目前，包括粮食业在内的农业在美国国民经济中的比重很小。但是，粮食在弥补其外贸逆差中的重要作用、在人们消费中的不可替代性、在对外关系中的关键作用、对美国家庭农场生存、对维持美国家庭农场制度的决定作用等，使得美国粮食业具有独特的重要性。60多年来，美国政府根据相应的农业立法，制定、执行相关政策和计划．对国内粮食供给和需求进行引导和调控，以实现政府的目标。这些政策和计划大都是指导性的，但程序严格。 一、粮食供给需求总量的波动特点和趋势
30年代以来，由8种主要品种（小麦、玉米、大豆、稻谷、高粱、大麦、燕麦和黑麦）供给量加总而成的美国粮食供给总量（含生产量、期初储备量和进口量）从1931年的1.89亿m[3]增加到1995年的5.70亿m[3]，64年里增长两倍多，年均递增1．737% 。1936一1986年间供给总量基本处于稳定增长状态，1987年以来转入较大幅度的下降。供给总量1958年达401亿m[3]，1985年突破7.05亿m[3]大关达7.15亿m[3]，1985一1987年总量均超过了7.05亿m[3]，1986年达了7.86亿m[3]，为历史最高纪录。从长趋势看，美国粮食供给量尚未走出1986年以来的长期跌落之势。粮食供给量的长趋势值在2000年前后方可止跌回升，供给量方可呈现较快增长态势，2005年前后供给量可能达到高峰。计量分析结果表明，美国粮食供给总量的中周期波动共发生过5次，平均波长11.8年，平均波幅5.5，平均波动程度3.55；供给总量
短周期波动14次，平均波长4.21年，平均波幅7.6，平均波动程度5.4。1986年之前供给量波动程度较小。
二、粮食政策和措施
（一）政策的五大目标
30年代以来，美国政府逐步确立了粮食政策的五大目标：①维持粮食生产的稳定和持续增长、以合理稳定的价格为国民稳定提供充足、安全的食物；(2)在政府最低程度的干预下，支持和稳定粮食价格和粮农收入以维护美国的家庭农场制；③根据市场需求和供给状况，调整粮食生产规模和结构；④通过国内计划和国际协议扩大及维持粮食国内利用和出口水平；⑤国内资源的保护和储备。
（二）政策和措施
联邦政府的粮食政策，计划和措施由美国农业部（美国农业部内部主要通过农产品信贷公司即CCC）依据国会的有关立法具体制定、执行和实施。60多年来美国粮食政策及其相关配套措施以价格收入和信贷支持政策为主线，涉及两个方面，即：①粮食供给总量调整，对国内粮食生产、储备和进口量进行调整；②粮食需求推进，扩大国内粮食需求和粮食出口。
1.供给总量调整措施
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（1）对生产量的调节。联邦政府在调节粮食生产量时使用厂两种手段：根据中短期目标限制粮食生产；基于长远目标支持粮食生产和再生产。
①限制粮食生产。政府认为，解决生产过剩的办法是控制过剩作物的种植面积。具体是通过与价格收入和信贷支持政策挂钩的谷物生产调整计划和土地资源保护储备计划来进行。法律规定，参加上述两类计划的农场主才能获得价格收入和信贷支持政策带来的好处，如无追索权贷款、差额补贴、灾害补贴等多种补贴。联邦政府控制过剩粮食作物种植面积的具体 措施有：
A.种植面积分配（acreage allotment）。这是一种强制性的生产控制措施。根据某种粮食作物生产状况和上年度该品种的期末库存量以及未来特别是下年度国内外市场需求和单产的预测，估计出下年度此粮食作物的全国种植基数总面积。美国农业部长每年公布此面积，并分配到全国各地区，然后根据每个农场种植该粮食作物的历史情况分配。此面种就是该农场种植此种粮食作物的基数面积（acreage base）或计划面积或合同面积（contract acreage）。遵守者将得到价格支持，否则得不到价格支持且受罚。此措施据1933年农业调整法始行，在1936年和1938年法中得到补充，为1949年永久法的组成部分。目前粮食作物不再使用面积分配措施，但仍保留每种粮食作物的基数面积，并以此作为谷物生产调整计划和土地资源保护储备计划中农场主应得贷款和多种补贴的依据（目前，农业部
每年不再下达基数面积，某农场的基数面积就是该农场过去3年（水稻）或5年（小麦、饲用谷物〕的收获和种植面积（含根据计划休耕或转产或用于资源保护储备或因灾害未种的粮地面积）的平均值，但必须得到联合农场服务局（FSA）、县级“农场计划中心”的证明方有效。
B.销售限额（marketing quotas）。1936年起实行，也是一种强制性措施（但必须事先得到2／3多数生产者投票表决同意），为1949年永久法的一部分。销售配额措施通常与面积分配或其他限制销售的措施一同使用。但60年代后小麦、饲用谷物和稻米先后停止使用销售配额。
C.土地资源保护储备计划下的休耕。
a.土壤银行（Soil Bank）计划下的休耕。1956年土壤银行计划开始实施，通过付给农场主现款使其休耕部分或全部基数面积，减少生产，改善生态环境。休耕方式主要是10年期的长期休耕。截止到1960年，共体耕大约1214.06万hm[2]的耕地（主要是粮田）。1961－1972年年均休耕土地约占当时耕地面积的12％。
心血管病防治知识b.实物补贴计划（PIK计划）下的休耕。美国农业部于1983年1月开始了PIK计划。计划规定，当农场主休耕了政府建议面积的1／2并同意放弃无追索极贷款和差额补贴时，CCC将用自己库存中的农产品补偿农场主当年80％－95％的农产品“计划收成”，补贴用农产品品种由参加计划的农场主选定。计划当年就休耕3318.42万hm[2]的耕地（主要是粮田），这一数字是历年来休耕或控制面积总和的25％，
占当时全国农作物耕地面积的l／3。此外，CCC根据1985年法专门推出了一个结合销售贷款计划的PIK计划，在1988年9月底拨出价值数十亿美元的库存农产品，无偿提供给农场主、出口商、加工商、国外买主，扩大美国农产品出口，在不增加政府开支的情况下，既减少了过剩粮食作物的生产，扩大了出口，又减少了CCC所支付的库存费用。
c.资源保护储备计划（CRP）下的休耕。1985年法规定，在1991年前停耕1618.74万～1812.09万hm[2]水土流失严重的耕地，停耕期为10～15年。停耕土地上只能种草或树木。不得放牧、收割，政府每年向参加计划的农场主以提供地租补贴（rental payments）以及现款或实物补贴（PIK）的形式，分摊农场主在停耕土地上采取保护措施所需费用的50％。这两种补贴是谷物生产调整计划之外的补贴。截至1991年，共1537.81万hm[2]耕地参加了该计划（其中小麦等7种主要粮食品种休耕979．34万hm[2]）。1990年农业法延长了CRP．重点停耕沼泽地。1994年底，美国农业部宣布把CRP再延长10年。1996年法继续实行CRP，但将休耕面积限额下凋至1473．06万hm[2]，并增加了一些弹性。1996年法规定美国农业部长在特别考虑环境、水土及野生动植物保护问题的前提下，有权继续在CRP下休耕别的耕地。目前在CRP下长期控制了大约1618.7万hm[2]的土地（其中粮田约1214.06万hm[2]），
占全国农作物耕地总面积的13％左右。
d.其他计划下的短期休耕。包括停产（set-aside）计划，面积削减（acreage reduction）计划、有偿转产（paid land diversion）计划。
②支持粮食生产和再生产
A.价格、收入和信贷支持。从1933年调整法后开始实施，方式有两种，一是CCC在缩减农场主粮食生产的同时，按农场主单位抵押商品的最低保护价（即贷款率）为标准向农场主提供利率优惠的无追索权贷款，以保证农场主在市场粮阶下跌时仍能获得正常年景的收入：二是当农场主遭到自然灾害袭击时，CCC通过联合农场服务局向其发放作物保险金，有时还有特别灾害贷款、灾害补贴等。此外农场主还可以从联合农场服务局、小企业局，以及政府监管的农业合作信贷系统获得利率较优惠的贷款。价格、收入和信贷支持使农场主在生产时不仅无后顾之忧，而旦大大增强了其投入现代化要素进行集约化经营的实力，因而增强了抗拒自然灾害及市场粮价波动的能力，1996年法总体上降低了支持水平，鼓励农场主参加私人作物保险，但延长丁由原农场主家庭管理局（FmHA）负责的一些农业贷款计划．延长了1996年农业信贷体系法。
B.教育、科研、推广体系建设。美国粮食业是广泛应用最新科学技术的现代化粮食业，这与美国政府根据1862、1887、1914年法建立的“农业教育、科研和推广体系”密不可分。该体系以各州农学院（即赠地学院〕为龙头，把农业科研成果快速地应用到农业生产实践中去。1996年法特别授权执行1996、1997年联邦农业科研、推广、教育计划，井为所有的相关计划规定了广泛的授权。
（2）对粮食储备量的调节。
①联邦政府可以直接调节的两种储备。CCC储备和CCC资助的农场主自有储备（FOR）。两种储备是政府价格收入支持政策和谷物生产调整计划的结果。
A. CCC储备。由于CCC以一定水平的贷款率向参加计划的农场主发放无追索权贷款，农场主可以暂时把自己生产的粮食储存起来，待到市场价格有利时再出售。如果市场价格低于贷款率，农场主则可以在9个月内把自己储存的粮食抵押给CCC，这就是CCC所拥有储备的来源。CCC储备从1933年后建立，起初数量很大，此后慢慢减少，但到1938年又大增，二战中CCC储备对弥补世界战争需要及战后世界复兴立了大功。战争结束后，CCC储备已近零。巨大的需求和高的价格支持政策刺激了国内粮食生产。朝鲜战争结束后，粮食过剩成了美国农业中的一个突出问题。50年代末储备开始猛增，60年代初储备达历史最高纪录。70年代初世界粮食危机彻底改变了美国政府粮食库存爆满的情形。1973一1976年CCC 几乎卖完了所属的全部粮食库存，甚至把当时闲置的仓储设施也卖了出去。到1994年时，政府唯一能够完全控制的重要粮食储备就是为向发展中国家提供紧急粮食援助。在70年代所建立的200万t小麦安全储备。出卖仓储设施后，CCC支付大笔费用，将其拥有的粮食库存交私人仓储商存储。目前私人仓储商已经形成了一个很有势力的利益集团（即美国谷物和饲料协会，1998年更名为美国谷物协会），对美国粮食政策尤其是粮食储备政策施加了很大的影响。1996年农业法继续保留CCC粮食库存。以及政府直接控制的小麦安全储备，后者更名为食物安全商品储备（Food Security Comm
odity Reserve），储备品种扩大到玉米、高梁和稻谷，储备总量为400万t。储备来源于CCC粮食库存以及从生产者和市场上购买的粮食。
B. 农民自有储备（FOR）。FOR是当1975一1976年粮食大丰收、CCC库存量大幅上升，而CCC已几乎无自己拥有经营的仓储设施之际，政府采取的新举措。1977年谷物和农
业法制订了一个为期4年的FOR计划。鼓励农场主把部分谷物（主要是小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦）储存在自己的农场里。该计划本质上是顺延3年的谷物生产调整计划、因为凡参加FOR计划的农场主必须是当年谷物生产调整计划的参加者。FOR计划参加者必须和CCC签订一个为期3年的贷款及其他相关事项的合同。合同不仅规定CCC（往往）以高于一般水平的贷款率向农场主提供连续3年的无追索权贷款（第一年贷款一般无息，其余两年有息，不过有时候可能被免除），而且同意提供谷物储存费，以及提供仓储设备建设所需的低息贷款（有时高达成本费用的75％），农场主则以自己的谷物作为担保抵押，负责保证谷物质量（如玉米储存在自己仓库里，小麦储存在CCC确认的商业仓库里），并保证不得随便出售，否则将受到。当谷物市场价格超出了支付规定的释放价格（release price）时，农场主既可以退出FOR计划还贷，也可以继续保留FOR，此时农场主仍可得到无追素权贷款，但不能再获得存储费：如果市场价格继续升至支付规定的还贷价格（call price）时，农场主就必须归还CCC贷款了。80年代中期，FOR库存量达到历史最高纪录，以后迅速下降，但其仓储设备容量已占全国谷仓总容量的50％以上。但到1995年时FOR计划下已经几乎没有了库存。1996年法暂时中
止FOR计划。
②联邦政府粮食储备调节影响市场粮价的机制。当粮食生产量上升，需求量相对下降时，CCC通过两种途径使存量上升，以减少因价格大跌对生产者的伤害；一是提高贷款率，促使农场将其粮食交给CCC抵贷；二是CCC以贷款率即抵贷价格在市场上公开购买粮食。如果粮食生产量下降，需求量相对上升，CCC则调低贷款率，促使农场主把其粮食抛入市场，CCC还可能直接动用其储备投放市场，以便减轻市场需求的压力，避免粮食价格上涨过猛，使消费者受损。相关分析表明，美国粮食库存量的波动对粮食供给总量波动几乎没有任何影响，倒是供给总量波动造成了库存量的波动，这充分表明了仅仅依靠政府库存调节手段影响市场价格的微效性和被动性。为此美国联邦政府只是将粮食储备政策作为辅助手段，而主要结合价格收入支持政策，采取其他措施，如谷物生产调整计划、土地资源保护储备计划、国内外食物援助计划等，对市场粮食价格进行调节。可见，影响市场粮食供给量的前提条件是政府必须拥有足够大的财力，必须同时运用多种措施进行综合调控。但是政府预算开支的约束往往使政府力不从心。好大一片天
(3) 对进口的调节。美国进口国内生产较少或生产成本较高的“非竞争”性粮食品种。同时对“竞争”性产品采用单方面的进口配额，或通过国际双边协议或多边协议来限制他国粮食以“不公平”的价格进入美国。但是，1979年以来，美国粮食进口总量一直稳步上升。
2粮食需求推进措施
（1）扩大“非商业”需求（non-market demand）。指不立即通过价格传导促使国内粮食生产扩张，因而在短期内不会使大量粮田退出休耕状态，避免生产量的再度膨胀。扩大“非商业”需求的措施有：①降低出口价格，向农场主及出口商提供出口补帖，向农场主支付贷款差额补贴；(2)向美国粮食进口商或进口国提供中短期信贷和中短期商业信贷；③使用CCC 库存商品换取国内急需的战略物资，甚至支付海外驻军的费用等；④对外赠与或无偿援助，为美国外交政策服务，开拓出口市场；(5)国内食物拥有援助，如食品券、学校午餐、妇婴幼儿特别食物援助等。
(2) 增加需求潜力或机会。①鼓励支持开发粮食工业新途径，1938年法授权建立了40个专门研究剩余农产品利用新途径的机构，现由美农业部农业研究局管理；②开发现有出口市场增加目标体的粮食需求；③为潜在出口市场内有助于扩大美国粮食出口的各种建设项目提供中期投资贷款；④通过双边、多边贸易谈判和协议，扩大出口；⑤美国农业部向美国驻外大使馆派驻150多个农业参赞和专员以及通过经济研究局等机构了解世界主要粮食生汉阳铁厂博物馆
产国、消费国的情况，以便及时制定粮食出口政策和措施。
三、粮食政策运行机理
根据相关分析结果，美国粮食政策运行机理可表述如下：
当粮食生产量向上波动时，当年年初库存量及年末库存量向上波动，当年粮价向下波动，政府的价格收入支持政策使当年农民收入不但没有减少，反而大幅向上波动，收入的增加，使农民不仅不会降低生产，反而继续扩大生产或维持上年的种植面积。此时政府必须增加开支，调整生产等，方能控制住第二年的供给量。政府的控制措施有3种，以种植面积的控制为主线，循环往复，①创造“非商业”需求，推进出口，以减少市场上过剩粮食供给量的压力，阻止粮价过分下跌。分析结果表明，政府“非商业”需求的扩大，使国内粮食供给量在两年后降了下来，价格上升，带动了粮食商业出口的增加和国内粮食生产的扩张，第三年的供给量再次提高。②增加库存量。③通过计划来减少种植面积。政府控制生产的作用在5年后才明显地表现出来；随着种植面积的削减，第二年农民的收人将减少。农民将利用政府的价格、收入和信贷支持进行集约化经营，7年后使农业技术水平向上波动，导致大约12年后粮食单产的大幅向上波动，粮食供给量向上波动。粮价下跌……随后将是政府又一轮大幅增加开支进行面积控制，增加库存和无效需求及推进出口。
当粮食生产量向下波动时，当年粮价向上波动，不仅拉动农场主在当年增加投入，扩大种植面积，而且使本年度的库存下降，当年政府的干预减少，政府开支向下波动，5年后粮食生产量将再次向上波动，粮价向下波动。此时政府若要干预，必须扩大开支，采取上述三种控制措施。
四、粮食政策的效果及政策走向
30年代以来，政府在大多数时期（1933一1986年）花大气力干预粮食生产，在一定程度上控制了生产能力无止境的扩张。1933一1986年间，粮食供给波动程度比较小，避免了30年代初那样的大危机，保护了农场主，维持了家庭农场制，建立起了世界最先进的现代化粮食业。但是政府干预也有许多突出问题：①保护措施造成了美国农产品国际竞争力一个时期的滑落；②生产调节措施自相矛盾，控制措施与促进措施并用，不能从根本上解决过剩问题；③政府库存调节政策具有较明显的被动性和局限性；④政府在推行其粮食政策时付出了沉重的代价；(5)国内外有效需求增长不足以及不确定性限制了政府扩大需求的能力。
2000年之后国际粮价回落的程度及世界粮食市场需求状况，将直接影响未来美国粮食政策走向以及2002年新农业法的制定。如果国际市场粮食需求持续旺盛，而且乌拉圭回合协议执行情况较好，那么美国仍将继续减少对粮食业的控制，使美国粮食业走自由竞争之路。反之，只要美国政府农业政策五大目标中尤其保护农场主和家庭农场制的政策不发生重大的改变，美国政府将再次加强对粮食业的干预。因此，美国政府仍将根据市场及农场的具体情况交替使用或松或紧的政策。从长期来看，放松的趋势是明显的。政府将采取低水平的价格收人支持政策，粮食业将进行集约化的扩大生产。可以预料，通过市场竞争，农场将逐步集中，大型的资本主义农工商综合企业（agribusiness）将在粮食业中担负起主要作用，但这将是一个较为漫长的过程。
作者：王超升《世界农业》1999年3期4期
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