理论参考
92008
1、纵向上多层次的区域协调机构
在纵向上，欧盟形成了超国家、国家、地方等多个等级层次的区域协调体系，实现了各个层次的权利平衡和利益表达机制的畅通。
就超国家层次来说，欧盟针对成员国之间日益严重的区域问题，在其最重要的三个机构即欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议会中，为整个区域政策过程设置了专门的职能机构和顾问机构。 在欧盟区域政策制定及协调的过程中，成员国政府居于第二个层次，他们一般都拥有自身的一套区域政策，同时接受欧盟统一的区域政策的协调和整合。
2、横向网络上的区域协调组织
欧盟横向网络意义上的区域协调组织名目繁多，在整个区域协调政策的制定、执行和回馈过程中担当着重要的角，日益彰显出公共部门、私营机构与第
陈瑞莲
20世纪80年代以来，为了推进欧洲一体化进程的顺利进行，欧盟非常重视成员国之间以及成员国各地区之间的协调发展问题，并在解决这些问题方面做了大量的工作，积累了丰富的经验：一是形成了多层次、网络状的区域协调体系；二是构建了问题区域治理模式、创新区域模式、跨境合作模式和流域治理模式等多样化的区域协调模式；三是完善了法制、经济和行政等多管齐下的区域协调手段。研究和借鉴欧盟国家的成功经验，对于推动我国的区域协调发展，促进和谐社会的构建具有重要的理论意义和实践价值。 61
理论参考92008三部门的“合力”作用。因此，从一定意义上说，欧洲区域一体化并不主要是一种政府间制定条约的事务，而是一种社会进程。在这些组织体中，区域间组织、银行、利益团体、政策联盟、政党、公共舆论等形成几股重要的力量。
二、多样化的区域协调模式
传统上，欧洲共同体以资本、技术（研发）与贸易作为标准，把区域发展的模式划分为蓝香蕉带、南
部阳光地带、东西轴线带，也就是所谓的发达地区、欠发达地区和边缘地区。然而，全球化、知识经济和信息时代的到来，带来了技术进步、大规模创新能力、劳动力培训的进步和资本的更高流动性，这使得社会经济得以重塑，由此导致了经济、社会、政治发展的空间变化，其结果是一些区域得以复兴，一些区域衰败下去，新的城市与区域经济网络出现以及跨边境的区域经济联系的凸显。在这种情况下，新的区域分类标准和发展模式代替了传统的三分法模式。目前，欧盟国家的区域治理与区域发展模式多种多样，如首都与大都市经济圈的形成、老工业基地的衰退与振兴、新兴的中距离外围地区的崛起、远距离的边缘地区的发展等等。
三、多管齐下的区域协调手段
从本质上说，区域协调发展就是要借助政府干预的力量，逐步调控因市场失灵而带来的区域不平衡发展状态。但政府与市场的相互消长关系告诉我们，政府在区域协调发展过程中的干预方式和介入程度必须适度，过分干预和干预不当反而会适得其反。欧盟是成熟的市场经济共同体和法治社会，因而较好地处理了“看得见的手”与“看不见的手”在区域协调发展中的关系问题，形成了法制、经济和行政多管齐下的区域协调手段。
1、完备的法制手段
欧盟国家的区域协调政策是有法可依的，它奠基于宪政和相关的法律条文上。1958年签订的《欧共体共
同条约》是欧洲一体化的基本法律基础之一。
2、精细的经济手段
欧盟区域协调发展的经济手段，集中体现在设计精细的多种扶持基金上面。这些扶持基金主要有结构基金、聚合基金、团结基金和预备接纳基金。
总体上看，欧盟借助于上述扶持基金的组合使用，落实了区域协调政策，使落后区域追赶发达区域，重构那些衰败的老工业区域，振兴萧条的农村区域，扶持城市或国家跨界地区的滞胀区域。值得注意的是，虽然欧盟区域协调政策的目的在于加强整个欧盟经济、社会和区域方面的聚合，但其首要关心的问题是创造就业机会，并不是把经济增长当作区域扶持的第一目标。而且，受助区域的资格条件和扶持额度是全面把关的，涉及区域面积、人口规模、GDP和失业状况
62
理论参考
92008
等因素。
3、规范的行政手段
欧盟区域政策专家布鲁克认为，欧盟的区域差距调控不仅仅是钱的问题，而是利用这笔钱去做什么的问题；区域政策的成功取决于项目及其有效执行。如何筹集区域发展基金，进行项目报批以及监控和评估项目的执行，这里涉及一整套工序流程。正是通过规范的行政调控手段，欧盟的区域协调发展政策才能最终付诸实施。还需一提的是，欧盟国家的区域协调政策和区域协调行为，严格遵照政府间关系的法理尺度，很少出现中央（联邦）政府或上级政府越权干预区域发展的现象，他们习惯采用自下而上的结构改革，而非自上而下的行政区划调整来协调区域经济活动。
四、启示与建议
1、构建区域协调发展的法制基础
中国之所以尚未有真正意义上的区域协调政策，根本的原因在于我国在区域协调问题上仍是“人治”彩较浓而“法治”不足。由于缺乏像欧盟国家那样完备的法律规范和制度基础，往往使区域政策出现变形和扭曲，导致政策执行中的“上有政策、下有对策”现象。因此，必须首先构建区域协调发展的法制基础：（1），加入促进区域经济社会协调发展、调控区域差距的条款；（2）制订中央与地方关系法，明确中央政府与地方政府各自的事权和财权关系划分，避免政府间关系紊乱和随意的权利侵蚀现象；（3）制定国家区域开发方面的法律，如西部开发法、东北老工业基地振兴法等；（4）整合现有的
相关区域发展机构，如“国务院扶贫办”、“国务院西部大开发办”和国务院部委机关中与地区开发有关的机构，设置专门的区域协调机构。建议在人大设立区域发展委员会（立法机构）、国务院设立国家地区开发署（行政执行机构）等区域发展的权威机构。同时，借鉴欧盟国家网络状治理结构的特点，中央的区域协调机构必须充分吸收地方代表，反映地方的利益诉求。
2、探索新的区域划分框架和多元化的区域协调发展模式
我国原来的“东部、中部、西部”的区域划分方法，有点类似于欧盟传统意义上的蓝香蕉带、南部阳光地带和东西轴线带的分类标准，直观上说有发达区域、次发达区域、边远落后区域的区分，但实际上这种区域划分框架太过粗糙，不具有真正实施区域政策的意义。我国“十一五”规划已对国土空间的主体功能进行了重新的分区，分为“优化开发”、“重点开发”、“限制开发”和“禁止开发”等四种不同的区域。这种根据空间的主体功能进行的区域分类是一大进步，但比照欧盟的区域分类框架，还应由国家统一对四类功能区的二级乃至三级区域作
63
理论参考92008更精细的划分。同时，要针对不同功能区域的实际问题，实行分类指导的区域发展模式，如问题区域治理模式、“首都圈”经济带动模式、“创新都市”模式、“一国两制”下的跨境合作模式、行政区边境合作模式、区域集模式，等等。特别重要的是，今后我国要把流域治理模式当作区域协调发
展的一种重要模式，建议学习和借鉴莱茵河治理模式的成功经验，构建流域生态系统共建机制和补偿机制，平衡上、中、下游地区的发展权利，实现流域内地方政府间的协调发展。
3、采用法律、经济、行政等多种区域协调手段
如上所述，欧盟的区域协调政策工具是强而有力的，它采用了法律、经济、行政等多管齐下的区域协调手段。而我国除了缺乏完备的法制基础外，区域协调发展过程中经济和行政手段也是残缺不全，问题较多。就经济协调手段而言，我国没有欧盟那种结构基金、聚合基金、团结基金等设计精细的类似政策工具，有的只是一些扶贫资金、支农资金和西部开发转移资金等。但由于政策瞄准对象有时不到位、不具体，即使投入了大笔资金也收不到预期的效果。更为主要的是，由于我国区域协调发展的行政手段尚不规范，如区域发展基金的筹集缺乏制度保障、区域援助的通用规则不健全、没有严格的项目报批流程和科学合理的决策程序，特别是项目报批流程尚不透明，导致有时出现区域发展项目的随意审批、扶持资金的寻租分割等现象。因此，借鉴欧盟区域协调发展的经验，重要的一点就是要建立起一套规范的行政协调手段。
4、慎重处理好行政区划改革与区域经济发展的关系
毫无疑问，我国的行政区划也确实存在不少问题，必要时可以作些改革。但是，行政区划改革如果没有进行广泛的科学论证，缺乏成本效益的权衡分析，特别是在没有充分尊重民意和下级政府的利益诉求的
情况下，就简单凭借政治动员和行政机制力量，轻率甚至盲目地进行改革，其结果必然导致“分久必合、合久必分”和劳民伤财的循环。笔者认为，欧盟的跨境合作发展模式是非常值得我们借鉴的，像丹麦、瑞典交界的奥胡斯区域，德国柏林——
—勃兰登堡首都区域，都是既维持了行政区划现状，又取得了平等双赢的合作绩效的成功范例。港、澳回归以来，我国粤、港、澳结成的“大珠三角”区域的跨境区域合作也取得了长足的进步，这说明横向的区域联合而非通过行政区划的调整，也是可以解决行政区经济的内耗问题的。因此，建议我国政府在处理和调适区域经济发展和行政区划关系时，树立区域公共管理的新思维，尊重政府间权利平等的观念，改变过去那种把行政区划改革当作是解决矛盾的关键的做法。要认识到，除非行政区划改革是“零成本”的或低成本并顺乎民意的，否则这种改革就是下策。
（摘自《中国区域经济发展与泛珠三角区域合作》，中山大学出版社2008年）
64
豫公网安备41160202000603
站长QQ:729038198
关于我们
投诉建议