徐鸣
【摘 要】pos系统
市场监管是政府的重要职能之一，公正健全的市场监管体制对培育良好的市场秩序和维护公共安全有着极其重要的作用。从机构设置、职能配备和配套措施3个方面对我国当前政府市场监管体制中存在的问题进行扫描，对问题成因进行理论及实践层面的剖析，并力求在监管型国家治理模式的指引下对完善我国政府市场监管体制给出方向，这对正处于转型期中的我国政府正确处理政府与市场的关系、促进经济社会健康有序发展具有一定的现实意义。 【期刊名称】《重庆理工大学学报（社会科学版）》
【年(卷),期】我们这一代人的困惑2016(030)009
【总页数】7页(P62-68)
【关键词】市场监管体制;监管型国家;政治俘获理论
【作 者】徐鸣
【作者单位】中国人民大学公共管理学院，北京 100872; 中共安徽省委党校，合肥 230022
【正文语种】中 文
【中图分类】C916
人们对监管(regulation)*汉语对regulation有几种不同的译法。政府部门和公共管理学家多译为“监管”，意在强调政府的监督作用而不是直接的行政命令；自由派经济学家偏爱译成“管制”，强调的是政府对于市场经济运行的直接影响；法学研究则习惯称为“规制”，更加强调必须以法律法规作为regulation正当性和合法性的来源。各学科翻译所指向的客观实体基本一致，本文不就译法问题进行进一步的深究，统一使用“监管”一词。 重要性的认识不过是近百年的时间。在此之前一段漫长的岁月中，古典自由主义经济思想对市场过度崇拜，其代表人物亚当·斯密更是认为市场这只“看不见的手”会处理和解决所有问题，对市场的万能作用深信不疑。直到19世纪末期，伴随着第二次工业革命带来的生产力大发展，情
况发生了转变，经济的快速发展所暴露的市场固有缺陷，即完全竞争的市场机制根本不可能存在，证明了政府干预的重要性。如果让市场经济按照自己的准则去运作，那它将会产生巨大和永久的罪恶[1]。各国已达成一个基本共识，政府对市场主体行为的必要监管已成为市场机制有效运作的前提条件之一。
20 世纪 30 年代以前，美国政府信奉古典自由主义经济思想，政府的运作呈现出典型的“守夜人式政府”模式。从1933年起，为应对当时严重的经济危机，时任总统罗斯福实施“新政”措施，这其中包括逐步建立一系列专业和独立的监管机构来加强政府对市场经济的干预，此举标志着美国已走向积极的“监管型政府”模式。以1979年为时间起点，英国撒切尔政府为减少财政预算赤字，提高政府效率，开展了公共行政的范式革新，进入了新公共管理阶段，其中一项改革就是通过建立专业监管机构，来强调国家对市场运行的必要介入，监管型政府在英国成型。20 世纪80年代以后，OECD各国开始重新厘定政府与市场的边界，成立监管型政府，发展中国家亦大力借鉴和效仿，建立监管型政府已蔚然成风，引发了西方社会科学界对于监管问题的持续研究热潮。
长江三角洲经济
统一登录我国自改革开放以来高度重视政府的市场监管工作。党的十六大首次明确将市场监管作为
政府四项重要职能之一提出。党的十八届三中全会又再次明确指出要加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。毋庸置疑，我国的政府监管根源于市场经济的本质要求。与社会主义市场经济体制的初步建立和逐步完善相适应，政府管理方式出现了显著的变化，由传统的命令控制型国家向现代监管型国家迈进。特别是1988—2013年，国务院进行的多轮机构改革工作将政府部门中原有的多个行业管理部门撤销，政企不分的堡垒被逐个击破，取而代之的是一系列的政府监管机构陆续成立，我国新型的政府监管体系似已初步形成，监管改革或已成为当代中国政府改革和现代治理革新中的热门话题。透彻分析当前市场监管体制中存在的问题，了解问题成因，寻完善体制的方向，将有助于政府职能转换和提升政府治理能力。
从当前的实际情况来看，我国市场监管领域各类问题频出，监管效果不尽如人意，政府职能在此领域分散、弱化、缺失的情况仍未改观。究其原因，主要在于政府市场监管体制相对粗疏，体制的设计和运行往往局限于为应对改革发展阶段需要的应急性和应景性的仓促安排，均未能提炼和吸纳应有的制度理性。通常意义上，学界把市场监管体制定义为由立法所确定的、为实现监管目标而对市场主体及其行为实施制约的组织体系和作用机制的总和。学者们对市场监管体制的研究多聚焦在监管机构设置、监管职能配置及监管保障机制3
个方面，对当前市场监管体制中存在问题的梳理可从这3个方面进行。ixos
(一)政府市场监管机构设置不尽合理
政府的市场监管主要针对两大领域：一是对经济领域的监管，主要是指“政府行政机构在市场机制的框架内，为矫正市场失灵，基于法律对经济活动的一种干预和控制”[2]。二是对社会领域的监管，指“以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境、防止灾害为目的，对物品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定的标准，或禁止、限制特定行为的规制”[3]。改革开放以来，随着政府多轮机构改革和职能转换工作的深入，我国已形成了3种类型的政府监管机构。第一种类型为行业市场监管机构，如当前国务院组成部门中的住建部、交通运输部、水利部、农业部等。这种类型的机构注重分析市场动态，制定规范行业市场的宏观政策和规章。第二种类型是专业市场监管机构，主要有证监会、银监会、国家安监总局等。这种专门领域的行政管理机构，分别承担起对各专业市场监管的工作。第三类为综合市场监管机构，主要有工商、卫生、食药监、文化等部门，这类机构重点监管社会领域，近年来职能在不断加强。3类政府监管机构的设置使我国的市场监管体制有了较明确的主体构架，对维护正常的市场秩序起到了积极作用，但问题也是突出的。
其一，政府市场监管主体多元，机构重叠，职能分散。当前我国正处于“双转”的关键时期，即经济转轨和社会转型并存，从而形成了经济社会发展的复杂性。同时，又受传统计划经济体制弊端遗存的影响，造成政府监管机构设置重叠、监管主体多元，从而导致“碎片化”的监管格局。这种“碎片化”体现在各项监管权力被分散在数量众多的监管机构中，各监管机构的监管权力边界模糊不清。在我国的监管实践中，监管效率低下的多发区正是这些监管职能界定不清或界定过于宽泛的区域。监管权力的交叉和模糊一方面造成监管机构各自为政，缺乏协调配合，自设标准，执法、监管标准不统一，在处理问题时各部门从维护自身利益最大化出发，推诿、扯皮的现象经常发生。公众戏称监管部门“有利的争破头、无利的踢皮球”，市场监管秩序混乱，降低了政府监管的质效，影响了公众对政府的信任。另一方面也造成政府监管行为的不公开透明、公众对监管结果预期的不确定等问题，继而引发权力寻租等腐败现象。如在对水资源、出租车、信息产业等领域监管皆存在政府监管主体多元、职能分散的“九龙治水水不治”的监管乱象。
其二，政府市场监管机构设置的随意性影响正常的市场秩序。为了应急处置“双转”这个特殊时期一些棘手的经济社会问题，各级政府的惯常做法是成立各种临时性的监管机构处理这些危机和紧急事件。这些以“某某办公室”形式存在的临时性监管机构在开展监管工作时，
常因现有的监管工具使用不规范，倾向使用行政手段代替各种监管工具。虽然行政手段较容易即时见效，但从长期来看则破坏了市场本身内在的纠错机制。临时性监管机构易引发政府和市场边界的错位[4]。同时，因事设岗造就的众多临时性监管机构一旦设立，根据“帕金森”定律，就有天然扩张的倾向，不断膨胀已有的规模[5]。即便完成短期使命，往往也有转变成为准行政机构的倾向，出现新问题新情况时，再组建新的临时性监管机构，从而引发机构设置的恶性循环。
陕西理工大学魏乐其三，未能重视非政府主体对市场监管的作用。近年来的监管改革，我国高度重视对政府作为监管主体的认定。但从考察市场经济发达国家市场监管的实践发现，在当代社会中法定的监管主体主要有司法部门、各级政府、行业自律组织、新闻媒体及消费者维权组织等5类[6]。现实呈现出一个事实：以政府为监管主体的单一监管模式不能有效克服市场失灵、过度监管或“政府失灵”的风险[7]。传统的单一政府监管已与社会发展新形势不相适应，不能够实现高效市场监管。充分重视和发挥除政府以外其他监管主体的作用，构建以政府为核心、多元主体共同参与的市场监管格局是未来监管改革的发展方向。
(二)政府市场监管职能在横向与纵向上配置不清晰
当前，我国政府市场监管机构种类繁复，尤其是行业市场监管机构较多，多种多样的监管机构在权力的横向配置上，并没有完全做到与政府宏观政策制定部门相分离，故在监管过程中有时既是“裁判员”又是“运动员”。监管机构从规避监管风险、维护自身利益角度出发就会被动或主动地受到政策制定方的干扰，背离了监管目标，导致监管的公正性、有效性和独立性沦为空谈。同时，在具体监管领域的职能配置上，我国现阶段，经济性监管领域存在程序和规则含糊、手段和方法陈旧等问题，导致政府在提供垄断性公共服务和公共产品时出现高收入、高福利和低效率并存的现象，加剧了政府对市场的过度干预和社会不公的程度。社会性监管领域缺乏合理的职能配置体系，监管空白与多头监管并存，导致事故频发，公众满意度较低[8]。从美国、英国等发达国家的市场监管发展历程可以看出一个大致的发展路径：首先重视和加强经济性监管，然后放松监管，再到缩小经济性监管，扩大社会性监管。此路径或许可为中国未来监管职能的横向配置提供参考。
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