《南⽅周末》：市场监管机关归地整合后将可能实⾏全国 垂管
浙江“憋了个⼤招”
就像《⼤话西游》经典台词⼀样，“我猜中了头，却猜不着结局”。⼀直呼吁⾷药改⾰的全⼀凡也没想到⾃⼰有⼀天会离开⾷药系统。
2014年1⽉16⽇，全⼀凡被调离⾷药系统，投⾝教育事业。早在3年前，这位原浙江省温州市⿅城区⾷药监局局长就公开撰⽂，建议⼯商与⾷药两⼤系统合并。别看全⼀凡早年出⾝⼯商系统，后来投⾝⾷药系统，但两⼤系统的上级领导都⼀致认为，他的这⼀想法是典型的“吃⾥扒外”。
出乎所有⼈预料的是，2013年年底，在浙江省政府出台的市县⾷药部门改⾰指导意见中明确提出，要整合监管职能和机构，各县（市）统⼀将⾷品药品监管、⼯商部门职责进⾏整合，组建市场监督管理局（以下简称市场局）。 原先被认为在2013年⾷药改⾰中等待观望的浙江，最终被证明是“憋了个⼤招”，这⼀动作远⽐单纯整合⾷品药品监管更为超前。
“市场局的出现或许不符合个⼈利益或某些部门利益，却是⼤势所趋。”长期研究⾷药改⾰的国家⾏政学院副教授胡颖廉注意到，在不久前⼗⼋届三中全会公布的《中共中央关于全⾯深化改⾰若⼲重⼤问题的决定》中，已经明确提出“改⾰市场监管体系，实⾏统⼀的市场监管”。这意味着，5⾄10年内，⼯商、质监、⾷药这些市场监管部门可能趋于统⼀。
南⽅周末记者在采访中获悉，截⾄⽬前，全国31个省（⾃治区、直辖市）中，除天津、新疆、西藏、宁夏、云南五省区暂未公布省级⾷药监部门的“三定⽅案” （定机构、定职能、定编制）之外，各地的⾷药改⾰已陆续进⼊实质阶段。
实际上，各省在改⾰中并没有完全照搬国务院的范式。安徽省、上海浦东新区、武汉东湖开发区等地区，都出现了类似浙江市场局的设计，海南省⾷药监系统则获准实施省以下垂直管理。 种种迹象表明，相对于中国市场监管体系改⾰这盘⼤棋⽽⾔，本轮⾷药体制改⾰，仅仅是⼀个开始。
⾷药改⾰“三型”
“尽管国务院要求2013年年底之前完成改⾰，但通常机构改⾰需要两年时间。”胡颖廉认为，时间不是问题，关键是体制改⾰的实际内容和成效。
由于改⾰涉及其他部门的编制、设备、经费等切⾝利益，调整起来有⼀定难度。有些省份持相互观望态
度，想看看周围是怎么弄的。有些是特殊的客观原因，如新疆、西藏、宁夏等少数民族地区，因为独特的政治经济背景，改⾰进展也不⼤。
天津市药监局告诉南⽅周末记者，调研⼯作早已完成，改⾰⽅案主要由市编制部门牵头设计。新疆药监局则称，⾃治区编办已经两次征求意见，最终⽅案在2014年1⽉底前有望出台。宁夏回族⾃治区⼀位参与⾷药改⾰的⼈⼠则说，宁夏总⾯积⼩，⼈⼝只有四百多万，因此还没有发现好的模式可以参照。
在胡颖廉看来，当下各省份的⾷药改⾰分为三类：
⼀种是“等待观望型”。诸如天津、新疆，特点是“按兵不动”，⽂件基本未出台，观望周边的进展。
⼀种是“有限完善型”。尽管出台机构改⾰⽂件速度较快，但主要内容机械重申了《国务院关于地⽅改⾰完善⾷品药品监督管理体制的指导意见》（以下简称国务院指导意见）相关要求，结合本地实际改进较少。典型省份如重庆、四川、贵州、青海、江西、河北、吉林等。
⼀种是“积极创新型”。这类地区在国务院指导意见基础上有重⼤突破或创新，同时进度也不落后。典型的⽐如浙江的市场局模式；北京实⾏垂直与分级“两结合”的监管体制；陕西采⽤分品种监管模式；⼴东、河南在各级监管机构主要负责⼈任免上规定“事先征得上级主管部门同意”，⽽不仅仅是“征求意见”。
在胡颖廉看来，各省主要领导重视程度决定了此次⾷药改⾰的进度，但最终影响改⾰⼒度和成效的因素
却很复杂。
“两个爸爸，⼀个⼉⼦”
地⽅改⾰中，最让各界吃惊的当属浙江模式。
尽管改⾰⽂件是2013年12⽉初公布的，但在11⽉底浙江各系统内部就已经出现成⽴市场局的传闻，⽽最终的改⾰⼒度⽐浙江省政府出台的指导意见还要激进。
浙江省的改⾰指导意见只是明确县级成⽴市场局，在地市⼀级，给了两种选择——可参照省政府的做法，将⼯商、质监部门的⾷品安全监管职责整合调整到⾷品药品监督管理局；也可将⾷品药品监管、⼯商部门的职责进⾏整合，组建市场监督管理局，并划⼊质监部门的⾷品安全监管职责。
据悉，浙江所有地市最终都选择了后者，这意味着，除了在省级还保有⼯商局、⾷药监局之外，往下都是市场局（保留⾷药局、⼯商局的牌⼦）。这种局⾯被形象地概括为“两个爸爸，⼀个⼉⼦”。
在胡颖廉看来，浙江模式避免了⾷品安全监管的重复投⼊，也规避了⼯商、质监在基层划转⼈员编制的难题，同时与⼗⼋届三中全会传达的改⾰⽅向⼀致，这与当地经济发展⽔平和理念超前有关。
值得注意的是，浙江模式扩散很快。安徽省的⼀些市县和上海浦东新区也已经明确成⽴市场局。江苏省相关部门甚⾄传出要搞⼆局合⼀，甚⾄还可能加上质监系统搞三局合⼀。
⾷药改⾰另⼀个可能出现的趋势是回归垂直管理。
此次改⾰中，海南省是“唯⼀⼀个经国务院批准实⾏垂直管理的省份”。垂直管理意味着直接由省级或者中央主管部门统筹管理“⼈、财、物、事”，这被看做是对“地⽅保护主义”的釜底抽薪之举。
此前，为落实地⽅政府在⾷品安全监管中负总责，2008年⾷药监部门率先取消垂直管理，实⾏属地管理。2011年国务院办公厅下发48号⽂，要求取消⼯商、质监的垂直管理。
从全球范围内来看，市场监管最终仍将回归垂直管理，甚⾄是国家层⾯的垂直管理。以美国为例，其⾷品药品监管也是垂直管理，由FDA（美国⾷品药品监督管理局）在各州设派驻机构。
胡颖廉认为，⼯商和质监这类市场监管部门的改⾰最终将分为“统-分-统”三步⾛。第⼀步是将其⾷品安全监管职能剥离，削弱其能⼒，第⼆步是逐渐取消省以下垂直管理体制，实⾏属地化，削弱其统⼀性；第三步是取消并整合两个部门，将来与知识产权等部门甚⾄⾷药部门⼀起，整合为市场监管局，此后实⾏全国范围内的垂直管理。
监管真空不可避免
从基层的反馈来看，⾷药改⾰启动后，还是会不可避免出现监管真空。
华东某市⼀位⼯商局相关⼈⼠说，前不久，⼀份关于婴幼⼉配⽅奶粉监管实施细则的⽂件，从省⾷药局和省⾷药局相关处室分别下发公函、⽂件，同样的内容地市⼀级连续接到三份，说明改⾰之后从上到下的关系都还没有理顺。
过去深圳、顺德、渭南等地的⾷药改⾰表明，如果只是地市⼀级单兵突进式的改⾰，在与省⾥多个部门对接的时候会遭遇政出多头、应对不暇、经费减少等问题。
以浙江市场局模式为例，⼀些官员担⼼“上⾯千根针，下⾯⼀条线”。如果市县两级都统⼀市场监管，到省⾥对应多个部门，政出多门的问题仍不可避免。如何避免这些情况，还需要进⼀步制定实施细则。
曾在多地调研⾷药改⾰的中国⼈民⼤学公共管理学院副教授刘鹏发现，⾷品检验检测机构整合也存在被弱化的问题。
在划转过程中，由于原来质监部门下属的⾷品安全检验检测机构较多，总有各种理由留下众多设备和⼈员，导致不能满⾜新成⽴机构的检验检测需求，⼀些地⽅需另⾏购置，造成重复投⼊和浪费现象。
为此，刘鹏建议，各地在整合检验检测机构的过程中，应当明确检验检测机构的编制和财务属性，对整合后的检验检测机构⼈员进⾏分类管理，统⼀推进，同时逐步加⼤引⼊第三⽅委托检验的⽅式，加快检验检测机构逐步整合并⾛向市场。
⽬前，⼭西、湖北全⾯整合县（市、区）有关部门检验检测资源，建⽴综合性的公共检验检测中⼼，作为同级政府的直属事业单位，实质上就是在引⼊第三⽅购买服务。
“不少业内⼈⼠担⼼中国的⾷品药品监管体制进⼊混乱的‘战国’时代，这只是表象，因为从历史经验来看，战国之后是史⽆前例的‘⼤⼀统’。”胡颖廉说。
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