厦门中五矿金程贸易公司诉石狮市人民政府等安置补偿行政批复案 【案由】行政 行政行为种类 行政补偿
【审理法院】福建省高级人民法院
【审理法院】福建省高级人民法院
【审结日期】2020.10.28
【案件字号】（2020）闽行终242号
【审理程序】二审
【审理法官】王珩吴声鸣陈生奇
【审理法官】王珩吴声鸣陈生奇
【文书类型】判决书
【当事人】厦门中五矿金程贸易公司;石狮市人民政府
【当事人】厦门中五矿金程贸易公司石狮市人民政府
【当事人-公司】厦门中五矿金程贸易公司石狮市人民政府
【法院级别】高级人民法院
【权责关键词】行政征收合法受案范围第三人合法性维持原判可诉性
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【指导案例排序】0
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【更新时间】2022-07-05 16:58:05
厦门中五矿金程贸易公司诉石狮市人民政府等安置补偿行政批复案
——安置补偿行政批复中对待建部分法律性质的认定
关键词：行政诉讼；行政批复；待建部分；物权；债权
[裁判要旨]
对行政相对人合法拥有的未完工建筑中的待建部分的法律性质应认定为物权而非债权。行政机关在批复安置补偿方案中未对待建部分财产予以保护和安置补偿的，人民法院应当责令行政机关在一定期限内履行法定职责。 [相关法条]
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条 人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
[案件索引]
一审：福建省厦门市中级人民法院（2019）闽02行初87号（2020年1月7日）
二审：福建省高级人民法院（2020）闽行终242号（2020年10月28日）
[基本案情]
原告厦门中五矿金程贸易公司（以下简称金程公司）诉称：被告石狮市人民政府（以下简称石狮市政府）滥用职权，作出《石狮市人民政府关于同意石狮联邦国际商业城改造重建安置补偿方案的批复》，未对待建部分的房产进行安置补偿，未将原告拥有的59742. 91平方米房屋待建部分列入《石狮联邦国际商业城改造重建安置补偿方案》（以下简称《补偿方 案》）之内，属于重大遗漏，侵犯了原告的合法财产权益，请求人民法院依法责令被告对其批复的《补偿方案》遗漏的原告所有的59472.91平方米石狮联邦国际商业城项目待建部分房屋作出补偿标准或者方案的决定。
被告石狮市政府辩称：（1）其关于改造重建安置补偿方案的批复行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应驳回原告的起诉。案涉批复并非国有土地上房屋征收项目补偿安置方案的批复，其所确定的石狮联邦国际商业城改造重建安置补偿标准只是原土地使用单位新联邦公司与权益人进行拆除、重建、安置补偿协商的依据，不具有单方强制执行力，最终补偿数额应以补偿双方达成的协议或其他有权机关确定的补偿数额为准，并不最终发生法律效力，因此不属于行政行为，不具有可诉性。（2）其作出关于同意石狮联邦国际商业城改造重建安置补偿方案的批复合法。案涉项目属于存在安全隐患的用地，属“三旧”改造范围。原土地使用单位福建省石狮新联邦房地产开发有限公司（以下简称新联邦公司）作为实施主体申请改造建设，并制定改造实施方案，报所在辖区人民政府进行批准实施，因此其作出案涉批复并无不当。（3）原告诉求及理由不能成立。案涉项目非行政征收，原告以不符合国有土地房屋征收与补偿条例的规定诉求撤销不能成立。新联邦公司拟定补偿方案对预售类房屋和在建工程类房屋采取不同标准，未含待建部分安置补偿，不存在未对待建部分房产进行
安置补偿、侵犯权益的问题。关于安置补偿方案仅是业主单方意思表示，不属于与业主达成一致同意方案，予以批准的滥用职权行为。同时，关于危房鉴定程序、结论不具正当合法性，属危房鉴定的问题，非本案行政诉讼审理范围。故请求法院驳回原告起诉或驳回原告诉讼请求。
第三人新联邦公司管理人述称：（1）石狮市政府关于改造重建安置补偿方案的审批行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应驳回原告金程公司的起诉。狮政综[2018] 121号补偿方案的批复并非国有土地征收项目的征地补偿方案的批复，因此不属于行政行为，不具有可诉性。鉴于本案已经立案受理，法院依法应驳回其起诉。（2）石狮市政府作出关于同意石狮联邦国际商业城改造重建安置补偿方案的批复合法。其于1993年初开始动工建设石狮联邦国际商业城，后由于各种原因，一直无法竣工交付，已成烂尾楼，加之期间年久失修，现已变成危险房屋，严重影响区内居民的生命财产安全，必须立即采取整改措施。经其与绝大多数业主多次沟通、协商后，才出具《补偿方案》，并将该方案报请石狮市政府批复，石狮市政府依据《福建省人民政府关于推进旧城镇旧厂房旧村庄改造的意见》（以下简称《省政府三旧改造意见》）（闽政[2010] 27号）文件进行批复，即该批复系合法。截至2019年10月15日，业主根据《补偿方案》与新联邦公司、福建鑫联辉房地产开发有限公司
签订《石狮联邦国际商业城拆迁重建安置补偿协议书》，签约率已达98.84％。 （3）《补偿方案》对预售类房屋和法拍类房屋采用不同补偿标准，是合理、公平的。因预售类的购房人所支付的购房款是完整房屋价款，而法拍类的竞买人所竞买的价款是在建工程（不完整）房屋价款，故采取不同补偿标准方可体现公平。（4）原告所主张待建部分59742.91平方米的权利不属于物权，未列入补偿方案是正确的，亦未侵害原告的合法权益。根据《物权法》规定，不动产物权应以存在不动产的形态（即有体物）为前提。本案原告所主张待建物业根本不存在物所应具备的形态，自然不构成物权。又因所涉在建工程已成危房，不存在继续建造可能。因此，原告主张的待建物业的权利不属于物权，而仅享有请求权，即普通债权，未列入补偿方案是正确的。请求法院依法裁判。
法院经审理查明：1994年10月17日，金程公司与新联邦公司签订《购置石狮联邦国际商业城物业合同书》，约定金程公司出资2000万元向新联邦公司购买其开发建设的“石狮联邦国际商业城”项目的房产，金程公司如约支付了购房款，但新联邦公司未能如约交付房产。金程公司向福建省厦门市中级人民法院提起诉讼，双方在福建省厦门市中级人民法院主持下达成和解，福建省厦门市中级人民法院于1997年1月20日作出（1997）厦经调字第02号民事调解书。因新联邦公司未履行该民事调解书，原告依法向福建省厦门市中级人民法院申请执
行。1998年9月1日，福建省厦门市中级人民法院作出（1997）厦经执字第263号民事裁定书，裁定将新联邦公司名下的尚处于建设当中的石狮联邦国际商业城项目的房产（包含在建部分57711.68平方米，待建部分59472.91平方米）进行公开拍卖，金程公司通过竞买程序合法取得了该项目的在建部分1918. 65平方米及所有待建部分59742.91平方米的房屋的所有权。2005年7月26日，受石狮市灵秀镇人民政府、石狮市联邦国际商业城业主委员会筹备组委托，福建省建筑工程质量监督检测中心站对石狮市联邦国际商业城中心商业区BB-05街区1号楼进行检测，并出具检测报告，认定石狮市联邦国际商业城中心商业区BB-05街区1号鉴定单元的安全性鉴定评级为Dsu级，即安全性不符合鉴定标准的要求，显著影响整体承载，属危险房屋，必须立即采取措施。2018年9月26日，石狮市政府作出《关于同意石狮联邦国际商业城改造重建安置补偿方案的批复》（狮综政[2018] 121号）文件，同意新联邦公司提交的《补偿方案》。《补偿方案》第二十一条第一款载明：“本方案仅适用于石狮联邦国际商业城预售类、司法拍卖类和合作类房屋的重置补偿，不作为国际商业城其他类别房屋或其他项目的安置补偿依据。”第二十一条第三款载明：“本方案的解释权归石狮市联邦国际商业城改造建设工作指挥部及福建省石狮新联邦房地产开发有限公司。”2019年6月16日，石狮市联邦国际商业城改造建设工作指挥部发布通知，对石狮联邦国际商业城14个区域实施停止供水、
供电、供气服务等措施。2019年8月6日，石狮市政府发布《关于成立石狮市联邦国际商业城项目改造重组暨福建省石狮新联邦房地产开发有限公司破产重整清算组的通知》（狮政综[2019] 63号），对石狮市联邦国际商业城项目进行改造重组，对新联邦公司进行破产重整。
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