论界对为什么需要监管银行业的讨论大致沿着以下四条主线：一是遵循一般的政府管制理论，从金融市场的不 完全性与金融市场失灵出发，论证政府对金融机构和市场体系进行外部监管的必要性；二是遵循着一种危机导向的发展路径，讨论银行体系的安全(稳定) 性对监管的需要；三是围绕监管所起的作用是“扶持之手”还是“攫取之手”展开讨论，产生了“代表假说”、“俘获理论”、公共利益论、消费者利益论、政府掠夺论、特殊利益论和多元利益论等多种观点；四是从法律不完备角度论述监管的必要性。如果说，金融市场的失灵以及银行危机的传染性、外部性，从制度需求的角度说明了需要某种形式的纠正，是金融监管需求的必要条件，“代表假说”、 公共利益论、消费者利益论、法律不完备理论等则致力证明需要监管的充分性，而“俘获理论”、 政府掠夺论、特殊利益论和多元利益论等，同样也从利益博弈的角度说明了监管存在的现实合理性。 一、市场失灵理论
狭义的市场失灵，指在完全竞争的市场经济条件下，由于垄断、外部性和信息不对称等原因，经济的运行不能满足帕雷托最优条件，从而造成资源配置的无效率和社会整体福利的净损失；广义的市场失灵还包括市场在解决收入分配等社会问题上的无能为力，即“看不见的手”并不能自动实现某些社会目标(主要
是收入分配公平问题)。由政府
干预市场，用看得见的手来消除市场失灵，自然成为理想的选择①
。现代经济学的发展，尤其是“市场失灵理论”和“信息经济学”的发展为金融监管奠定了理论基础。金融市场失灵主要表现在:
(一)自然垄断
文书档案管理制度
金融业务同样存在规模经济，并可能在竞争中发展为集中垄断。垄断可能造成价格歧视、降低服务质量和金融产品的有效供给、寻租等有损资源配置效率和消费者利益的不良现象，在效率和消费者福利方面会带来损失，而且也将产生其他经济和政治上的不利影响。也有学者认为，银行业并不是自然垄断行业(Thomson，1990；江曙霞，1994)，也没有数据显示银行业经营需要相应的规模，在美国许多小银行的利润率高出大银行的几倍(Stiglitz,1993)，所以垄断并不构成政府对银行业监管的主要依据。
(二)负外部效应
一般认为，主要体现在单家银行
失败所引起的社会成本要大于银行自身的成本，银行业机构的破产倒闭及其连锁反应将通过货币信用
紧缩破坏经济增长的基础。按照福利经济学的观点，外部性可以通过征收“庇古税”来进行补偿，但是金融活动巨大的杠杆效应使这种办法显得无力。此外按照“科斯定理”，只要产权明晰，私人会走到一起进行协商以消除负外部效应的不良影响，但由于“搭便车”现象及协商成本高，外部性无法通过市场机制的自由交换得以消除。
(三)信息不对称
在金融市场上，银行等金融中介的存在一方面有效地解决了信用过程中授信主体之间信息严重不对称问题；另一方面又形成了存款人与银行、银行与贷款人之间的信息不对称，即使主观上愿意稳健经营的金融机构也可能随时因信息问题而陷入困境。信息不对称事前表现为“逆向选择”，如信贷配给和不完
为何需对银行进行监管？
——一个理论总结和文献综述
□劳海燕 樊永宏
① 最早对新古典经济学提出挑战的是凯恩斯宏观经济理论或追溯至以魏克塞尔为代表的瑞典学派，而关于管制理论的经典论述可以参见1982年诺贝尔经济学奖得主斯蒂格勒(1988)的有关著作。
理
全竞争(Stiglitz and Weiss， 1981)；事后表现为“道德风险”问题，如果短期内从银行攫取的好处比银行作为一个持续运转的实体更有价值时，还有一定净值的银行就可能被瓜分；还造成金融市场的低效率(Grossman，Stiglitz，1976)。而信息收集和处理需要高昂成本，信息本身具有一定公共产品特性，因此需要监管当局的介入。
从信息经济学角度出发，受东亚发展经验启发，赫尔曼、穆多克和斯蒂格利茨(1997)提出了“金融约束
”理论，认为金融约束是政府通过使存款利率低于竞争性的均衡水平，对市场准入，甚至直接竞争加以管制等一系列金融政策，在民间金融部门和生产部门创造租金机会，以此解决金融业内广泛存在的道德风险和逆向选择问题。政府还可以将租金指定用于专门金融业务，以弥补市场的不足。
二、银行体系安全 （稳定）目标论与D-D模型
该理论认为银行体系具有内在的不稳定性或脆弱性，如在信息不对称的条件下会受到先到先提规则、羊效应、市场恐慌、银行挤兑等的影响，在信息完全的条件下会受到同业间资金往来、债务网络等的影响，因而需要通过外部监管，以维护其安全性和稳定性。Minsky(1982)从企业角度研究了信贷市场的脆弱性, 指出银行内在脆弱性是银行业的本性, 是由银行业高负债经营的行业特点所决定的。Kaufman (1996) 从银行体系传染性和系统风险的角度分析认为, 个别银行比其它企业更容易受到外界影响而失败, 银行业也比其它产业更加脆弱、更容易受到传染，主要源于银行业机构特殊的报表结构：较低的资本与资产比率（或较高的杠杆率）、较低的现金资产比率、较高的负债比率和短期债务在总债务中的比重过高。Stigliz 和 Weiss(1981),Guttentag 和Herring (1984) , Mishkin (1996) 等从信息经济学角度的研究表明, 信息不对称导致了严重的逆向选择和道德风险，使得金融机构具有内在的脆弱性。
Diamond 和Dybvig (1983) 建立了著名的银行挤兑模型（Diamond-Dybvig
Model），对理解银行挤兑问题有极其重
要的地位和作用，对金融危机、金融脆
弱性的研究提供了有效的研究工具，
并成为研究银行监管内容的主要理论基
础。Diamond Dybvig模型的主要特征是
多重均衡点。模型提出除了好的均衡以
外，还有类似于“自我实现的预言”的
坏的均衡点，因为别人去挤兑，所以我
也应该去挤兑，并指出对银行的高度信
心是银行部门稳定性的源泉。顺着这条
思路, Jacklin 和Bhattacharya (1988)
引入双向的信息不对称问题，假定存在
一个无风险的短期技术和一个有风险的
长期技术，研究了由于生产回报不确定
性带来的银行体系脆弱性（J-B模型）。
Friedman 和Schwartz(1986) 、Diamond
卓越网和Rajian (2001) 从金融机构流动性方
面研究了银行及其它金融机构的脆弱
性。Calomiris和Gorton(1991)证明了
“先到先取”的原则，银行挤兑不可避
免，因此银行面对两难选择：要么它投
资短期资产，这样它就不能实现其期限
转换的功能；要么它就会因持有长期资
产而面临流动性不足和破产的威胁。这
时，建立存款保险制度或由政府扮演最
后贷款人的角可以实现这个问题的
“合理均衡”。
对基于银行体系脆弱性理论基础上
的银行安全目标论的质疑则主要来自于
新自由主义。他们认为，银行体系存在
内在的稳定性，并且可以实现社会最优
目标, 所以应该将监管水平降到最低甚
至取消监管(Cypher,1996)。Schwartz
(1998)等学者研究指出, 试图为银行脆
弱性提供保护而建立起来的政府监管,
如最后贷款人和存款保险等金融安全网
支持，反而增加了银行的脆弱性和破产
率, 所以银行的脆弱性更主要是一个监
管问题而非市场问题。
三、“扶持之手”还是“攫取之手”
对监管在解决市场失灵中作用的
认识，形成“扶持之手”还是“攫取
之手”之争。“代表假说”认为监管具
有公共产品特性，监管者是公共利益、
小储户或金融消费者的利益的代表；而
“掠夺论”、“俘获理论”却认为，监
管者会被各种利益集团所“俘获”，从
而代表特定集团的利益。主要观点有：
(一)公共利益论
认为银行系统具有公共品性质，
它承担着创造和供给货币、维持资金清
算与支付等职能。银行危机会破坏银行
体系，因而需要政府履行“守夜人”职
责，去维护这一系统。银行政策可以保证
经济增长造福社会，或者可以强化政治
堡垒以使得少数人更加富有，而阻断了
大多数人的希望（J.R. Barth & Ross
Levine,2006）。此外，银行动员了社
会的储蓄并决定谁来使用，如果银行决
策正确，那么经济创新并且繁荣的机会
就会最大化，因此银行监管就很重要
（Joseph Schumpeter，1912）。
然而，阿顿（Utton，1986）用次
优理论从根本上批判了公共利益理论。
他认为，在某些重要部门（如因为自然
垄断或必须提供公共产品的部门）中，
经济受到某些竞争方面的限制，那么零
星地制定一些能够确保竞争得以运行的
规制政策，可能并不一定会使资源配置
达到最优，实际上这些政策会使经济背
离而不是趋于竞争限制下的最优化。努
力使竞争的市场发挥作用将会使实际状
况得以改进。克鲁和克林多佛尔（Crew
& Kleindorfer，1986）更进一步认为，
监管公共利益理论中“公共利益”术语
本身就是模糊的。通过监管诱使垄断者
以完全竞争者方式行事，以实现竞争功
能，这只是一个虚无缥缈的幻想。
(二)消费者利益论
该理论认为, 银行监管的目标是
保护一般存款人或中小型存款人的合
法权益, 政府对银行业实施监管正是充
当了小额存款人代理的角(Kareken，
1986;Mathias Dewatripont和Jean
Tirole , 1994) 。银行治理结构的特殊
性表现在银行的债权主要由众多的分散
的小储蓄者及其他金融机构持有，小储
蓄者既没有激励也没有能力去搜寻信息
或干预银行管理，对银行风险的反应仅
限于抽走存款而非干预银行经营，因此
需要一个公共或私人机构代表他们实施
外部干预（Mathias Dewatripont，Jean
Tirole，1994）。
(三)政府掠夺论
Roe（1990，1996）指出，任何管制和监管都是由政府推行的，都是政治家一手策划的，因此，政府和政治家的行为模式是了解银行业管制出现的关键。政府和政治家并非像人们所想象的那样是社会利益的代表，其利益与社会利益有着很大的差异，他们有着自己的效用函数。政府之所以要对银行业进行管制，是自身收益（政治收益和经济收益）的最大化。
(四)特殊利益论和多元利益论
在政府掠夺论的基础上，特殊利益论和多元利益论进一步把分析重点从抽象的“政府”转为更具体的利益集团。佩茨曼（1976）、Stockman（1991）认为，对银行业的管制是利益集团通过政治斗争而形成决策的产物，不同的社会经济利益集团是金融管制和监管的需求者，而政府中的政治决策机构是银行业管制和监管制度的供给者。特明（1991）等人对美国金融监管制度的演进作了大量的历史研究认为：美国对银行业进行区域和行业的反垄断管制是小银行维护自身利益的产物；存款保险制度是金融寡头为了进行金融掠夺的产物；分散化的银行业是分散化的政治格局的产物，美国双重监管机制是美国联邦体制下各州与国会政治力量妥协的产物；Q条例和其他利率管制是储蓄银行为了自身利益发动相关利益集团进行院外活动的产物。
特殊利益论和多元利益论中有代表性的，一是生产者利益论。斯蒂格勒（Stigler,1971）认为，管制被该行业所需要，并最初是为了其自身利益所设计和运行的。贝克尔（1983）通过模型分析认为，监管主要是用来提高更有势力（更有影响）的利益集团的福利。二是监管者利益论。该理论基于委托代理理论基础之上, 指出, 社会公众与监管当局存在委托代理关系, 在信息不对称条件下, 社会公众与监管者之间的监管目标很难达到一致，监管者一般追求的是自身利益而不是社会福利(Kane，1990；Boot和Thankor, 1993)。当然，这也从制度供给的角度，一定程度上解释了监
管制度一经建立便会得到监管当局的维
护，以及当存在多个监管者时监管者之
间会存在竞争机制。
四、“贝克尔—斯蒂格勒模型”
与法律的不完备性
市场失灵的存在使某种形式的纠
正成为需要，但并没有充分的理由说明
需要监管；而公共利益理论认为监管解
决了市场失灵和外部性问题（Stiglitz
1989），却没能解释为什么司法不能成
功解决这些问题。如何在监管与司法之
间进行选择，主要有以下观点。
网络拓扑图
芝加哥学派及科斯定理的追随者
们特别强调法院的作用，并充分相信
自由市场的自发秩序与法院的公正性，
认为在法院中立的条件下，只要能够设
计出好的法律，由法庭执法就是最优的
制度，根本不需要任何其他机构行使监
管的职能(Becker，1968)。以斯蒂格勒
(Stigler，1971)、波斯纳（Posner，
1974)等人的“俘获理论”为代表，人们
进一步对监管者的“道德”和“能力”
父亲的脊梁提出质疑。
斯蒂格勒(1971)进一步引申了贝
克尔(Becker)的理论，最终形成了贝克
尔——斯蒂格勒模型②，其基本推断是：
除法庭以外的执法体制同效率不相关。
直接结论是：一个好的司法体系只要有
法庭执法就足够了，寻其他执法方式
没有意义。而现实中，即使在最有法治
传统的国家也存在着与法院并行的其他
执法形式。
伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson
1913）在其“新自由”宣言中视司法过
程的失败为需要监管的重要原因。兰迪
斯（Landis 1938）在《新协议》中视
监管为解决私人诉讼无效的一个政治对
策。波斯纳(Posner，1998)从效率的角
度讨论了在事后诉讼与监管之间进行选
择的问题，强调诉讼的固定成本是监管
的一个重要理论依据。夏瓦尔（1984）
指出因对违法者的能力进行限制而要付
出代价是诉讼的一个缺陷。
受“不完备合约”③理论启发，卡
塔琳娜·皮斯托和许成钢(2002)引申出
“法律的不完备”理论，并研究了英、
德、美等国金融市场监管，他们认为，
由于立法者不能预见未来所有可能事
件，法律具有内在的不完备性。监管者
是被授予主动式执法权和剩余立法权的
机构，它是针对高度不完备法律下执行
无效的问题而产生的。
美国经济学家格莱泽和施莱弗从执
法成本、诉讼对手之间的力量均衡性与
司法脆弱性等角度，对监管存在的合理
性作了深入研究，认为由于执法搜寻证
据的成本存在及法庭的中立性，使得法
庭无法花高代价来执法，引入监管者可
以提供执法中的激励，廉价鉴别违法行
为的这个理由解释了大量监管得以盛行
的原因；任何法律体系的一个关键特征
在于它面对有权势的诉讼人的干预的脆
弱性，法庭感受到的要求服务于强权而
不是正义的压力越大，则需要越强的集
权来化解这些压力。
总结相关论述，监管可能比私人诉
讼更有效的主要因素如下：一是可能源
于对职业生涯的考虑、奖励，或更专业
化的训练，监管者可能比法官有更强烈
的动机去进行高代价的调查，以便证实出
现了违法现象。二是监管者能够代表原
告们共同的利益，进而解决相关附带问
题，其影响类似于共同起诉案的效果。
三是诉讼是在危害已经形成之后进行损清远地震
害赔偿，而监管则进行事前预防，通过
平稳信号发现违法行为的较高可能性确保以较低
的罚金处罚，因此监管比诉讼更易被违
法者接受。四是法庭本身不能发起调
查，因为这会削弱其中立性和公正性；
而监管者却可以主动执法，禁止或惩罚
损害行为。五是当法庭和立法者可以被
收买或操纵时，市场中的监管是对普通
法遭到破坏问题的一种回应。
作者单位：四川银监局 西南财经大学
所在地：成都市
邮编：610041 610074
责任编辑：晓 茅
②许成钢: 《经济学、经济学家与经济学教育》，《比较》第一辑。
③经济学界在上世纪80年代后期，由格罗斯曼(Grossmann，Ｓ．)、哈特(Hart，O．)、穆尔(Moore，
J．)提出了“不完备合约理论”，这是对合约理论的重大突破，也为合约漏洞补充理论的发展开拓了途径。哈特如下定义不完备合约：“双方缔结的合约是不完全的，也就是说，合约中包含缺口和遗漏条款。具体来讲，合约可能会提及某些情况下各方的责任，而对另一些情况下的责任只作出粗略或模棱两可的规定”。
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