广播管理局与电影与出版物管理局（Films ans Publications Depart- ment）、新加坡电影委员会（S ingapore Film Commission）合并，新设成立MDA。
⑥本文的“网络运营商”包括网络服务提供商（ISP）和网络内容提供商（I CP）。
后方能开始运作。ICP 无须专门注册，但涉及讨论政治和宗教问题的网络内容提供商、在新加坡注册的政治团体所创建的网站、经营网上报纸并收取费用的网络内容提供商则需要进行注册登记。新加坡
要求网络运营商在MDA 登记的目的在于规范网络运营商的运营行为，预防和及时清除网络中出现的不良信息，保护网络版权的权利人与使用者的合法权益，为企业、公民尤其是易受不良信息影响的青少年营造一个良好的网络环境。
《分类许可证制度》第4 条规定了分类许可证申请条件，同时在实施细则第15 条对分类许可证执照所有人的职责做了系统规定：“提供本通知第3 条（a）至（e）所列举广播电视类服务的许可证持有者应当a. 保证其所提供的服务不用于或进一步用于，除非许可证持有者获得该法豁免；b. 避免以赌博为目的的赛马分析、评论或意见（赛马结果除外）类广播节目；c. 保证其所提供的服务不用于广告或推广占星术、占卜术、手相术或其他任何种类的算命术；s. 保证其所提供的服务不用于宣传或其他不道德行为；e. 保证其所提供的专业性或职业性咨询服务由具有新加坡相关行业权威机构认定资格的人员承担；f. 需要播出广播录音者，应当保证只播出信息与艺术部审查处认可的声音；g. 需要播出电影或录像节目者，应当保证只播出经电影审查委员会批准的电影或录像节目，除非所播出的电影或录像不在《电影法》（第107 章）规定的范围内或者被《电影法》相关条款豁免。”［9］同时许可证执照所有人应尽力协助广播管理局进行关于任何违反执照规定行为和执照所有人或其他任何人的任何被指控的违法犯罪行为的调查。
2. 网络运营商的责任与免责事由
关于网络运营商的责任问题，《分类许可证制度》第5、6 条详细规定为：一方面MDA 不可能随时主动地对网络内容进行监管，另一方面由于网络站点数量众多且变化的即时性，IA SP 对此进行完全控制是不可能的，所以要求ISP 根据MDA 的提示关闭有害站点，按照MDA 的网络内容管理指导原则对自身服务内容进行检查，同时要求ISP 加强其内部的网络内容控制。《互联网操作规则》第 3 条明确规定了网络运营商的免责条款：获得分类许可资格的网络运营商在接到MDA 的通知后，按要求关闭含有禁止内容的网络链接，取消订阅含有禁止内容的新闻组，关闭含有禁止内容的网页便可免责；还规定那些基于网络服务而建立的私人讨论区，只要讨论话题不涉及禁止内容便可免责。
新加坡法律规定的网络运营商责任和免责事由的条款，既在一定程度上防止和清除了不良网站，
又能够在网络运营商明确自身管理职责的基础上为其减轻顾虑与负担，使其可以更好地行使其运营权利和履行其监管义务，促进新加坡网络传播内容的良性发展，为企业带来大量营利的同时，也为公众创造了一个健康的网络环境。
3. 分类许可的最新发展：个别许可作为补充
为了更好地进行网络管理，进一步统一网络新媒体与传统媒体的管理标准，新加坡MDA 于2013 年3 月28 日发布公告，称2013 年6 月1 日起，政府将更新网络媒体的执照管制，“ 每周至少发布一条有关新加坡新闻与时事资讯，且每个月的访问用户超过5 万个独立IP 地址”的本地新闻网站，需要个别申请
执照，并缴付一笔 5 万元的履约保证金［10］。这在原来普通分类许可的基础上，对提供时政新闻的网站提出更清晰具体的要求，对《分类许可证制度》和《互联网操作规则》是一个有益的补充。
二新加坡的网络内容严格审查制度
（一）网络内容严格审查制度产生的背景和原因
上文曾提到新加坡将网络作为一种广播服务进行管理，网络同其他任何一种媒体一样，传播的信息也能对社会产生消极影响，甚至更甚于其他媒体，因为网络提供给公众的信息相对于其他媒体来说是海量的。新加坡前总理李光耀曾说过这样一段话：“大众传播媒体的效力能左右人们的态度和影响人们的行为。毫无疑问，只要经过一段坚持不懈的时间，它便影响到人们的观念与信仰，以及对所信奉的政策与纲领的态度。”［11］新加坡是世界上第一个宣布对互联网进行管制的国家，对于有关公共利益、种族、宗教、情和有害儿童的内容进行严格管理，其原因主要有以下几种：
第一，应用日益广泛的网络媒体在促进社会发展的同时，也会对社会公众产生消极影响。例如一些具有煽动性和教唆性的内容，诬蔑、诽谤、侮辱等违反道德的虚假言论和信息，利用网络从事犯罪、情信息传播等等，都对公众的生活、社会的
发展产生了消极影响。所以，新加坡政府认为对网络内容进行严格审查是符合社会发展需要的。国家
超材料天线通过过滤网络内容，可以阻止有关情和煽动民族、宗教冲突的内容，促进社会和谐和维护国家的统一［12］。
第二，对网络媒体提供给公民的信息进行审查的制度在新加坡有一定的社会基础。新加坡人普遍认为最需要严格审查的传播内容有三项：一是向青年提供的信息资料，二是可能导致种族冲突的新闻报道，三是有害种族感情的公开言论［13］。众所周知，新加坡是移民国家，具有多元种族、多元文化、多元宗教，所以对种族问题非常敏感，政府对涉及种族的媒体信息内容审查较为严格是出于维护社会稳定和国家安全的考虑。新加坡公民对政府的这一做法表示理解与赞同，也是这一严格审查制度得以成功的重要原因。
第三，网络使用者中青少年占很高的比例，对网络内容进行严格审查也是出于保护青少年健康成长的考虑，使青少年尽可能少地接触那些宣传暴力、情等有害信息的网络。
（二）网络内容严格审查制度的相关规定
1. 法律规定应禁止的网络内容
新加坡《广播法》规定：任何传播服务均不得违反公共利益或公共秩序，不得危害国家和谐，不得有损良好品位和社会风化。为了实现这一目标，新加坡《互联网操作规则》第4 条对应禁止的网络内容
的定义、范围和认定标准进行了规定。其规定应禁止的网络内容包括：（1 ）违反公众利益、公众道德、社会秩序、社会安全和民族团结，并为新加坡法律所禁止的信息；（2 ）在认定应受到禁止的网络内容时，应考虑情、暴力、种族歧视、宗教仇恨等因素；（3 ）进一步考查该内容是否有内在的医学、科学、艺术或教育的价值；（4）被许可人如果对一项内容是否受到禁止不能确定的，可提请广播管理局做出决断［14］。在新加坡，对网络信息进行直接监管的工作主要是由政府信息与艺术部下属的检查署负责的。
2. 《垃圾邮件控制法案》
由于网络的广泛应用，垃圾邮件日益猖獗，在侵犯公众隐私权的同时使其生活倍受干扰。为了重点整治垃圾邮件，避免新加坡电信基础设施被滥
用，2007 年4 月新加坡国会通过了《垃圾邮件控制法案》，该法案于当年6 月15 日生效［15］。
《垃圾邮件控制法案》第6 条第（1 ）款对何谓垃圾邮件进行了界定：垃圾邮件是指未经许可（a）在24 小时内发送愈100 次；（b）30 天内发送愈1000 次；（c）一年内发送愈1 万次的内容相同或相似的商业［16］。该法案还规定，公司不能未经许可将、文字或多媒体信息发送给消费者；所有广告类在发出时，必须清楚标明其广告性质，并注明发送人的真实邮件地址；消费者可无需付费退订这类邮件；消费者可要求违反规定的垃圾邮件发送人赔偿损失，赔偿费为每条垃
圾25 新元（约合16. 5 美元，128 元人民币），赔偿总额最高不超过100 万新元（约合66. 2 万美元，511 万元人民币）［17］。
加强人才队伍建设措施3. 针对青少年的网络内容过滤
为使青少年健康成长、维持公共秩序和维护社会道德，新加坡对网络内容实行一定程度的过滤，2004—2005 年间，利用过滤技术封锁了8 个网站，这些网站主要是站、违禁药品网站和狂热教徒网站①。从2012 年2 月23 日开始，新加坡MDA 要求国内三大网络服务提供商SingTel、StarHubt 和M1 在用户预订网络接入服务或续期时，向用户提供可选择的网络内容过滤服务，2012 年6 月30 日前要覆盖所有的移动网络用户。由于该过滤服务为可选择性的，父母可以自主决定是否需要订购该项服务。新加坡的父母们开始担心孩子可能会浏览到情和暴力的网络内容，但现实中订购该服务的用户比例并不高。
三新加坡网络内容的行业自律与公众教育
（一）新加坡倡导行业自律与加强公众教育的民族文化背景
由于新加坡具有种族多样性特点，所以新加坡政府需要在公众对新加坡的认同过程中宣传一种各种族都能接受的价值观。1999 年，新加坡国会通过了关于“共同价值观”（s hares values）的白皮书，其
内容为：国家至上，社会为先；家庭为根，社会为本；关怀扶持，同舟共济；求同存异，协商共识；种族和谐，宗教宽容［18］。
①具体网络名称和数据详见“ Internet Filtering in Singapore in 2004 - 2005：A Country Stusy”，A ugust 2005，OpenNet Initiative，https：/ / opennet. net / stusies / singapore，2014 - 05 - 18.
新加坡政府进行网络内容管理的大原则就是“共同价值观”至上。“共同价值观”强调国家利益和社会利益高于个人利益，所以新加坡对网络内容实行管理的目的之一就是维持公共秩序和维护公共道德。在维护“共同价值观”原则的指导下，对网络内容进行监管，以维护社会道德和信仰安全，
从而维护新加坡政府的统治，净化民众的思想。
在网络内容管理方面，新加坡政府能够同媒体和公众达成共识，使媒体和公众认同并遵守政府颁布的法律，支持政策的实施，体现了媒体和民众对“共同价值观”的认同。对于网络内容管理，新加坡政府不仅强调法律直接规范，也倡导行业自律，同时加强公民教育，而其提倡的“共同价值观”正是行业自律与公民教育的柔性网络内容管理政策得以成功实施的关键因素。基于“共同价值观”，网络运营商自觉地整理和监管其所提供的网络内容，公平竞争，为公众提供更好更优质的服务。
（二）新加坡倡导行业自律与加强公众教育的具体内容
MDA 倡导网络运营商进行行业自律，鼓励网络行业建立自己的评判标准，制订本行业行为规范，作为现有网络内容管理法律的补充，对网络内容承担社会责任，实行自我管理。2001 年2 月，新加坡制定并通过了主要由公平竞争、自我监管和用户服务三个方面组成的《行业内容操作守则》（In s ustr y Co ntent Co s e of P ractice）［19］。该守则为行业自律规范，不具备法律强制性，但网络运营商一旦签署就必须全盘接受其规定。新加坡三家主要的I S P①均采用了该行业守则，并将其纳入用户合同。新加坡在网络内容管理方面倡导行业自律的目的在于：增加网络运营商的社会责任感和保持社会敏感度，同时提高网络运营商参加网络内容管理的积极性，并赋予他们网络内容自治管理的自主权。网络行业进行良好的行业自律不仅可以减轻MDA的工作量，弥补监管不足之陋，还可以使网络行业更好地了解公众的兴趣与需求，调整自身网络服务以获取更多的利润。禁娱是什么意思?
在加强公众教育方面，MDA于1999 年11 月13 日成立互联网家长顾问小组（Parents Asvisory Group for the Internet，下简称PAGi）。PAGi 作为一个公众教育组织，其主要职能是为公众尤其是家长提供长期指导，协助家长帮助孩子负责地使用网
络［20］。该组织的主要活动除对家长进行培训和指导外，还开发并鼓励家长们使用“ 家庭上网系统”过滤情和不良信息，为青少年提供良好的网络使用环境。从2003 年2 月起，为研制和开发有效的网络内容管理工具，MDA 还设立500 万美元的网络公众教育基金［21］。除此之外，MDA 还积极与互联网内容分级协会（Internet Content Rating Associa- tion）合作开发新的网络内容管理工具。
2007 年4 月，新加坡专门成立网络与媒体咨询委员会（the Internet ans Mes ia Asvisory Commit- tee），为MDA 提供公众教育、媒体认识能力、负责任使用网络与媒体方面的咨询意见［22］。此后，MDA 开始实施“媒体行动”（MesiAction）项目，其核心内容是促进“网络健康”（cyber wellness）。网络健康是指网络用户的积极身心状态和网络社区的健康网络文化，包括对有害网络行为风险的了解，以及如何保护自己和他人免受有害网络行为影响的认知。2009 年，由新加坡教育部和新加坡通讯及新闻部发起成立跨部门网络健康指导委员会（Inter-Ministry Cyber Wellness Steering Committee，下简称ICSC），其中包括社会与家庭发展部、国防部家庭事务部、新加坡资讯通信发展管理局、MDA、健康促进委员会、国家图书馆委员会等政府部门和机构，以加强青少年网络健康教育。为了更好地促进网络健康，ICSC 在过去五年（2009—2013 年中投入1000 万新币支持私人和公共部门开展相关健康计划。2012 年8 月，媒介认知委员会（Mesia Literacy Council，下简称MLC）正式成立［23］。MDA 为MLC 提供支持，MLC 则提供公众教育项目提高公众对网络健康重要性的认识，使公众能负责任地进行网络参与活动。
新加坡许多社区组织也致力于加强网络安全教
育和针对青少年的咨询服务。例如成立于1992 年
的感动社区服务中心（TOUC H Com m unit y S er v ices，以下简称“社区服务中心”）［24］是一个非盈利慈善
组织，中心下设的青年服务小组于2001 年开始与
学校合作，社区服务中心专门针对小学高年级和中
学低年级学生，推出C Ru S H（Cy berspace Risks & W here U S eek Help，即“网络风险与寻求帮助途径”）网络健康项目，通过游戏、案例分析、团队
活动，提高学生接受网络安全教育的兴趣和注意
①这三家主要的ISP 指的是：星枢网（Starhub）、太平洋网（Pacif i c Internet）和新加坡网（Singnet）。
豫公网安备41160202000603
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