作者：***
来源：《中国经济报告》2020年第03期
【提要】加快释放国内市场需求，扩大居民消费，合理增加公共消费，是中共中央针对疫情冲击，加快恢复生产，维护社会稳定，推动国家经济社会中长期持续健康发展做出的重要部署。面对全球经济几乎停摆的严峻形势和各类企业因停工停产带来的生产和就业压力，合理增加公共消费，对于完善收入分配制度，扩大国内需求，确保就业稳定，稳定生产生活，促进社会有序向上，避免经济大幅持续下行，都具有十分重要的意义。 【关键词】中长期发展;市場需求;公共消费;疫后复工复产
2020年是“十三五”规划收官之年，也是“十四五”规划编制之年，面对国内外错综复杂的经济社会环境，加快释放国内市场需求是当前和“十四五”时期的重要任务之一。2020年3月27日，中共中央政治局会议强调，要加快释放国内市场需求，扩大居民消费，合理增加公共消费。这是党中央针对疫情冲击，加快恢复生产，维护社会稳定，推动国家经济社会中长期持续健康发展做出的重要部署。面对新冠病毒传播快、易感染、不确定等特点，以及因全球经济停摆、各类企业停工停产带来的生产和就业压力，合理增加公共消费，对于完善收入分配制度、扩大国内需求、确保就业稳定、稳定生产生活、促进社会有序向上、避免经济下行压力，具有十分重要的意义。
公共消费是指由政府和为居民服务的事业单位、社会组织承担费用，对社会成员提供消费性物品和消费性服务的消费活动。公共消费具有再分配、扩大消费和扩大就业的功能。在不减少个人消费投入、降低个人消费品质和减少企业就业前提下，适当扩大公共消费规模是推动社会健康发展的重要制度安排。政府通过扩大公共物品和公共服务支出来增加福利性消费，把公共财政花在包括支付养老金在内的各项社会保障项目和基础设施改善上，推动经济社会协调发展。公共消费和私人消费在一定条件下、一定程度上、一定范围内相互支持，否则就会相互抑制。 现代政府的职能决定了政府通过扩大公共物品和公共服务支出增加公共消费，提供服务，配置物品，如社会保障、城市管理和规划、国防力量等。政府组织这类公共物品或公共服务的形式大致有：一是直接由税收支持，其产品直接由政府规定。二是与直接的行政机构有区别，拥有专门商业目的的公共所有企业（特别是制造业，国有企业），其产品一般不由政府直接规定，但其目标、经营条件等由政府规定。三是部分外包，被视为公共部门模式。完全的外包或购买一般由私人公司代表政府提供全部服务。部分外包由私人部门参与，但公
共部门拥有资产所有权。谈到公共消费还会涉及市民服务。市民服务是政府服务的一部分，其中个人根据专业性质受聘，竞争上岗。
国民收入分配过程中的消费和投资包含私人消费和公共消费、私人投资和公共投资。确定公共消费和公共投资的比例不仅依据经济学理论，尤其要依据经济社会发展客观现实，在对客观现实进行深入的理论研究和实地分析基础上来确定。其中，必须认真研究公共部门就业容量。从历史上看，城市化是公共服务供给过程，从农村转移出来的劳动力需要在城市服务业就业，自己及其家人也需要教育、卫生和医疗等服务。仅仅发展生产性服务不足以实现经济高质量发展的目的，必须通过公共服务和社会服务来适应生产性服务要求，在这过程中满足人们的公共服务需求，扩大公共消费。必须处理好生产性服务和公共服务的关系，否则其直接结果是，造成生产过剩进而影响财富增长。
公共消费是历史发展的产物。根据公共管理理论，公共服务是政府在市场失灵情况下发挥作用的一种必要选择，是实现社会公平的重要手段。基本公共服务具有公共服务或公共物品的基本特性，包括非排他性和非竞争性，除此之外，“每个社会都会根据自己的经济实力、市场和制度环境，以及实际的公共需求，来做出合理的选择”（刘小玄、赵浓，2007）。考
虑到公共财政支出能力，一些国家在公共服务中划分出基本公共服务（表1）。因此不同国家或地区，在不同发展阶段或时期，基本公共服务的范围和特点不一样。这一方面取决于能够满足社会公共需求意愿、可以用于再分配的财政收入，还取决于政府失灵程度、市场发育程度、社会组织成熟状况、公共部门交易费用高低等诸多因素。国际上也有人把基本公共服务称为核心公共服务，如教育、保健、社会安全网等。政府需要提供公共服务，但是政府不能提供所有的公共服务，更大程度上，政府只能做出制度安排。
公共服务在各个国家的发展状况有差异，大部分国家的公共服务包括警察、军队、公路、公共交通、基本教育和保健，等等。公共部门提供的服务很难把不付费者排斥在外，如路灯、义务教育等。很多公共领域是面向全社会提供服务的，旨在实现基本公共服务均等化。现代基本公共服务制度是工业革命基于对公共事务和社会问题处理而做出的制度安排，是指国家或社会依据一国宪法和法律，以政府作为责任主体，通过一定的制度安排和作用机制，为本国国民提供经济福利的国民生活保障和社会稳定系统。让所有的地方政府有能力为本地居民提供一定的、最低限度的公共服务是均等化背后的基本财政原则。在大部分国家，基本公共服务制度涉及到地方政府、均等化体系和财政税收制度，尤其是转移支付制度。
二、公共消费与扩大就业
公共领域的经济功能主要表现在公共领域的就业和消费，涉及制度体系和服务体系。按功能定义，“公共部门包括与公共管理、社会保障、法律和秩序、教育、医疗保健和社会文化服务相关的所有组织”（陈福今、袁曙宏，2005）。制度体系包括公共财产、法律法规、管理执行机构。比较典型的例子是社会保障，包括制度设计和服务体系。服务体系包括管理执行机构本身、服务供给组织，通常我们将其称为管理机构、经办机构。换句话说，公共领域至少包含了政府公共领域制度制定机构、制度执行机构、配合制度实施的服务机构，涉及到政府自身、提供公共服务的社会组织和私人部门，还涉及到人、财、物。由此就有公共消费和公共就业。
扩大公共就业是政府公共服务的重要内容，一方面，确保每个人充分就业是保障个人享有公共服务的前提条件，只有个人有就业机会，才会有收入，才有能力消费公共服务;另一方面，通过扩大公共服务，加大与公共服务有关的基础设施、设备投入，才可能实施更多人力资源配置和提供更多就业机会。公共部门发展和公共服务扩张本身就是扩大就业。基层公共部门是劳动密集型部门。有公共消费就会有公共就业。公共消费增加和服务供给增加必然导致公共部门劳动力市场扩大。从国际经验看，公共部门劳动市场具有两个重要的特征，一是公共部门劳动市场巨大，在大部分发达国家占整个就业的15%以上，尤其是在公共服务需求
扩张时期。二是公共部门劳动力市场与私人劳动力市场不同。例如，“公益对美国GDP的贡献率是7%，对美国就业人数的贡献率是11%”（袁岳，2009）。
公共消費在大多数情况下是由地方政府推动的。依照法律，地方政府在自己的辖区行使职能，各个国家因历史和政治体制不同而采取不同的地方治理体制。现代社会中，地方政府在中央政府规制下实施税收等政策。研究地方公共消费与就业，必须把地方政府和与地方政府发挥公共服务与社会管理职能相关的社区、社会组织联系在一起。它们共同组成国家和社会基层的基础。这个基础如何搭建、是否合理，决定着国家治理体系和治理能力，也决定了社会秩序。地方政府在多大程度上吸收就业还取决于这个国家的社会结构，以澳大利亚为例。澳大利亚地方政府的雇员仅占公共部门就业人数的10%，与大多数国家相比，澳大利亚的地方政府确实很小。在税收方面较加拿大和德国要少几倍以上，但是澳大利亚地方政府的基层性和地方性更加明显，社区发挥更重要的作用。发达的社区组织和有效的社会服务功能可以减轻地方政府负担，提供更加优质的公共消费物品和公共服务形式。一个国家基层政府架构和公共服务能力朝哪个方向发展，最初的目标设计非常重要。
有公共服务、公共消费就有公共支出。根据公共部门经济学，公共支出是国家发展的重
要条件。公共支出的规模和结构随着经济发展的阶段性而显示出其不同特征。在由传统经济到工业化初期，政府公共支出主要投向有形资本，诸如基础设施，包括铁路、公路、机场、生活供水、卫生设施等。随着后工业化的来临，政府更多转向人力资本投入，诸如教育、健康、福利保障等公共服务领域。公共支出的变化不是政府任意决定的，而是由客观的工业化进程和城镇化进程决定的。当政府支出主要投向基础设施时，政府主要面向市场和企业，随着政府转向人力资本的投资，政府主要面向的是社会组织和公共服务机构。前者是市场和企业扩张阶段，后者是公共部门扩张阶段。
当前，中国经济社会发展进入新时代，这个阶段的公共投资应主要体现在对人力资本和技术创新的投入。在这个阶段，要合理扩大公共消费，通过扩大公共投资来实现扩大公共就业。在此基础上，满足人民众日益增长的公共服务需求，形成与高质量经济相适应的公共部门，配合高质量经济协调运行。合理增加公共消费，要在公共服务质量上下功夫。地方政府之所以在公共服务供给过程中发挥越来越大的作用，还在于其所具有的公共服务性质。我们把公共产品和公共服务略加区别，公共产品更具有资本密集型特征，而公共服务更具劳动密集型特点。排水、供水、道路交通等公共产品需要大量的资金投入。公共服务的质量高度依赖于服务人员与服务对象之间的人际关系质量，如老年护理，原则是不能采用技术密集型
或资金密集型，必须采用劳动力密集型，需要一个人为几个老人服务，比如，长期护理的人员安排等，这是公共消费能够推动公共就业的缘由。
为了落实党中央做出的合理提高公共消费的战略部署，需要深刻认识当前中国公共消费面临的问题。除了人口和劳动力总量外，存在的问题是公共领域消费不足，就业机会缺乏，以及基层公共领域发育程度不高。造成这种局面的原因，一是对发展的阶段性把握不够。当一国经济发展到一定阶段，居民收入有了一定程度提高，人民生活改善要求发展公共服务。随着公共服务扩张，公共消费和公共就业必然提上议程。二是混淆市场和公共领域的边界，纵容市场跨越边界进入不该进入的公共领域，不给公共部门足够发展空间。政府职能向服务型政府转变，不仅仅是提供更多公共产品，减少对经济生活和经济运行干预，更是要关注包括人财物等资源在中央和地方政府之间按照社会需求合理配置。实现经济高质量发展，必须使提供公共服务的地方政府拥有更多的资金和人力资源。要使地方政府拥有更多的公共服务资源必须推进行政体制改革，包括税收体制改革和人事体制改革。通过财政体制改革使地方政府拥有更大的财力;通过人事体制改革使地方政府能够按照公共服务需求配置人力资源，这样既缓解了就业压力，也为大中城市产业升级、自主创新和高质量发展提供更好的宏观环境。
在这个过程中，历史经验值得注意。美国在应对20世纪30年代经济危机过程中，发挥公共项目和公共消费的作用，尤其是聚焦于社会福利和社会保障及其相关服务体系建设。最初，时任美国总统胡佛认识到，公共建设和失业救助对于应对经济危机具有重要作用，但他的倡议没有得到地方政府的积极响应。后来，罗斯福“新政”开始，他在联邦层级上推进公共建设和社会保障体系。在罗斯福第一个任期，美国所得税最高税率升至63%，在其第二个任期升至79%。与此同时，政府对企业征收的联邦税的平均税率，从1929年的不到14%上升到1955年的45%以上。美国富人是“新政”的最大受害者，而蓝领工人，尤其是产业工人则成了最大受益者。另外，罗斯福在1932年总统竞选中把建立民间资源保护队作为就业救济政策的一部分，并在当选后立即着手实施。1933年5月7日，罗斯福通过“炉边谈话”高度赞誉民间资源保护队：我们将为100万失业人口中的25万人，特别是那些少有所依的年轻人创造就业机会，派他们投身到林业和防洪工作当中去。这个任务很重大，因为这意味着我们要为相当于常规军队人数两倍的人提供衣食起居。在组建民间资源保护队的过程中我们采取了一举两得的策略：既显著增加了国家资源的价值，又可缓解目前人们的贫困状况。民间资源保护队开办大量项目，诸如保护土壤，为湖泊蓄水、安装电话线路、输电线路、伐木、防火道建设、篱笆、植树、养蜂、考古发掘、家具制造，等等。他们在城市公园建设的大量建筑至今还保
留在一些国家或州的公园中。从1933年建立到1942年项目结束，总计有300万人参与公民服务队。民间资源保护队组织了美国历史上第一支山火消防队，植树50万株。民间资源保护队成为大萧条时期最有影响的新政项目，实施于每一州和每一块领土。民间资源保护队的兴起表明，公共服务由政府领域拓展到社会领域，公共消费和公共就业相互联系、不可分割。如弗雷德里克·刘易斯·艾伦所说，20世纪30年代，“罗斯福最得意的一项计划—让25万年轻人走进深山老林，从事资源保护工作---很快就得到了国会的批准，没过多久，CCC（民间资源保护队）的年轻人走出家门，走进了军营，然后去了深山老林”。
豫公网安备41160202000603
站长QQ:729038198
关于我们
投诉建议