第16卷第1期2017年3月南京工业大学学报(社会科学版)
—基于北京、上海、江苏和浙江的政策文本分析
吴琨i，2，刘凯i，2
(1.南京工业大学经济与管理学院，江苏南京210009;
2.江苏省科技政策思想库，江苏南京211816)
摘要：基于科技活动类型（尤）和政策工具（F)两个维度，选取北京、上海、江苏和浙江作为样本区 域，搜集并整理符合条件的高新技术产业科技政策，通过内容分析法对政策内容进行数量统计和文本挖 掘。研究发现，从科技活动类型上看，科技政策的制定比较符合高新技术产业科技活动类型的特点；从政 策工具上看，科技政策的制定表现出多元化的特点，各层面比较均衡，有进一步改进的空间，但也存在政 府过度参与和政出多门的现象。因此，政府部门在制定高新技术产业科技政策时，要加大基础研究阶段 和供给层面科技投入政策力度、增强政府财政资金的规范化、完善科技政策体系的融合度。
关键词：高新技术产业；科技活动类型；政策工 【中图分类号】F276.44 【文献标识码】A
高新技术产业作为我国重点发展的产业，它 的生存与发展离不开政府科技政策的扶持和引 导；反之，完善的科技政策也能够促进高新技术产 业的发展。科技政策是国家或者地方政府通过主 动干预高新技术产业内研发、投资、生产以及消费 活动，从而促进高新技术产业健康发展的各类政 策汇总[1]。现有研究主要集中在科技政策理论框 架[2]、科技产业政策[3]、实施科技政策的具体行业[4]等方面。在政策工具层面,Rothwell等将科技 创新政策体系中的政策工具分为供给层面、环境 层面和需求层面[5]；赵彼媛等在Rothwell理论基 础上，结合高新技术的活动特征以及科技政策产 生效果等因素，提出了科技政策分析的三维立体 框架，即政策工具、科技活动类型和科技活动领域[6]；卢超等从供给层面和需求层面对不同国家 的新能源汽车产业政策进行了对比研究[7]；彭乃 珠等从政策工具维度与产业活动类型维度研究了 国家层面光伏产业科技产业政策，并探讨了政策.；内容分析法；科技政策
【文章编号】1671 7287(2017)01 0114 07
工具的可行性[8]。
现有研究主要侧重于供给端[9]，包括政府对 企业的供给[10]、企业对市场的供给[11]以及政府对 市场的供给[12]等方面，对供给端、需求端和环境端 进行综合研究较少。因此，本文以北京、上海、江 苏和浙江出台的促进高新技术产业发展的政策为 研究对象，借鉴赵丽莉提出的高新技术产业活动 类型，将高新技术产业活动分为基础研发、投资生 产和市场消费三种类型[13]，同时基于供给层面、环 境层面和需
求层面，系统梳理各类政策工具下的 政策条目以及政策数量，进一步完善高新技术产 业科技政策研究的分析架构，为高新技术产业的 发展提供建设性意见。
一、研究设计
1.研究方法和政策样本的选择
内容分析法是一种对客观事实进行直接、系统、非定性表述的研究方法[14]。这种方法的关键
【收稿日期】2016-11-09
【作者简介】吴琨（1970-)，女，山东烟台人，南京工业大学经济与管理学院教授，研究方向：创新创业管理、科技政策研究 【基金项目】国家自然科学基金项目（71473120)；江苏省软科学重点项目（BR2015060，_B R2016058)
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南京工业大学学报(社会科学版)
是把研究对象表现的文本内容做编码处理，同时 根据研究内容之间的关系列出表格，通过对文本 内容
的量化处理，依此判断出原始文本中存在的 直接或者间接的效果。内容分析法以文本内容 为基础，重点讨论研究对象中内容文本的“数量 关系”，首先通过归纳和推导的方式对内容所涵 盖的信息进行分析，然后结合数理统计的知识对 不同层面的信息出现的关键词进行频数的统计，从“量”的分析得出“质”的结论。
由于科技政策是一种制度设计和规章安排，是对政策目标和施政过程的客观反映[15]，对其进 行定量分析难度很大。内容分析法恰好比较适合 政策分析研究，也有利于判别和预测政策中的隐 性内容以及未来的发展趋势。
在研究样本的选取过程中，首先，北京和上海 分别作为中国的政治中心和经济中心，很多科技 政策都率先在这两地试行，国家“十三五”规划纲 要也明确支持北京和上海建设具有全球影响力的 科技创新中心；其次，江苏和浙江地区相互舭邻，经济发展程度接近，两省实施的科技政策中既包 含共性，也存在差异。因此，这四个经济发达地区 政府出台的高新技术产业科技政策对我国的政策 研究具有较大的理论和实践价值。为了保证政策 选取具有代表性和有效性，本文以这四个地区出 台的科技政策为研究样本，通过收集和整理2010 年1月到2016年7月各地区政府及其直属机构网 站上公布的与高新技术产业相关的政策原文，政 策文件的具体形式为规划、意见、指引、通知、办法 等。由于针对高新技术产业出台的科技政策并不 是单纯的一类政策或一整套政策汇总，所以在政 策样本的选择范围上比较宽泛，涉及金融、人才、知识产权、采购、教育等方面，最终确定的政策样 本数量如表1所示。
表1四个地区出台高新技术产业科技政策数量统计
城市政策数量占比/%
江苏3325.98
北京4031.50
浙江3023.62
上海2418.90
资料来源：作者整理。
2.科技政策研究的理论框架
①Z维度：科技活动类型。
根据Gmbb的研究，产业创新是一个非常复杂 的过程，通常可以分为基础研发、技术研发与示
范、市场示范、商业化、市场积累和市场扩散六个
阶段[16]。对高新技术产业而言，其科技活动有内
在的规律和特点：前期致力于基础研发，技术等要
素投入量较大却无收益；中后期集中在生产和市
场方面，资金需求量剧增，同时面临市场消费的不
确定性以及技术外溢导致的风险。同时，科技企
业的研发与生产活动往往涵盖整个产业创新过
程，如光伏产业中的企业活动涉及多晶硅提纯、硅
锭硅片生产、太阳能电池生产、组件封装以及光伏
系统应用等[17]。因此，基于产业创新理论和产品
生命周期理论，将科技活动类型分为基础研发、投
资生产、市场消费三个阶段[8]，前期政策工具主要
有科技投入、金融支持、税收政策和知识产权等;
中期主要有规范条例、准入规则、财政补贴和政府
采购等；后期主要有基础设施、公共服务、宣传教
育和平台建设等（如图1)。
随着科技活动的发展，高新技术产业创新从
基础研发、投资生产到市场消费的过程中会出现
四个方面的变化，首先，资金的投入呈上升趋势;
其次，技术风险逐渐降低、市场风险逐渐增大，由
单纯的技术风险转变为技术和政策双风险，最后 为市场不确定风险；再次，从基础研发阶段的零收 益转变为投资生产阶段的风险收益和市场消费阶 段的商业收益；最后，资源投入主体由公共投入模 式转变为公私混合投入模式或私人模式。从以上 变化中可以看出科技政策在科技型企业生产活动
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我国高新技术产业科技政策的比较研究：基于北京、上海、江苏和浙江的政策文本分析
二、高新技术产业科技政策的比较
1.科技政策总体分布及数量统计
本研究收集和整理了北京、上海、江苏和浙江 四个区域2010年1月到2016年7月出台的有关 高新技术产业的127份科技政策，从中梳理出906 条政策条目（如图4)，这些政策条目具有如下特 点：其一，政策文本包括供给层面的推动效果、需 求层面的拉动效果和环境层面的影响作用；其二， 政策文本覆盖科技活动的基础研发、投资生产以 及市场消费三个阶段；其三，相关政策对研发技 术、市场反馈、产业布局等方面都有一定的干涉。
科技投入
106
知识产权 59 金融支持 79 税收政策
56
准入规则 92 规范条例
57
基础设施 79 公共服务
56
政府补贴 96 政府采购
54
宣传教育 87 平台建设
64
基础研究投资开发市场消费
X
图4四个区域高新技术产业科技政策分布情况
①科技活动类型维度的科技政策数量统计与 分析。
从科技活动类型维度（Z 维度）出发，北京、上 海、江苏、浙江出台了大量有关基础研发、投资生
基于对科技活动类型和科技政策工具的研 究，本文从Z 和
F 两个维度搭建科技政策分析框
架，考虑到科技活动的时间顺序，将科技活动类型 作为Z 轴（如图3)。
中所起到的关键作用。
②F 维度：基本政策工具。
从广义的范畴来讲，赵筱媛等认为科技政策 工具主要包括基本层、综合层和战略层[6]，其中综 合层既是基本层的集成与组合，也是战略层的细 致化和具体化；从狭义的范畴来讲，张楠等以企业 和科技政策的匹配程度为研究对象，采用半结构 化访谈和材料定性的方式研究科技政策工具，将 其划分为资金端、市场端和技术资源端，其中市场 端的政策工具对科技创新企业影响最大[18]。
随着经济环境日益复杂化，国家对科技创新 也愈发重视，科研资源投入量逐年增加，但是，由 于内外部环境扰动日益激烈，如国际经济形势、国 家财政货币政策的变动，我国科技政策的实施效 果并不是很理想，科技成果转化率并不高。因此， 从政策工具角度出发，本文认为仅仅关注供给端 的推动和需求端的拉动已然不足以有效地作用到 科技活动。本文在Rothwell 等关于政策工具分类 的基础上，结合赵筱媛等关于科技活动的影响方 式研究，将政策工具分为供给层面、环境层面和需 求层面[5—6]。不同层面的政策工具有着不同的作 用，如图2所示。
从图2中可以得出，供给层面的政策工具推动 科技活动向前发展，推动科技企业技术创新和产 品创新，
它可细分为科技投入、金融支持、税收政 策和知识产权等；环境层面的政策工具为科技活 动提供必要的环境支撑，并不直接影响企业从事 科技活动的进程，它包括基础设施、公共服务、规 范条例和准入规则等；需求层面的政策工具有利 于降低市场中的不确定性，进而促进新市场的形 成和发展，拉动市场需求，它包括财政补贴、政府 采购、平台建设和宣传教育。
③科技政策分析框架。科技枣入 知识产权 金融支持 税收政策
准入规则 规范条例
基础设施 公共服务
财政补贴 政府采购宣传教育 平台建设
基础研究
投资开发
市场消费
x
图3科技政策分析框架
7
供给层面 环境层面 需求层面
116
产和市场消费方面的科技政策（如表2)。
表2科技活动类型维度的科技政策数量统计
科技型政策类型
政策数量
百分比/%江苏北京浙江上海合计
科技投入33252028106
金融支持1922182079
基础研发税收政策201511105633.11知识产权201418759
小计92766765300
规范条例2029192492
准入规则1711141557
投资生产财政补贴292023249633.00政府采购1519101054
小计81796673299
基础设施2014171768
公共服务2119261985
市场消费宣传教育211728218733.89平台建设2022131267
小计82728469307
合计255227217207906—
占比/%28.1525.0623.9522.85—100
资料来源：作者整理。
从科技活动类型来看，三种类型的科技政策
数量大致相当，市场消费方面略胜一筹。市场消
费即市场的消费能力和扩散能力，占比33.89%；其 次是基础研发即科技投入和技术研发，占比
33.11%；最后是投资生产即市场示范和商业化，占
比33.00%。
②政策工具维度的科技政策数量统计与分析。
从科技政策工具维度（F维度）出发，四区域 对高新技术产业而言，供给层面、环境层面和需求
层面的科技政策出台频数也大致相当，占比分别
为33.11%、33.33%和33.55%，需求层面的科技政
策略多（如表3)。
2.四区域的科技政策比较
①科技活动类型维度的科技政策比较。
南京工业大学学报(社会科学版)
对于不同的科技活动类型，从各区域出台的 政策频数来看，江苏在基础研发方面高于其他两 个类型，北京和上海在投资生产方面高于其他两 个类型，浙江在市场消费方面高于其他两个类型。从四区域的科技活动类型来看，江苏在基础研发、投资生产方面出台的政策占首位，浙江在市场消 费方面出台的政策占首位（如表2)。
表3政策工具维度的科技政策数量统计
政策工具政策类型
政策数量
百分比/%
江苏北京浙江上海合计
科技投入33252028106
金融支持1922182079
供给层面税收政策201511105633.11知识产权201418759
小计92766765300
财政补贴2920232496
政府采购1519101054
需求层面平台建设202213126733.55宣传教育2117282187
小计78737675304
基础设施2014171768
公共服务2119261985
环境层面规范条例202919249233.33准入规则1711141557
小计85787467302
合计255227217207906—
占比/%28.1525.0623.9522.85—100
资料来源：作者整理。
在基础研发方面，江苏和北京在这方面出台 的科技政策是最多的，从中可以看出两者对于高 新技术科技投入的重视程度，反映出江苏和北京 对高新技术产业的研发行为是十分谨慎和关注 的。尤其是江苏科技投入方面的政策（33项）远远 超过其他区域（表2)；北京的金融政策居四区域之 首(22项），说明北京注重通过风险投资、信贷服务 以及特许经营的方式推动高新技术企业的研发 活动。
在投资生产方面，江苏和北京出台的相关政
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我国高新技术产业科技政策的比较研究：基于北京、上海、江苏和浙江的政策文本分析
策最多，但是，上海在批准高新技术产业研发、投 资与生产的过程中出台了很多科技政策，不仅简 化了各类流程手续，也提供了各种高新技术企业 的优惠政策条件。值得关注的是，财政补贴是各 地方政府都擅长使用的政策工具，效果显著，如江 苏《苏南国家自主创新示范区建设专项资金管理 办法》、北京《中关村国家自主创新示范区海归人 才创业支持专项资金（海创资金）»以及上海《上海 市自然科学基金管理办法》等。此外，政府采购政 策是各地方政府用得最少的，上海和浙江尤其如 此，这一方面说明两地政府对产品的干预较少，另一■方面也说明两地高新技术企业产品具有良好的 市场前景、更能为消费者所接受。
在市场消费方面，浙江名列前茅，江苏位列第 二。浙江主要凭借大量的宣传教育和公共服务政 策，打造了一大批著名的高新技术企业，如浙高企 认〔2015〕2号文件中的杭州恒生数据安全技术有 限公司、德力西电气有限公司等。江苏重视各类 政策工具之间的关系，善于充分协调不同职能部 门之间的利害责任，在保证平台建设和基础设施 的前提下，通过宣传教育和公共服务的方法，促进 高新技术产业的发展。
②政策工具维度的科技政策比较。
从整体来看，四区域出台的高新技术产业科 技政策数量是一个均分分布状态，无论是在供给、环境层面，还是在需求层面，科技政策的频数基本 稳定在300项左右，这可以反映出四区域的科技政 策体系已
经初步完成，政府制定的科技政策表现 出多元化的特点。从政策工具维度来看，江苏各 项指标均位列第一；从四区域的比较来看，江苏侧 重于供给层面，北京侧重于需求层面，浙江和上海 侧重于环境层面（如表3)。
在供给层面，江苏是四个区域政府中最看重 政策推动力的，其在科技投入和知识产权保护方 面共计出台政策53项。江苏凭借政府直接干预的 方式，有效促进了高新技术产业新产品和新技术 的开发和推广。上海在税收政策和知识产权方面 与另外三个区域相比有所差距，但上海很重视科 技资源的投入，出台此类的政策文本多达28项，占供给层面政策的43.07%。
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在需求层面，财政补贴仍然是中国大部分地 方政府采取的政策工具之一，在需求端中占比最 高，而政府采购却最少采用。北京更加侧重财政 补贴和平台建设，在宣传教育方面较为落后，而浙 江很重视宣传教育，重视各类教育体系及政策文 件的解读和培训工作，如《浙江省科技厅举办培训 班解读研发费用加计扣除新政策》《五帮一化服务 政策要点》《省科技厅关于省政府〈关于进一步支 持企业技术创新加快科技成果产业化的若干意 见〉的解读》等。
在环境层面，四区域都很重视高新技术产业 规范条例的制定，可以看出政府在维护市场秩序 方面所作的努力。尤其是北京和上海，北京出台 相应政策29项，占环境层面出台数量的近40%; 上海出台相应政
策24项，占环境层面出台数量 的 32%。
三、结论与建议
本文的科技政策分析框架是建立在科技活动 类型维度和政策工具维度上，并基于内容分析法 进行政策数量的梳理和文本内容的挖掘，从中可 以得出四个方面的结论。
第一，从科技活动类型维度看，高新技术产业 科技政策的制定比较符合高新技术产业科技活动 类型的特点，但还有改善的空间。从四区域总体 情况看，其高新技术产业科技政策的制定重点依 次是市场消费、基础研究、投资生产三个阶段。从 四区域个体来看，江苏侧重于基础研究阶段，浙江 侧重于市场消费阶段，北京和上海侧重于投资生 产阶段。相比较而言，江苏的科技政策制定与高 新技术产业的发展阶段规律最为符合。
第二，从政策工具维度看，高新技术产业的科 技政策制定表现出多元化的特点，各层面比较均 衡，但也有可以调整的空间。从四区域总体情况 看，高新技术产业的科技政策制定比例比较均衡, 但稍有侧重，重点依次是需求层面、环境层面和供 给层面。从四区域个体来看，江苏侧重于供给层 面，北京侧重于需求层面，浙江和上海侧重于环境 层面。
第三，从两个维度分析的具体政策类型来看,
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