收入·消费农村经济与科技2021年第32卷第5期（总第505期）河南省脱贫攻坚实施的成效、问题及建议 王鲁凤，陈军民
（河南科技学院 经济与管理学院，河南 新乡 453003）
[摘要]河南省脱贫攻坚工作从全面推进阶段进入到集中总攻阶段，坚持推进脱贫攻坚与巩固脱贫成果成为河南省打赢脱贫攻坚战的关键。基于河南省脱贫攻坚实践，全面总结了河南省在实施脱贫攻坚工作过程中取得的成效，并深入剖析贫困户自主脱贫能动性不足、金融扶贫信用风险比较高、易地搬迁的移民就业负担重、产业扶贫持续性脆弱和健康扶贫的预防机制不够完善等问题，并提出相应的政策建议，以期推动脱贫攻坚工作向纵深发展。 [关键词]河南省；脱贫攻坚；成效
[中图分类号]F323.8 [文献标识码]A
“十三五”以来，河南省始终将脱贫攻坚视为一项重大工程，精准聚焦贫困地区贫困众，着力推进扶贫政策落实，基本解决了“两不愁三保障”问题。目前河南省脱贫攻坚进入最后的收尾阶段，为赢得这场战斗，对脱贫攻坚工作的持续跟进和成果巩固成为关键之举。为此，系统梳理河南省在脱贫攻坚工作中已取得的成果，保持已有效果并持续创新方法，分析在脱贫攻坚实施过程中仍然存在的问题，对症下药，这对如期
保质保量地完成脱贫攻坚任务，对做好与乡村振兴的有效衔接，对确保2020年顺利实现全面建成小康社会的目标具有重要的现实意义。
1 “十三五”以来河南省脱贫攻坚实施成效
1.1 农村贫困人口减贫成效明显，贫困众幸福感持续增强
河南省作为脱贫攻坚任务比较重的省份之一，聚焦重点难点，精准务实发力，保质保量地完成每项脱贫攻坚任务，并取得了显著成效。截至2019年底，河南省累计实现53个贫困县全部摘帽，9484个贫困村退出，651.1万农村贫困人口脱贫。2019年贫困地区农村居民人均可支配收入达13252元，贫困众所面临的吃穿住、义务教育以及基本医疗的问题总体上得到解决，生活消费支出逐年增长，物质和精神需求的满足感得到提升，贫困众的获得感幸福感持续增强。1.2 贫困地区农民生产生活条件明显改善
贫困地区的面貌发生了天翻地覆的变化。通过实施道路硬化、农田水利、安全饮水、电网改造、教育文体、医疗健康、天然气入户等扶贫项目，全省已经实现贫困地区行政村通硬化路率100%，自来水普及率达91%，实现了20户以上自然村光纤接入和4G网络全覆盖，基础设施和公共服务水平得到改善和提升，贫困县教育、医疗等基本公共服务主要领域指标达到全省平均水平。“三区一滩”地区易地搬迁完成，搬迁众直接享受安置点的现代化资源进行就业或创业，搬迁众累计实现脱贫25.15万人，脱贫率达到96.8%。
1.3 贫困地区经济社会事业发展迅速
产业扶贫培育壮大了地方特产业，涌现出光山油茶等一批知名品牌，推动了区域经济的快速发展。新型农村合作医疗已经基本覆盖河南省贫困地区，有效缓解了贫困农民看病难、看病贵的问题。建立“3+3+N”医疗救助保障模式，截至2020年7月，全省建档立卡贫困残疾人72.1万人，已脱贫61.09万人，残疾人获得感、幸福感和安全感持续提升。贫困家庭子女的教育保障和资助制度不断完善，学校水平和教师质量不断提升，确保了贫困人口的子女都能接受良好的基础教育，从根本上切断贫困代际传递。
1.4 基层治理能力明显提升，大扶贫格局基本形成
脱贫攻坚工作的开展加强了基层党组织的建设，凝结了干
[收稿日期]2020-12-21
[基金项目]河南省科技计划软科学项目：社会结构、关系系统与河南省乡村振兴的内源动力培育（192400410149）；新乡市政府决策招标课题：稳定脱贫防贫的长 效机制研究（B20026）。
[作者简介]王鲁凤（1996—），女，山东济南人，硕士研究生，研究方向：农村经济组织；陈军民（1976—），男，河北临城人，管理学博士，副教授，研究方向： 农业与农村发展。
新型经营主体。二是要利用财政专项资金、产业扶持资金、贷款担保补助、税费减免、保险保费补助等优惠政策，大力支持市场主体发展。三是要积极推广“公司+合作社+贫困户”模式，以龙头带基地，基地连贫困户，实现合作组织对贫困户全覆盖。
4.4 贫困户参与是前提
一是要“扶志”，激发脱贫攻坚的内生动力，只有贫困户全员参与，这一目标才有望实现。二是要千方百计地建立健全产业精准扶贫利益联结机制，帮助贫困户稳定获得收益，使贫困户增收由被动变为主动，实现“输血”变“造血”。
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收入·消费
部与众的力量，提升了基层组织治理能力。围绕精准扶贫工作，出台了一批含金量较高的扶持政策，不断地探索稳定脱贫长效机制，实现了脱贫效果的持续性和稳定性。统筹各类资源摸清了全省贫困底数，为贫困村选优配强实现干部驻村，基本上形成了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫有机结合的大扶贫格局，探索了新时代农村工作的方式方法，为脱贫攻坚工作的持续开展积累了经验，为深入实施乡村振兴战略奠定了基础。
2 河南省实施脱贫攻坚中仍存在的问题
2.1 贫困户自主脱贫能动性不足
在脱贫攻坚过程中，社会扶贫模式为扶贫工作的持续开展提供了巨大的人力物力等外力支持，为打赢脱贫攻坚战提供了良好的物质基础和社会氛围。但是仅仅依靠外力支援是不能实现长期稳定脱贫的，更重要的是需要贫困众自身的觉悟和努力。然而，一些贫困户自主创业、择业的意识不强，缺乏自主发展的积极性和主动性，过分依赖含金量高且实惠多的扶贫政策从而不愿脱贫，存在“等靠要”思想，安于现
状。部分贫困地区在脱贫攻坚工作开展过程中，所设定的脱贫规划与扶持对象实际情况不够吻合，工作方法针对性不够强，对贫困众自主脱贫的内生动力激发不足，导致或多或少存在众积极性不高的问题，这既影响了减贫的成效，也不利于实现长期稳定脱贫。
2.2 金融扶贫信用风险比较高
金融扶贫开展过程中出现了扶贫小额信贷到期不还等违约信用风险，而信用风险的出现主要由以下几个因素造成。首先，贫困户出现违约一方面是因为部分贫困户自身信用观念比较薄弱，对扶贫信贷抱有财政兜底的预期，因此对如期归还贷款的规定视而不见，人为地造成违约；另一方面是由于自然灾害、农产品价格波动等客观因素导致贫困户收入不稳定，又无合适的抵押担保品，以致无法按时还贷。其次，贷款发放机构发放的扶贫贷款数量多范围广，因为工作量大而人为导致的不规范操作，使贷款在发放和回收过程中出现手续问题，也会间接导致贷款的逾期。最后，由于银行的风险补偿标准和流程不够明晰，导致的风险补偿难以及时到位，也给银行带来了较大信用风险。
2.3 易地搬迁的移民就业负担重
易地搬迁扶贫促进了河南省省内贫困地区资源与发达地区资本的互换，为脱贫攻坚开创了一条重要的筹资渠道。但是，易地搬迁之后贫困众的就业问题又显现出来。搬迁居民大多都是从事传统农业生产的家庭，面对新的环境和挑战，搬迁居民缺乏相对应的劳动技能和市场风险意识，就业创业能力不足，导
致失业从而无法获得稳定的收入。由于一些搬迁居民安置点的选址并没有综合考虑这些实际情况，缺乏完善配套的就业机制，对搬迁居民的就业创业培训不到位，对安置点的扶贫产业的扶持力度不够大，使得搬迁居民无法实现就地创业就业，导致很多贫困户还是无法摆脱贫困的现状，甚至加重了搬迁居民的生活工作问题，使得易地扶贫搬迁未来发展空间具有一定的局限性。
2.4 产业扶贫持续性脆弱
调研发现河南省一些地区的扶贫产业前期评估和市场调研不够充分，导致谋划建设的产业项目抗风险能力和发展持续性不够强，尚未形成规模效应，并且产业项目与脱贫规划目标衔接不够紧密，带动贫困众脱贫致富的作用不够明显。尽管国家对扶贫产业有政府贷款方面的优惠政策，但资金制约瓶颈并没有根本被打破，融资难、融资贵的问题并没有得到根本解决，一旦政府所提供的政策福利结束，对政策福利依赖严重的产业很可能就被打回原形，很容易就会被市场所淘汰，对贫困众的扶持作用也就随之消失。另外，扶贫产业中依靠科技创新发展的企业占比也相对较低，科技型公司更是寥寥无几。在加快建设现代农业体系的大背景下，科技是第一生产力，依靠科技创新培育发展新动力、谋求发展新突破应当成为扶贫产业下一步的努力方向。
2.5 健康扶贫的预防机制不够完善
目前河南省的健康扶贫政策重点在于对贫困众贫困问题的保障和兜底，而不是提前预防。多数地方采
取的健康扶贫措施实质上都是以事后补偿为主，如大病救助、慢病送药等兜底性保障措施，均是在贫困问题出现后给予事后补救，高度依赖政府给与的财政资金支持。在短期内，这种健康扶贫理念可很大程度上防止贫困众因病致贫。但长期来看，这种理念并无法从根本上提高贫困家庭抵抗疾病风险的能力，不能保证其以后再遇到同样问题时是否依然能够承受，因此这并不能够实现脱贫的持续性和稳定性。这种事后补偿的过度帮扶特别容易助长部分贫困众“等、靠、要”的思想，还会引起非贫困户的不平衡心理，不利于扶贫工作的可持续开展。
3 进一步提升脱贫攻坚效果的政策建议
3.1 志智双扶，加强引导
加强贫困众的主体地位，提高贫困众在脱贫攻坚中的主人翁意识，确保贫困户有平等参与和发展的权利。创新帮扶的角度与方式，重视扶贫，更要重视扶志和扶智，强化对贫困众的教育培训工作。在社会扶贫救急纾困的过程中注重激发贫困众的自主脱贫动力，让贫困众也参与到帮扶政策措施的实施过程中，发挥贫困众自主脱贫的主动性、积极性和创造性，鼓励贫困众树立自立自强、自力更生的思想，让贫困众依靠自身努力提高增收能力，实现稳定性和可持续性脱贫。另外，还要持续推进农村文化和文明的进步，推进贫困众的精神文明建设，营造积极向上的脱贫氛围，打造勤劳致富的新气象，解决好贫在素质、困在精神的问题。
3.2 提高贫困户经济实力，加强银行贷后监管
扶贫贷款之所以出现违约，从根本上看还是贫困户自身的原因。因此要想从源头上解决金融扶贫存在的风险问题，还是得着手提高贫困户的经济实力、还贷能力和抗风险能力。比如可以采取由企业带动贫困户的做法，贫困地区可以结合区域内
王鲁凤，等：河南省脱贫攻坚实施的成效、问题及建议
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的资源禀赋，与相关企业对接打造订单农业扶贫模式，贫困户根据订单来安排农产品的生产，这样既在生产前充分考虑了市场需求，又避免了盲目种植，农民不愁销路，从而提高了其经济实力、还贷能力和抗风险能力。或者，贫困地区可以自主成立一个允许贫困户以土地经营权入股、发展农业产业化经营的龙头企业，这样既能够提高土地的利用效益，又有利于农业生产的规模化发展，同时还可以将农民变成股民，增加家庭的财产性收入。除了需要农户自身提高经济实力外，还需要不断创新金融扶贫产品和服务，加强银行贷后监管，重点防范扶贫小额信贷和产业扶贫贷款逾期风险，严格控制逾期率和不良率，防止发生系统性金融风险。
3.3 加强移民就业培训及政策扶持
就业是民生之本，搬迁居民的就业问题能不能得到有效解决，关系到易地搬迁政策扶贫成效性的高低。因此，在积极组织贫困众进行搬迁和安置的同时，更应该实施积极的就业政策，构建完善的就业结构。同时，要对移民开展自身权益维护、如何就业创业等知识技能的培训，提高其自我发展能力，对不能再进行土地耕种的搬迁居民进行精神上的鼓励和技术上的指导，增加其走出农田外出就业的能力与信心。完善易地搬迁后移民工作生活的监督考核和扶持政策，推动搬迁居民生产生活方式发生质的改变，促进搬迁居民就业创业以实现稳定增收，确保易地搬迁扶贫方法的可行性以及成效的可持续性。
3.4 重视优势产业发展及风险防范
产业是发展的基础，产业扶贫更是脱贫攻坚的主要依托。河南省作为发展中的经济大省，在资源深加工、农产品升级、劳动密集型产业发展带动脱贫致富方面具有独特的优势。因此在扶贫项目中推进产业发展，以产业发展带动贫困众致富势在必行。产业项目发展可根据各地的资源禀赋和产业基础，从科学性、可行性、预期收益等多个角度进行全面论证，充分听取投资者和贫困户等各相关利益主体的意见和建议，切实发挥好各地的资源优势和产业优势，注意完善利益联结机制，突出贫困众在产业扶贫中的主体地位，让贫困众在产业项目发展的过程中能够掌握本领，增强他们的后续发展能力。同时，要加强调研指导，防范产业项目风险，统一规划并合理布局，一二三产业融合发展，加强对产业扶贫项目
的管理，使产业扶贫起到作用最大化效用最优化，真正地做到惠及贫困众。3.5 实施健康扶贫的动态监测及精准干预
为防止相对贫困人口（贫困边缘人）因病致贫、因病返贫的现象发生，需要制订相对贫困的标准，并对其进行统计和实时的动态监测，把握相对贫困人的总体规律及体特征，监测其健康状况和医疗费用支出变化情况，做到扶持前置，对健康风险高的体实施及时预警和精准干预，尤其是对刚刚脱贫或有贫困倾向的人，防止其陷入绝对贫困。干预措施可以是设立相应险种或者引入商业医疗险，以个人、政府和社会责任共担的筹资机制来实现小投入、大回报。另外，建立信息共享机制，使得贫困众能够及时了解并享受到健康扶贫政策，还要让贫困众明确其自身在健康扶贫中的责任与义务，提高其自身的卫生健康及保障意识。
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