2021年第20卷第4期
我国政府与NGO在脱贫攻坚中的功能分析———以贵州省为例 □张颖怡
【内容摘要】2015年11月29日，国务院发布2015年第35号国务院公报《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提及“确保到2020年农村贫困人口实现脱贫，是全面建成小康社会最艰巨的任务。”改革开放以来，我国实施大规模扶 贫开发，使7亿农村贫困人口摆脱贫困，取得了举世瞩目的伟大成就，谱写了人类反贫困历史上的辉煌篇章。改革
开放以来，我国简政放权、机构改革的深度和广度不断延申，社会公益性民间组织蓬勃发展，NGO在我国脱贫攻坚
战中发挥出积极的作用。本文以贵州省为例，比较分析我国政府与NGO在脱贫攻坚中的功能、特征，指出我国政
府和NGO都要在脱贫攻坚中发挥相互借鉴好的经验做法、取长补短，为全面脱贫贡献力量。
【关键词】NGO；脱贫攻坚；扶贫济困
【作者简介】张颖怡（1992．3 ），女，江苏苏州人，武汉大学MPA研究生
NGO（Non－Governmental Organization、非政府组织），其在为消灭贫困、改善环境、和平共处等方面的作用已经成为任何国家都不可或缺的社会力量，得到联合国的认可。我国的NGO诞生和发展都与行政机构改革的深化有关，例如1998年3月，我国政府设立“民间组织管理局”，1998年9月25日国务院第8次常务会议通过《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》。据此，民间组织分为社会团体、基金会和民办非企业组织三类［1］。
我国的NGO活动主要集中在减少贫困、教育援助、人口问题、环境保护、社区开发、老年人福利、女性问题、社会救济等领域。其中，农村贫困地区的开发是我国NGO项目数量较多、规模较大的领域，因此也被称为“扶贫NGO”。虽然扶贫NGO的活动范围遍布全国31个省、自治区、直辖市，到目前为止的学术研究中，基本没有以省为单位对扶贫NGO开展研究，探究NGO在农村开发、贫困削减中起着怎样的作用、以怎样的形式进行扶贫。本文以中国最贫困的省份之贵州省为研究对象，探讨NGO在减少贫困方面的作用和活动的实际情况。
一、贵州省脱贫障碍
（一）贵州省脱贫进展。中国西南山区贵州省，曾经被人用三个“最”来形容：贫困人口最多、贫困面最大、贫困程度最深。党的十八大以来，贵州贫困人口由2012年底的923万人减少到2019年底的30.83万人，每年100万人以上摆脱贫困，贫困发生率从2012年的26.8%下降到2019年的0.85%。目前剩余贫困人口基本达到脱贫标准，未脱贫县基本达到脱贫条件。从全国贫困人口最多，转为减贫人数最多，贵州人民即将告别千百年来的绝对贫困。
（二）贵州省农村贫困的原因。关于贵州省贫困问题和贫困原因，从20世纪90年代中期开始就有不少学者对之进行研究（例如康晓光1995、冉茂文等2000、杨军昌等2005、洪名勇2006等）。在已有研究成果的基础上，本文将贵州省农村贫困问题的主要原因总结为以下三点。
1．自然条件、生态环境方面的原因。贵州省农村贫困的主要原因，首先是贵州全省面积百分九十以上都是山地和丘陵，而山地、丘陵地形就意味着生产的低效率，再加上贵州省有中国最大的喀斯特高原，石灰岩覆盖，适合耕地的土地很少。贵州省是中国唯一没有平原的农业省。贵州省农民抗风险能力很脆弱，抵御自然灾害的能力相对不足，存在可能还贫的风险。
2．经济社会、基础设施方面的原因。贵州省贫困人口的居住地区集中在山岳、偏远地区，经济社会、基础设施建设薄弱。贵州省贫困县许多村道路未整修、部分村庄还未通电。另外，贵州省农村卫生设施的普及也不普遍，仍然存在无医村。因此，经济社会、基础设施的落后被认为是阻碍地区发展的主要原因。
3．教育、人口方面的原因。贫困是教育及保健、卫生水平低下的原因，同时也是其结果。贵州省的人类开发指数的三个基本指标（寿命、教育、收入）都处于较低的水平，仍然存在九年义务教育未完成的县，并且以农村劳动力的教育水平，绝大多数是小学毕业、初中毕业的文化水平。缓和贫困与人口增加率降低密切相关，贵州省是我国人口出生率和自然增长率最高的省份之一，并且贵州省内贫困地区的人口出生率和自然增长率比省平均值还要高，贫困人口的增加容易导致“贫困→低教育水平→多产→贫困”这样的连锁恶性循环。
二、NGO脱贫工程
我国脱贫工作呈现出“政府主导、国际援助、NGO协助”的特征，国内NGO的开发活动是直接以贫困层为对象，与政府、国际机构、海外NGO等合作开展的，具体探讨NGO在贵州省脱贫的作用和活动情况如下。
（一）石山改造农田工程。为了消除贫困地区恶劣生存环境这一贫困因素，中国扶贫基金会（CFPA）以改善西南地区贫困家庭的生产条件和生活设施为目标，提出“石山改造
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农田”、“饮用水保障”、“住宅改造”等项目。其中，中国扶贫
基金会投入250万元资金实施“石山改农田”，即小于25ʎ山
坡改造成农田。所谓的石山改农田工程，是通过爆破、清除
石头来建造农地，以改善农地的严峻状况，来保障农户的基
本耕作及生活。
（二）小额低息金融工程。贫困农户相对而言收入较低，
没有社会信用和资产，所以很难从一般的金融机构获得生产
和生活所需的融资。20世纪90年代初，我国开始针对贫困
农户的融资需求推出小额贷款。国内的NGO在政府、金融
机关以及国际机关、国际NGO的合作下，一直致力于向贫困
农户提供更加人性化的小额贷款。在贵州省农村，中国人口
福利基金会、中国扶贫基金会、中国国际民间组织工作促进
会、香港乐施会等NGO，都有以提供小额贷款的方式来实施
扶贫项目。
（三）综合脱贫示范工程。综合脱贫示范工程是通过农
村的综合开发实现脱贫目的的工程，是由日本国际协力事业
团（现为国际协力机构、JICA）的援助项目。中国计划生育协
会（国内NGO）在日本家庭计划国际合作财团（NGO）的援助
和支持下，以贵州三都水族自治县普安镇和塘州乡的4个村
共计3万8 000名少数民族开展预防寄生虫和家庭规划的知
识普及，以及改善生活环境（卫生沼气厕所的普及、农村基础
设施的整备、小规模灌溉等）。从脱贫效果上看，综合脱贫示
范工程得到了地方政府和对象地区居民的高度评价。通过
综合脱贫示范工程，试点地区的农民收入逐渐增加、卫生习
惯得到改善、人居环境显著提升。
（四）农村专业经济协会。我国农村NGO、农村专业经济
协会在全国大约有170万个团体存在。在贵州省，除了300
个团体的农村专业经济协会有按照规定正式注册外，大致还
有1 700个以上的团体没有注册就进行活动。贵州省农村专
业经济协会组织农民致力于扩大规模、提供技术服务和开拓
农产品市场，成为解决“三农问题”的途径。例如，贵州省册
亨县者楼蔬菜协会自成立以来，开拓了蔬菜栽培和流通渠
道，形成了以早生蔬菜为代表的蔬菜产地。
实际上，NGO脱贫工程还有“希望工程”、“春蕾计划”、
“烛光工程”、“母子平安工程”、“饮用水、住宅改造项目”等对
社会影响较大的公益事业，均受到社会的高度评价。这些
NGO的开发活动，直接提高了贫困阶层的生活质量，为贫困地
区社会经济的发展和消除贫困做出了贡献。NGO作为新的脱
贫工作协助者，在贵州省的脱贫工作中发挥着重要的作用。
三、脱贫NGO的特征及与政府脱贫对策的比较
表1政府与NGO在脱贫策略上的比较
比较特征政府NGO
援助对象主要以贫困县为
主、范围广但浅
主要以贫困人口
为主、范围狭但深
开发援助的方式自上而下自下而上对策重视公平和平等重视个性和需求
服务提供单一性多元性
资源动员税收强制、规模大自由捐赠、规模小
监督规则自律市场竞争、自律
资源利用效率较低较高
贵州省的很多扶贫NGO创立时间短，缺乏经验和资源，仍处于摸索的发展初期阶段。另外，NGO的资金筹措困难，也是其组织发展、事业开展的一大障碍［2］。
（一）脱贫策略的不同：NGO与政府比较。政府和NGO 的脱贫策略，主要在开发援助的方法、资源利用的效率、援助对象等方面有各自的特征。NGO的脱贫策略在柔韧性、多样性、效率性等方面具有优势，但NGO规模小，活动范围有限，影响效果不够广。与此相对，政府的扶贫规模大，实施范围也很广，但政府扶贫的效率相对比较低、单一。
（二）官民协作的需求和动向。贵州省开始打响脱贫攻坚战以来，农村贫困人口的减少和贫困阶层生活质量的提高，都说明贵州省脱贫工作取得了很大的成果。但是，分散在“三区”（石山区、高寒山区、偏僻的少数民族居住区）剩余贫困人口的脱贫不仅需要考虑脱贫效益问题，更需要考虑脱贫的成本问题。贵州省是国内外NGO活动最集中的地区之一。因此，如何促进贵州省内NGO的开发援助脱贫，更大程度发挥出NGO在贵州省脱贫工作中的作用，需要NGO与政府及其他机构相互促进理解、取长补短，共同为脱贫作出贡献。
四、我国政府扶贫开发与NGO
（一）农村扶贫开发纲要。2001年5月召开的第3届中央贫困扶助开发会议通过了《中国农村扶贫开发纲要（2001 2010年）》，决定实施中长期脱贫计划，预计花十年（2001 2010年）的时间解决贫困人口的“温饱”问题，然后再进一步实现“小康”的目标。实际上，《中国农村扶贫开发纲要（2001 2010年）》是《国家八七扶贫攻坚计划（1994 2000年）》的延续，表明我国脱贫工作已经进入新的历史阶段。根据《中国农村扶贫开发纲要（2001 2010年）》，我国的扶贫开发工作的重点将放在贫困人口集中的中西部少数民族地区和边疆地区，特别是贫困地区，中央的扶贫援助资金也主要要投入到这些贫困县、贫困村，目标是消灭绝对贫困人口。在《中国农村扶贫开发纲要（2001 2010年）》中，我国政府首次明确表示在政府实施扶贫项目时要重视和促进NGO的参与。随着《国家八七扶贫攻坚计划（1994 2000年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2001 2010年）》的实施，扶贫事业取得了巨大成就。为进一步加
快贫困地区发展，促进共同富裕，实现到2020年全面建成小康社会奋斗目标，中共中央、国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011 2020年）》，进一步强调了在扶贫开发上要促进NGO的参与。
表2我国脱贫工作的五大历程及贡献力量
时间任务贡献力量
1978 1985年农村经济改革市场
1986 1993年脱贫初期阶段
政府、市场、NGO、
国际协助
1994 2000年
国家八七扶贫攻坚
计划
政府、NGO、国际
协助
2001 2010年
中国农村扶贫开发
纲要
官民合作、多元化
的脱贫模式
2011 2020年
中国农村扶贫开发
纲要
官民合作、多元化
的脱贫模式（二）政府与NGO的合作扶贫与开发。在贵州省进行扶贫开发的NGO与政府、企业、国际组织、海外机构等都有着
2021年第20卷第4期
新冠肺炎疫情后我国财政政策的选择
□江依
【内容摘要】2019年末开始的新冠肺炎疫情，给国内人民生命安全、经济等均造成了较大的影响，2020年第一季度和第二季度居民消费、全国固定资产投资以及对外贸易等方面的数据都不同程度出现了同比下降的趋势，在此基础上国家为
了恢复经济出台了一系列财政政策，基于此，本文力求给出下阶段财政政策工具的重点选择建议。
【关键词】新冠肺炎；财政政策；重点选择
【作者单位】江依，武昌首义学院
自2019年年末湖北武汉在国内首次爆发新冠肺炎疫情以来，全国经济下行压力继续增大，2020年第一季度国内生产总值当季实现了206504.3亿元，与2019年第四季度相比，2020年第一季度国内生产总值环比增长速度为－9.8%；与2019年第一季度相比，2020年第一季度国内生产总值同比增长速度为－6.8%。就三大产业实现的国内生产总值的数据来看，2020年第一季度第一产业对GDP的贡献额为10 18
6亿元，与上年同期相比，减少了3.2%；2020年第一季度第二产业对GDP的贡献额为73 638亿元，与上年同期相比，减少了9.6%；2020年第一季度第三产业对GDP的贡献额为122 680亿元，与上年同期相比，减少了5.2%。值得特别注意的是，住宿和餐饮业在2020年第一季度仅实现了2 821亿元的GDP，同比增长速度为－35.3%。三大产业中，仅信息传输、软件和信息技术服务业相对上年同期实现了正的增长速度，其他各行业均不同程度出现了负增长。针对突如其来的公共卫生事件，我国迅速做出了积极的财政政策响应，其中包括政府集中采购各项医疗物资、为大学毕业生发放就业补助、允许企业延期缴纳社保、适当延长税收申报期限、为受疫情影响较大的企业提供融资担保、增加亏损企业结转年限等一系列减税降费和财政救济措施。
一、新冠肺炎疫情对消费、投资、进出口的影响
（一）对消费的影响。在人均消费支出方面，国家统计局数据显示2020年上半年，全国共实现居民人均消费支出为9 718元，如果扣除价格变动的因素，实际居民人均消费支出比上年同期下降了9.3%。在教育文化娱乐消费支出方面，2020年上半年人均相比上年同期下降了35.7%，属于下降幅度最大的一部分支出，因此疫情对教育培训业、娱乐业等行业的冲击力度尤其大；此外，2020年上半年人均交通通信支出与上年同期相比下降的幅度也较大，为10.7%。在社会消费品零售总额方面，2020年上半年，社会消费品零售总额共实现172 256亿元，与上年同期相比下降了11.4%。2020年1 2月的社会消费品零售总额与上年同期相比竟降低了20.5%。直到2020年4月之后，社会消费品零售总额的同比负增长速度才开始
放缓，这与2020年4月8日武汉解封，超市、餐饮、住宿、交通运输等重新开启有着极大的关系。
（二）对投资的影响。国家统计局2020年7月16日发布的数据显示，2020年上半年（1 6月份），全国固定资产投资（不含农户）同比下降了3.1%，2020年1 2月的全国固定资产投资数据更是同比下降24.5%。分行业来看固定资产投资，其中制造业的行业投资分化非常明显，所有制造行业中仅有医药制造业和计算机通信业的投资额在2020年上半年实现了正增长。医药制造业和计算机通信业的投资额增长具有非常明显的时间性，一系列医药企业为了响应国家防控疫情的号召，纷纷增大了投资力度，与此同时，出于疫情期间居家办公以及居家学习的需要，引发了员工和学生对于互联网办公平台以及学习、会议平台等的需求，使得计算机通信业的投资额出现了正增长。
（三）对进出口的影响。随着新冠肺炎疫情国内的蔓延以及与我国贸易往来密切的韩国、意大利、俄罗斯等国家疫情的持续发展，国际航线的限制，进出口企业的生产和销售必定受到重创。国家海关总署数据显示，2020年第一季度我国出口额度同比下降11.4%，进口额度同比下降0.7%，单
沟通与合作。因此，贵州已经探索出由NGO代表、政府官员以及国际组织人员、国际NGO代表等共同组成的“扶贫与开发”的新型民间组织发展模式。
五、结语
脱贫NGO一直致力于协助解决我国的贫困问题，现在已经成为新的公共服务供给主体和脱贫工作的实施主体。本文讨论了NGO在贵州省脱贫工作中的作用。目前，贵州省NGO开展的扶贫工作越来越多元化，政府官员和NGO代表等，以民间联合、国际NGO和地方NGO的联合等各种形式开展脱贫开发工作。如上所述，我国脱贫开发工作已经形成了“政府+NGO联合扶贫”的官民合作新模式。在我国的扶贫开发中，NGO一直扮演着重要的角，今后在我国经济发展、地域开发等领域会越来越重要。
【参考文献】
［1］陈建军．新时代下凉山州扶贫工作中NGO的作用探析［J］．管理观察，2020，2：63 64
［2］王志章，何静．英美两国扶贫开发模式及其启示［J］．开发研究，2015，6：50 54
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