陈振明 薛 澜
钼棒
近年来，党和政府提出科学发展观，做出构建社会主义和谐社会、建设创新型国家等战略决策，并采取切实可行的措施，深化行政体制改革，推进党的执政能力建设、政府管理创新和服务型政府建设。这既为中国公共部门尤其是政府的改革与发展提供了新的巨大空间，对公共管理理
论与方法的研究提出了更高的要求，也为该学科的发展提供了前所未有的历史机遇。公共管理的
基本理论与方法是宏观管理与政策研究的基础，其研究进展是学科成熟程度和研究规范水平的重
要标志。因此，必须根据转型期中国公共管理的实践发展和现实需要，选择更具有战略性和针对
性的理论与实践课题进行研究，切实帮助党和政府处理与解决复杂的公共管理和公共政策问题。
政府改革与治理、公共政策的理论与实践、公共组织理论以及政府工具等是中国公共管理的理论
与方法近期亟待研究的重点领域和主题。
关键词 公共管理 政府改革 治理 公共政策 公共组织
作者陈振明,1959年生，哲学博士，厦门大学公共事务学院教授(厦门 361005)；薛澜, 1959年生，管理学博士，清华大学公共管理学院教授(北京 100084)。
公共管理是一个涉及众多学科的重大理论与实践领域，而我国改革开放和市场经济发展急需公共管理特别是政府管理或治理的创新研究。随着全球化、信息化、市场化和知识经济时代的来临以及世界性公共部门改革浪潮的兴起，当代国内外的公共管理的理论和实践都已经发生了深刻的变化。在我国改革开放和现代化建设事业的发展过程中，公共部门管理尤其是政府治理产生了大量急需解决的重大问题。巨大的现实与理论需求必将有力地推动我国公共管理学科的迅速发展。因此，必须立足于转型期中国公共管理实践，加强公共管理的基础理论研究以及知识创新，以满足转型期中国公共管理发展的实践需要。
20世纪80年代中期，我国恢复并展开了对公共管理学领域的研究与教学工作。经过了二十余年的发展，在公共管理与公共政策的学术研究、人才培养和知识应用方面取得了显著进展，逐步成长为一个独立的研究领域。然而，与国外尤其是西方国家相比，目前我国公共管理学科的教学与研究仍然比较落后，存在着学科边界模糊，视野狭窄，基础不牢，知识体系不完整，研究方法陈旧，知识创新不足，理论研究落后于实践发展，针对性、应用性不强，对国外公共管理领域的新思潮、新流派、新理论和新方法的跟踪研究与批判分析尚待加强等方面的问题。KAD网络
本文受2006年度国家自然科学基金重点项目70633001的资助。
中国公共管理理论研究的重点领域和主题
《宏观管理与政策学科“十一五”发展战略与优先资助研究报告》①课题组的调查数据表明, 21%的专家认为我国宏观管理与政策学科(即公共管理及公共政策学科)在基础理论研究上比较薄弱，缺乏系统性、原创性和理论前瞻性，在研究方法上与国际通用的规范方法相脱节；同时，我国公共管理学科正处于创始和形成期，存在大量的理论空白需要填补。
从实践上看，我国改革开放、市场经济发展和政府改革中产生了许许多多重大的实际问题。这些问题的解决，需要公共管理与公共政策尤其是政府管理或治理的创新研究。特别是近年来党和政府提出科学发展观，做出构建社会主义和谐社会和建设创新型国家等战略决策，并采取切实可行的措施，深化行政体制改革，推进党的执政能力建设、依法行政、政府管理创新和服务型政府建设。总理在十届全国人大五次会议上的《政府工作报告》也提出了今年和今后一段时期政府自身改革和建设必须做好的主要工作。这既为中国公共部门尤其是政府的改革与发展提供了新的巨大空间，也对公共管理理论与方法的研究提出了更高的要求，为该学科的发展提供了前所未有的历史机遇。
公共管理的基本理论与方法是宏观管理与政策研究的基础，其研究进展是学科成熟程度和研究规范水平的重要标志；加强公共管理基本理论和方法的系统研究，构建符合中国国情的公共管理理论体系和
新国学网方法体系，可以为整个宏观管理与政策学科的开拓创新、与国际接轨积聚实力、助长后劲。这对于提高本学科的整体创新水平具有重要的系统建构意义；对于我国建设创新型国家、提高政府的执政能力、应对社会转型期的许多重大管理和政策问题具有重要现实指导意义，而且可以发展出符合中国国情的理论和方法体系。
以人为本论文
因此，必须根据我国公共管理的实践发展和现实需要，选择更具有战略性和针对性的理论与实践课题进行研究，以推动公共管理学的基础理论研究以及知识创新，以适应迅速变化着的我国公共管理的实践要求。下面，我们将对中国公共管理的理论近期亟待研究的四个重点领域———政府改革与治理、公共政策的理论与实践、公共组织理论、政府工具———及其主题做出前瞻性的分析与说明。
一、政府改革与治理的研究
20世纪最后的二十余年，为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战以及摆脱财政困境和提高政府效率，西方各国相继掀起了政府改革的热潮。它的基本取向是以采用工商管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，强调顾客导向以及提高服务质量为特征的“管理主义”或“新公共管理”，它往往被人们描述为一场追求“三E”(Economy,Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益)目标的管理改革运动。这场改革使支配了20世纪大部分时光的传统的公共行政模式向“管理主义”或“新公共管理”模式转变，即形成政府治理的新模式。此后，通过对“新公共管理”理论及其改革实践的总结与反思，各国
学者开始更加关注于公共服务的结果取向、倾向公共治理结构的多元化发展、通过责任分散的治理手段来构建以提高公共服务质量为导向的政府。可以说，治理或公共治理的概念正日益受到学界和政界的重视，并成为政府改革的一个目标模式。
一般来说，治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过多元、合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质在于建立在市场原则、公共利益
①该报告是国家自然科学基金委员会管理科学部委托清华大学公共管理学院薛澜主持的课题组完成的。
和认同之上的合作。它所仰赖的管理机制不只是单纯的政府权威，而更多的是合作网络的权威。全球治理委员会认为，治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同利益得以调和、并采取联合行动的持续过程。治理理念所关注的主要问题是,“如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益”①，如何在有限的财政资源下以灵活的手段回应社会的公共需求。
在我国,“科学发展观”、“和谐社会”、“服务型政府”、“依法行政”和“党的执政能力建设”等新理念和战略的提出，为我国构建新型的公共治理体系提供了基本的指导思想。党的十六届三中全会提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”这表明我国公共治理理念已经由注重经济发展转到注重经济社会协调、可持续发展的转变。党的十六届四中全会又明确提出“要
适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义。”这表明我国的公共治理将淡化“政府本位”的价值观，更加注重社会的公共需求和正义。尤其值得注意的是,2003年“非典”事件之后，政府的社会管理和公共服务职能逐渐引起了广泛的关注。总理指出:“非典疫情的发生和蔓延，给我们的一个重要启示，就是要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。”总理在今年3月召开的十届全国人大五次会议上的《政府工作报告》则将“加强社会管理和公共服务职能，增强基本公共服务能力，着力解决人民众反映强烈的问题”当作今年政府自身改革和建设的三项主要工作之一。②实际上，加强政府的社会管理和公共服务职能意味着我国的政府改革与治理要以满足社会的公共需求为导向，并采用以人为本的公共治理方式来实现社会的和谐发展。
与此同时，随着我国市场经济的推进，社会的阶层、结构、运转方式乃至观念都产生了深刻的变化，客观上需要我国构建新型的公共治理体系，以适应社会发展变迁的需要。众所周知，现代社会的一个基本特征就是市场经济构成社会运行的基本面，复杂的分工、交易系统促进了经济生活的蓬勃发展，同时也使得社会利益主体多元化、社会结构阶层化、社会关系复杂化。这种情况扩展了社会的多元需求，激化了政府财政资源稀缺的压力，客观上要求政府加强公共治理体系的建设，通过不同治理结构和特定管理自主权的结合，使政府提供的公共服务更好地满足公众的需要，更具有回应性，并为民众提供参与公共决策过程的机会。
当前政府改革与治理领域值得研究的若干理论问题如下:
1.我国公共治理体系的构建。研究全球范围内公共治理体系变革的背景、现状和趋势，进行公共治理理论和实践的国际比较；基于我国经济社会发展和市场体制的不断完善，研究如何建设一个行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁的政府；研究转型期我国政府治理结构的变革、我国公共管理体系的基本架构、政府机构设置及其改革、政府内部的权力配置及运行机制、政府内部结构关系(包括纵向的管理层级与管理幅度的关系、横向的决策机构、执行机构和监督机构的关系)；研究政府治理的组织结构形式，尤其是分析和评价传统的“官僚制”(“科层制”)的作用和局限性，并探索新的治理结构形式；研究服务型政府的组织结构、制度和变革方向，国家统一管理和地方治理结构多元化之间的协调关系，党和政府与各种社会主体(企事业单位、社会团体、中介组织、社区和公民个人等)之间的多元、合作、协商和伙伴关系，实中国社会科学 2007年第3期
①②经济合作与发展组织:《分散化的公共治理———代理机构、权力主体和其他政府实体》，国家发改委课题组译，中信出版社,2004年，第3页。
《总理在十届全国人大五次会议上的政府工作报告(摘要)》,《光明日报》2007年3月6日(第3版)。
施公共治理的理论、模型、方法与工具等方面的问题。
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2.政府的角定位与政府职能转变。政府行政的角定位以及职能的转换是深化我国行政管理体制改革的一个重要任务。目前我国政府职能尚未最终实现根本性的转变，政府仍然包揽过多的社会公共事务，其生产、提供、安排角的定位还不够合理，存在越位、缺位和错位现象。党中央和国务院已经明确指出，行政体制改革的当务之急，就是要政府明确自身的角定位；并将现阶段我国的政府职能界定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个基本方面。本专题主要研究建设和谐社会背景下政府角重新定位和职能梳理，以明确政府管理的范畴和边界，政府与市场、社会之间的分工关系；研究以提供公共服务为核心的政府职能体系的重构，尤其是研究如何全面履行政府职能，在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，着力加强社会管理和公共服务职能建设，构建服务型的政府；研究如何建立健全应对突发性公共事件的管理机制、深化行政审批制度改革、推进依法行政等问题。
3.第三部门的发展与管理。有如萨拉蒙所说：有组织的志愿性活动正在全球范围内开展，大量民间的、非营利的或非政府组织(即第三部门)正在世界各地建立。非营利组织的兴起，源自于来自公民个人、政府以外各种机构以及政府本身的一系列压力。它反映了众多独特的社会和技术变化，以及积蓄已久的对国家能力的信心危机。①有国内学者预言，在未来，非营利组织的规模和重要性将不断增长，许多在过去几十年间由政府承担的义务，将被社区组织———非营利组织取代②。本专题应着重研究政府与社会的职能分工问题；研究如何创造诱致性的激励体制，激发公民个人和社会组织参与到公共治理上来；研究如何创设配套的制度安排和实施有效的政策监管，使非营利组织的运转实现制度
化与规范化；同时，应研究如何完善第三部门的管理体制与创新运行机制，研究政府如何加强对第三部门的管理(特别是如何通过税收控制和法律监督，规范第三部门的发展)；研究如何建立健全第三部门的自律机制；研究第三部门的社会监督机制如何“补位”，使之与政府对第三部门的行政管理和第三部门的自律机制形成良性的互动。
4.政府间关系。政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。改革开放以来，我国地方政府的独立性和自主权迅速扩大，已经成为具有独立经济社会利益和独立发展目标的利益主体。它不仅改变了传统中央与地方之间单纯的控制与服从的关系，还深化了地方政府之间的对策博弈关系，使得政府间关系研究成为一个日益突出的实践与理论课题。本专题主要研究我国公共管理过程中的中央与地方关系的调整，中央与地方权力(权利)的划分,“条”与“块”、集权和分权的关系尤其是研究如何在保证中央权威的前提下充分发挥地方的积极性问题；研究地方政府之间的关系，政府内部不同层级的组织之间的授权和分权，我国行政区划调整，地方政府层级以及区划设置、区域公共管理的合作和竞争方式，以及“网络治理”和“复合行政”新模式等问题③。
5.公共财政框架下的治理结构与制度设计。与市场经济发展相适应，我国已初步建立起了
中国公共管理理论研究的重点领域和主题
①②③莱斯特·萨拉蒙:《非营利部门的崛起》，谭静译,《马克思主义与现实》2002年第3期。
李亚平、于海:《第三域的兴起》，复旦大学出版社,1998年，第4页。
按照王健、鲍静等人在《“复合行政”的提出———解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路》(《中国行政管理》2004年第3期)一文中的说法，所谓复合行政，就是在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。
公共财政体制，但仍然存在预算缺乏透明度、资源配置的效率低、资金滥用和浪费严重、审计机制不够健全等问题。因此，有必要研究目前我国公共财政体制与管理中存在的问题，分析原因并提出对策，完善我国的公共财政体制。特别是要研究如何在适当的公共财政框架下构建公共治理的结构与制度设计问题；研究西方发达国家以政府预算和政府会计为重心的公共财政管理改革，研究如何以公共治理的理念———责任(accountability)、透明(transparency)、预见(predictability)和参与(participation)———来指导公共财政管理改革；研究公共财政框架下我国政府治理结构的变革；研究我国政府事权、财权的协调和运作关系等方面的问题。
二、公共政策的理论与实践研究
公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则。①在美国学者尼古拉斯·亨利看来，公共政策既涉及政治学领域———公共政策是对社会价值进行的权威性的分配，又涉及公共行政学的领域———公共政策需要公共行政官员在行政管理组织中加以实施。②公共政策体现国家整体战略和政治价值的需要，也反映社会公共问题和公共管理技术的有机结合，因而对一国或地区经济社会的持续和健康发展起着至为重要的作用。公共政策研究(又称公共政策学、政策科学、政策分析)诞生于快速的工业化和都市化过程所带来的一系列问题情境中，如犯罪、贫困、教育、卫生、住房、就业、养老和环境保护等，是政界寻求解决社会问题的办法以及学界试图运用其知识来解释和帮助解决这些问题时“一拍即合”的产物。正是这种背景下，公共政策研究或政策科学作为一个全新的跨学科、应用性研究领域，在二战后的西方迅速发展起来，成为20世纪70年代以后公共管理学发展的一个新方向。
公共政策研究将科学知识尤其是社会科学知识与公共决策过程密切联系起来，提倡以问题为中心，而不是以学科为中心的知识产生方式；政策科学的倡导者们力图克服政治学及其他社会科学将理论与实践相脱离，片面强调学术研究的局限性，提出一门能把各种知识和方法直接运用于解决社会政治问题的新学科。它是一门以实践为取向的学科，是适应人类利用已有知识和方法去改进政策制定系统，提高政策质量的需要而产生的。政策科学的研究对象是政策实践或实际的政策过程，它的目的和功能是提供政策相关知识，为政策实践服务。因此，公共政策不是纯理论科学或基础研究，而是一门应用性
很强的学科，可以说体现了理论与实践的高度统一，它既来源于实践，又在实践中得以应用和发展。③
最近的二三十年，当代国外公共政策研究出现了一系列的新变化及新趋势：政策科学作为一门统一的社会科学的范式受到作为一门应用性社会科学的政策分析范式的挑战，而理性、科学的政策分析范式受到人们的广泛质疑；公共政策的研究途径日益多样化(在其中经济学途径的地位越来越突出)；基于阶段划分的传统政策过程理论遇到各种新的概念框架的有力竞争；政策科学学科逐步分化，尤其是出现了比较公共政策、政策伦理学、政策工具研究等分支学科；政策科学的研究主题不断拓展，许多主题的研究取得新进展，形成了新的理论。
近年来我国公共政策的理论与实证研究也取得了重要的进步，在引进、消化和吸收国外政中国社会科学 2007年第3期
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①②③陈振明主编《政策科学》(第二版)导论，中国人民大学出版社,2003年，第50页。
尼古拉斯·亨利:《公共行政与公共事务》，张昕等译，华夏出版社,2002年，第291—292页。
参见陈振明《政策科学的“研究纲领”》,《中国社会科学》1997年第4期;《是政策科学，还是政策分析》,《政治学研究》1996年第6期。
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