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浅析中国公务员录用制度
【摘要】
公务员的录用指的是公务员主管部门在公务员编制范围内并且当有相应职位空缺时，通过公开考试的途径，选拔合适的人才担任国家公职人员的过程。自古以来中国便有“学而优则仕”的思想，从隋炀帝创建科举制到清末将之废除，通过考试选拔国家官员的制度沿袭了一千三百多年，并且为西方公务员制度的产生提供了借鉴。新中国建立后至“文化大革命”这一段时间，我国“国家干部”的录用主要以推荐为主；“”后，我国学习西方并开始探索公务员考试录用制 度。1993年《国家公务员暂行条例》的实施，标志着我国正式施行公务员考试录用制度，2006年《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）的颁布意味着该制度的实施从此有了依据的法律和衍生的完善法律体系。但是我国公务员制度产生时间比较短暂，某些方面相较于西方来说存在不足，本文便通过纵向以及横向的比较，对我国公务员录用制度的现状提出一些浅薄的看法和分析。
【关键词】公务员 录用制度 比较 现状 问题
【正文】
一、公务员录用的含义、地位以及发展
根据《现代汉语词典》的解释，“公务员”一词指的是政府机关的工作人员，这一定义沿袭的是长久以来中国对公务员范围的划分方式。纵观世界上其他国家公务员制度对公务员一职的界定，我们一般可以理解为它是从事国家公共事务的人员。关于国家公共事务有着广义和狭义的分别，广义上的国家公共事务，指的是由国家承担的社会公共事务、行使的行政管理职能以及履行的社会公共职责；狭义上一般把由政府应当承担的事务称为公共事务[1]。我国实
行的是单一制的国家组织形式，国家和地方在公共事务方面并没有明确的界限和利益冲突，地方在一定程度上要服从中央的领导，因而我国国家公务员范畴涵盖了中央政府和地方政府的公务员。
关于我国公务员范围的划分，2006年《公务员法》的颁布是一个重要的分水岭。在此之前，我国国家公务员指的是中央和地方各级行政机关中除工勤人员以外的工作人员，具体有国务院组成机构、直属机构、办事机构以及地方省、市、自治区人民政府和地市乡镇人民政府等等代表国家行使行政权力的工作人员。这其中还不包括国家和地方人民代表大会、人民法院、人民检察院和军事机关的工作人员，中国共产党、各民主党派以及社会组织工作人员也不在其中。2006年后国家公务员范围得以扩大，以上这些党的机关、最高权力机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关以及民主党派机关的工作人员都纳入了法律意义上的公务员范畴中。
既然公务员从事的是一项关乎国家事务和公共利益的工作，那么为了保证公务员阶层的工作效率和工作质量，则需要有一个健全的制度和法律体系对其进行科学的管理，这就是公务员制度。实际上公务员可以说是一个特殊的职业体，其特殊性体现在身份的双重性上：公务
员是从广大众中选拔而来，本身并不是来源于某个社会阶层。在不处理政府工作时，他们属于普通公民，要受到法律法规的管理，同时也是公务员所代表的政府管理和服务的对象；当他们履行国家公务时，又代表着国家对公民进行管理，其身份地位的特殊性可见一斑。于是对于这样一个特殊的职业体，就有必要制定相应的管理制度，这同样也体现了公务员制度的重要性和特殊性。
公务员的本质，就是将国家政策措施落实至基层的“具体执行者”；以此类推，公务员制度的实质便是实现国家主要政治制度并使之具体化的一座桥梁。在我国，设计公务员制度的出发点是为了使具体落实国家政策整个过程自始至终都能做到规范化：人员的录用上做到任人唯贤、唯才，保证人民公仆整体高素质，促进社会公平，树立政府威信；人员管理上通过业务技能培训提高服务水平、用政治荣誉和物质激励培养献身精神、用严格的纪律规范公务员形象，从而达到提高政府行政管理水平以及工作效率；产品输出上用具体制度对公务员所提供的社会服务的质量做出硬性要求，并公开接受社会监督，通过优胜劣汰保证社会公共服务的质量。而相比较中国而言，外国公务员制度的作用不仅包含上述内容，同时还因国体和政体的不同被赋予了更多的政治功能。因为大部分资本主义国家实行的是多党制的政党制度，每次选举过后一批政务官必然会随着执政党的更替而共进退，执政党与在野党的对立关系也一
定会影响到国家政治统治和社会政治秩序的连续性和稳定性。一项稳定的公务员制度规定了业务类公务员常任制，使得公务员队伍能够独立于政党斗争而保持正常运作，延续了政局和政权的稳定性。其次，诸如英国这一类资产阶级革命后仍然保留一定封建残余的资本主义国家、日本这一类政党更替频繁的国家，公务员制度能够有效地克服“封建恩赐制”以及“政党分肥制”的弊端。因为占公务员体多数的业务类公务员保持政治中立，不会因政党更替而影响工作，从而避免政府吏治腐败。
而我们所说的公务员制度其实是一个系统而又完整的制度体系，涉及了公务员的个人利益（如工资福利、医疗养老等等）、权力的行使（职业道德、纪律制度）、公务员的任用以及公务员的监督管理。而公务员的录用，则属于人员任用这一环节，是整个公务员系统运行的开端。根据《公务员法》第四章第二十一条，我们可以给我国公务员录用如下定义：国家行政机关补充担任主任科员以下非领导职务的公务员，依照法定条件和程序，通过公开考试、严格考核的方法，将不具有公务员身份的人员，录用为国家公务员的一种人事制度[2]。其目的是为了保证公务员队伍新陈代谢的良好运转，使得广大公民能够跨过公正平等的门槛，继而更好地服务于社会和人民。一个国家不论大小，它的公务员系统总是政治活动中不可或缺的重要部分，而随着社会的进步，公务员系统也需要跟上时代步伐，通过不断录入新鲜血液
去改变原有制度的缺陷，完成改革和发展。这是优秀社会人才与国家之间的一个双向选择，人才通过公务员录用这一途径进入国家机关，从此有了报效国家、实现理想的机会，而国家也由此招揽到高素质人才为国效力，保障了国家机关高效优质地提供社会服务。可以毫不夸张地说，公务员录用的质量决定了公务员队伍的整体质量，直接关系到国家机关工作的质量。
尽管在考试录用官员上中国早在隋唐时期已开先河，成为后世西方资本主义国家公务员录用的典范，但考试录用公务员的制度在中国生根发芽还是经历了一定时间和挫折。早在1912年中华民国成立后，当局者便设置了相关考铨机构作为公务员录用的负责机构，并先后颁布了《公务员任用条例》（1929年）、《公务员任用法》（1933年），但由于外部连年战乱、内部政治腐败、军阀割据，这一系列制度体系并未得到建立和落实。新中国成立后，我国公务员录用制度的发展经历了四个阶段：1949年至“文化大革命”结束为第一阶段，建国初期我们基本沿用的是共产党战时根据中国实际、借鉴苏联成果的大统一国家干部制度。当时还没有“公务员”这一说法，有的只是“国家干部”的概念，国家公职人员通过推荐选拔和统一分配的方法产生。这大幅度节约了时间和成本，符合当事国情，为建国后国民经济恢复做出贡献。“”期间国家一切政治秩序遭到破坏，众多公职人员被打倒、下放和改造，行政系统
面临瘫痪的局面，为了维持国家机关正常运转从工人阶级中选拔优秀分子加入国家干部行列。“”后至1993年为第二阶段，国家在原有的统配招录制度之外小范围地实践考试录用制度。直到1993年《国家公务员暂行条例》的颁布标志着公务员制度的实行，同时考试选拔正式成为公务员录用的途径。1993年到2006年为第三阶段，随着政治体制改革以及改革开放的深入推进，原本依托于《暂行条例》和国务院若干条例的公务员制度体系不健全、过于单薄的缺点暴露，其中也包括录用制度上的问题，这催生了2006年系统完整的《公务员法》出台。2006年后在《公务员法》的基础上，考试选拔得到了法律的保护和明确，公务员的录用做到了有法可依，真正步入发展正轨。
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