美国军事实⼒的源流：战略管理与规划能⼒【战略研究】（知远战略与防务研究所李健郭慧志） ⼀、前⾔
⼀个国家“战略⾏为体”的运转犹如⼀个旋转的陀螺体，其轴线就是国家安全战略（或称 ⼤战略），轴线直则运转稳；陀螺⽀撑体则由在国家安全战略框架下的各层级战略构成，
其紧密度决定了这个陀螺体的结构松散程度；着⼒点则由民族利益（或称国民特性）和国
家利益组成，显⽽易见，两者的统⼀度决定了这个陀螺体运转过程中的阻⼒⼤⼩，同时也
美军战略管理与
构成了各层级战略⽂化背景；⽽陀螺旋转的驱动⼒则是本⽂要重点探索的美军战略管理与
构成了各层级战略⽂化背景；⽽陀螺旋转的驱动⼒则是本⽂要重点探索的规划能⼒。
作为世界上唯⼀的超级⼤国，美国的全球战略举世瞩⽬，其战略思想是以美国国民特性与
国家利益为基础，通过以国防部为主导的全球公共区域、以中央情报局为主导的⽂化传播通
道、以国务院为主导的外交渠道等国家安全战略意图输出途径，来输出其价值观。
美国的战略体系可分为三个层次，即国家安全战略、国防战略、军事战略。国家安全战略
涉及到国家发展的各个层⾯，包括国防、外交、经济、信息、社会等不同领域⽅⾯的内容。确
保这些领域的安全涉及到军队、执法机构、外交部门和各个相关机构的共同努⼒。国防战略涉
及的是国家防卫能⼒建设，由国防部统筹各种资源进⾏军队建设，并具体负责国防战略的制
订，这充分体现了美军⽂⼈治军的理念，旨在使军队领导⼈专⼼于军事战略计划的制订和实 施。国防战略往往仅指明总体⾏动⽅向，需要军事战略来进⾏具体操作，军事战略是由参谋长
联席会议负责制定，重点是军队能⼒建设和设计联合作战⽅针。
美国的国家安全战略⾃⼆战后历经⼏⼗年的演化过程才形成了今天的发展思路与架构模大块金
式，对于美国安全战略的演化过程不再赘述，本⽂重点探讨其战略管理及规划理论和框架问
题。
⼆、美军战略管理与规划的“5P”模型
美军的战略管理实际上体现的是企业管理的思想，即将国防部想定为⼀个超⼤型企业，其
战略管理过程也符合明茨伯格的“5P ”模型：
河北医科大学图书馆战略⾸先要进⾏规划（Plan），以实现⼀定的⽬的，⽽要在竞争环境中实现某种⽬的，必
须要采取⼀定的谋略（Ploy），规划是普适的，⽽谋略则是具体的。战略⼜是⼀种模式
（Pattern），是过去成功经验的凝练；定位（Position）则是组织在竞争环境中的地位，以及通
过何种产品（⼿段及⽅式）来实现战略；战略⼜是某种观点（Perspective），即通过组织⽂化
和献计献策的集体⾏为来影响战略层⾯的决策。
以上的“5P”模型适合于各种企业，⽽美国国防部可以看作是世界上最⼤的军事企业，并处于
近乎垄断的地位，其定位⾮常明确——确保其全球主导地位（Position）。结合⾃⼆战以来成功
的经验，美国国防部已经逐步完善了战略的发展模式（Pattern）。就美军战略⽽⾔，观点
博鳌蓝海岸（Perspective）是⾃底向上的意见搜集⾏为，将其反馈给决策者，美军要求作战指挥官由下⽽
上，评估国防部长办公厅规划和预算决定所产⽣的影响，向参联会主席和国防部长提供有关国
防部和军种规划能否满⾜作战需求的意见。在此基础上，再通过制定新的规划（Plan）和实施
某种谋略（Ploy）来完成其军事战略。
美军的战略管理可粗分为两种，⼀种是四年制的，以四年防务评估（QDR）为核⼼，对过
去四年中的美军建设进⾏评审，到合适的模式（Pattern），对未来世界安全环境作评估，确
⽴地区性定位（Position），进⽽开发对应性武器装备或战法。如针对中亚地区的反恐合作、针
对北美地区的防空安全合作、针对⾮洲地区的安全合作与教育活动、针对太平洋地区的空海⼀
体战。这种四年的战略管理是中期的，主要是为了契合政治需要，即每四年⼀次的政府更替。
战略规划，结合国防预算，实现另⼀种战略管理是短期的，即年度管理，通过制定年度战略规划，结合国防预算，实现
部队的渐进式发展。这部分战略管理在四年防务评估报告的指导下是采⽤计划⽅式来实现
的。在实施过程中必须要对战略⽬标进⾏优先级安排，如最新的FY2012-2013 战略管理规
划就提到国防部平衡资源与风险来实现五个按优先级排列的战略⽬标：⼀是在今天的战争中取得优势地位；⼆是防⽌与遏制冲突；三是准备击败对⼿并在⼤范围突发事件中取胜；四是保留并增强全志愿部队；五是改⾰国防企业的业务和⽀援职能。
事实上，美国国防部还有个较早的内部⽂本的2012财年战略⽬标：⼀是在今天的战争中取得优势地位；⼆是保留并增强部队；三是防⽌与遏制冲突；四是为⼤范围突发事件做准备；五是在整个国防部内培养节约型⽂化。
从这两个版本的⽐较可以看出，不同的优先级决定了不同的战略⾏为，⽽且从内部版本⾛向公开也是美军战略传播的⼀个发展思路。美军各级战略——⾏动的层级关系如图1所⽰。
图1：美军各级战略——⾏动的层级关系⽰意图
三、国家战略指导系统框架分析
在具体实施美国的国家安全战略⽬标时，其国家战略框架是由通过国防管理系统来实现，⽽不是两层军事战略指导下的单纯的军事计划和军事⾏动。具体参见图2：
图2：国家战略指导系统框架
在图2中，⾸先指明了总统和国防部长的⾓⾊，从宏观上建⽴战略体系、理顺指挥体系，对军队进⾏指挥（统⼀指挥计划）和政策指导。参谋长联席会议则具体负责国家军事战略制订和联合战略规划系统（Joint Strategic Planning System，简写为JSPS）的建⽴，其核⼼是机密级别的联合战略能⼒规划（Joint Strategic Capabilities Plan）。
具体的战役实施仍然是联合战区司令官的责任，战区战略是美国特有的战略，在许多国家看来是国家战略层⾯的⽅针政策，在美国看来则是地区性战略，这也是美国世界霸权的体现。美国的战区战略要由战役计划来具体操作，即所谓的作战计划（OPLAN），如针对朝鲜⼈民民主共和国的“5027”和“5029”计划。
在图2中，联合战略规划系统（JSPS）和⾃适应规划与执⾏（AdaptivePlanning and Execution，简写为APEX）在统⼀指导下，共同完成计划的实施，这就是战略和战役层的互动，⾃适应规划与执⾏（APEX）由参谋长联席会议主席CJCSM3122系列⼿册所中规定，⽤于取代⽼版本的联合作战计划与执⾏系统（JOPES），该作战计划系统更为灵活，有多种选项，可快速分析和评估。可便利升级，适合于跨机构信息互通及合作，适应性较强。这也是其名称的含义所在，⽬前这项⼯作正在进⾏之中。
1、顶层指导⽂件
国家战略指导系统框架顶层包括6个⽂件，除⼤家熟知的国家安全战略、国防战略和四年防务评估报告外，还有统⼀指挥计划（UCP）、军队应⽤指南（GEF）、军队发展指南（GDF），所有这些⽂件，构成了战略指导系统的顶层。
（1）统⼀指挥计划（UnifiedCommand Plan，UCP），这个计划就是对美军的作战司令部的职责范围做出规定和说明，事实上，⾄少还有两个⽂件有类似的说明，⼀个是《美国武装部队准则》（Doctrine for the Armed Forces of the United States），还有⼀个是《部队统⼀指挥备忘录》（the Forces for Unified Commands memorandum），不过UCP是最权威的⽂件，被设定为内参级（FOUO）。除了传统的六⼤地区司令部外，美军还注重四个职能司令部的作⽤，例如，在2001年“911”之前，USSOCOM（特种作战司令部）的⾸要任务是在⾏动中进⾏作战指挥⽀援，包括组织、训练和装备特种部队，进⽽将它们投⼊作战，⽀持在全球作战的指挥官以及美国的驻外⼤使和这些国家的特战部队。美国总统随后在2004年的“统⼀指挥计划（UnifiedCommand Plan）”中扩⼤了USSOCOM的职权范围。该计划将与国防部同步制定计划应对全球恐怖主义⽹络威胁，同时直接指导全球反恐作战的责任分配给了特战司令部。USSOCOM为了⽀持反对恐怖主义的全球战役，对国防部的所有计划进⾏了分析、协调并优化，在满⾜全球需要的条件下进⾏到军⼒和资源的分配，然后形成给联合参谋部（Joint Staff）的建议。
（2）军队使⽤指南（Guidancefor Employment of the Force，缩写为GEF），是战略到战役层⾯的链
接指导，作为保密性⽂件，军队应⽤指南包括：安全合作、详尽计划的制定、全球态势、全球军⼒管理、核武器使⽤计划的制定。GEF由国防部长制订，与参联主席的JSPS是并⾏和互补关系。
（3）军队发展指南（Guidancefor Development of the Force，缩写为 GDF），是军队的长期（20年）发展计划，2008年⾸次发布，取代了过去的战略计划指南（Strategic Planning Guidance )、转型计划指南（Transformation Planning Guidance）、态势指南（Posture Guidance）、科技战略指南（Science and Technology Strategic Guidance），以及若⼲零碎的计划指南，是在联合战略视⾓下的军队发展⽅针。GEF就是军队使⽤，⽽GDF就是军队建设，也就是我们前述的战略规划的两个要点。
2、实施层——美军联合战略规划系统（JSPS）
在国家战略指导系统架构下，联合战略规划系统是参谋长联席会议主席负责实施的主要战略规划系统，这个系统是美军军事战略规划的实施层核⼼。
根据美国法典的相关规定，参谋长联席会议主席作为军事顾问，为总统、国防部长、国家安全委员会和国⼟安全委员会建⾔。作为咨询专家，参谋长联席会议主席需要整理产⽣相应的战略规划⽂件，这些⽂件均由联合战略规划系统产⽣，主要包括5个重要⽂件：
l 国家军事战略（The National Military Strategy ，简写为NMS）。
l 联合规划⽂件（Joint Planning Document ，简写为JPD），参谋长联席会议主席使⽤联合规划⽂件为国防部长提供计划优先顺序、需求和推荐意见，国防部长根据其意见，制订国防规划指导（DPG），然后启动“规划——计划——预算——执⾏”系统（PPBES）。
l 参谋长联席会议主席计划建议（Chairman’s Program Recommendation (CPR)，该⽂件以联合战备、训练和能⼒的持续性改善为重点。其⽬的是为联合规划⽂件提供调整⽅案，修改或扩充联合规划⽂件的指导性。
l 联合战略能⼒计划（Joint Strategic Capabilities Plan，简写为JSCP），根据国家军事战略指导战区作战司令官完成战略规划，战区司令官将国防战略和军事战略相关的国家安全⽬标转化为军事能⼒并体现在作战计划（OPLAN）中，联合战略能⼒计划提供详细的计划指导以及军队调遣来完成概念性的军⼒计划，例如，“若爆发第⼆次朝鲜战争将动⽤10个旅参战”，就是这样的想定式的计划。联合战略能⼒计划是联合战略规划系统和⾃适应规划与执⾏系统的纽带，也是美军军⼒规划的核⼼。该计划是由参谋长联席会议主席指令CJCSI 3110.01 《联合战略能⼒计划》所规定，是由参联会下属的战略与政策局（J-5）负责完成。
l 参联会主席计划评估（Chairman’s Program Assessment ，简写为CPA），是⽤来鉴别PPBE系统对规划优先权的⽀持程度。⽤来提供规划⽬标备忘录，以此影响完成国家安全⽬标所需⽀持的先后顺利。该⼯作是由参联会下属兵⼒结构、资源和评估局（J-8）负责进⾏。
由此可见，联合战略规划系统是以两条线进⾏的，⼀条是军事战备和军事计划，以战略与政策局（J-5）为主，内嵌军队使⽤规划，外接到⾃适应规划与执⾏系统；另⼀条则是国防项⽬管理，即PPBE系统，为军事⾏动提供技术和资源⽀持，内嵌军队建设规划，外接到国防部相关项⽬管理系统，在规划⽅⾯，以兵⼒结构、资源和评估局（J-8）为主。
军队使⽤和建设的结合点就是联合战略能⼒计划（JSCP）。
以上仅对JSPS进⾏简要介绍，具体内部结构因为属于美军保密核⼼框架，只能做理论层⾯的研究。
四、美国国防战略规划流程
国防战略规划的重点是：军队建设与军队使⽤。“建设”的⽬的是增强战⽃⼒，“使⽤”就是部队的部署与⾏动，旨在消除外在的风险。不仅军队使⽤有风险，军队建设也有其内在风险，为了消除内在风险、提⾼效率，美军在建设⽅⾯成功实施了“规划—计划—预算—执⾏”（PPBE）的管理⽅法，其本质就是有效利⽤资源的⼀种⽅法。
“规划—计划—预算—执⾏”（PPBE）⽅法是1961年麦克纳马拉（Robert S. McNamara）任美国国防部长时，由⿊弛（Hitch）引进并发展成为计划预算制度，其功能在于协助达成⽬标，设计最具成本效益的计划，因此，也是系统分析⽅法在军事上应⽤的源流，它始终与军事战略规划相结合。发展⾄今，已⼴泛应⽤，成为国防资源分配的⼯具，参见图3。
图3：“规划—计划—预算—执⾏”（PPBE）系统流程⽰意图
根据美国国防部的相关⽂件“规划—计划—预算—执⾏”系统（PPBES）的最终⽬的是——在有限的财⼒下，为作战司令官提供军⼒、装备和⽀援的最佳组合，在预计可能遭受的威胁的基础上制订相关战略，最终产⽣规划、计划并提出国防部的预算⽅案。
美军在2001年《四年防务评估》后，重点提出了基于能⼒的建设问题，即应该具有什么样的能⼒来应对挑战。
军队的能⼒也即战⽃⼒，是通过对潜在对⼿的评估和对⾃⾝的评估来进⾏战略上的决策。1973年成⽴的美国国防部净评估办公室，就是为此⽬的⽽设⽴的，根据国防部⽂件DOD Directive 5111.11规定，净评估主任是国防部长的主要助⼿与顾问，他负责对美国现有军事实⼒、发展趋势以及未来的能⼒与潜⼒进⾏净评估，并与其他国家军队进⾏⽐对，以识别未来美国所⾯临的威胁与机遇。
作为早期兰德公司的研究⼈员，安德鲁.马歇尔（Andrew Marshall）在兰德公司发展出净评估⽅法，并于1973年出任第⼀任净评估主任，活跃⾄今，被誉为美国国防部的尤达，弟⼦包括切尼和拉姆斯菲尔德这样的重量级⼈物。由于净评估办公室需要对⾃⾝和对⼿有着清楚的认识和了解，情报⽅⾯的⼯作是⾮常关键的，因为错误的情报将导致错误的判断，这也是净评估办公室⾮常神秘的原因，它是美国战略情报分析的集⼤成者。
军队是通过资⾦⽀持来实现发展的，也即通过PPBE的整个过程来实现之，PPBE实际上不过是“战略规划财务管理”的模式⽽已，良好的PPBE系统难点并不在财务管理上，毕竟财务管理是⾮常成熟的现代管理⽅法。难在战略规划上，战略规划的优劣决定军队建设的好与差。
在逻辑上，PPBE是在战略指导下进⾏的，它们的关系如何，美军也做了⼀番研究，图4为PPBE在规划阶段和各层级战略的关系：
图4： PPBES规划阶段战略流程图
图4 较好地说明了如何将战略与规划相连接，以完成基于战略视⾓的军队建设，即在国家安全战略框架下制定国防战略，通过四年防务评估来对国家军事战略进⾏审核，审核通过或整改后的国家军事战略分两条路实施，⼀是军队发展指导，实际上就是各军种⾃⾝的发展规划，这种规划分为长期和短期计划，通过价值衡量转化为相关建设预算。短期计划如军事训练、⼈员⼯资等，可事先进⾏预算规划，变动不⼤，⽽且也易于评估。长期计划则需经过审核通过后变成项⽬，通过划分时间阶段来实施，如⼤家所熟知的美国陆军的数字化项⽬、未来战⽃系统（FCS）项⽬，都是如此操作的。前者开始预算很少，分项⽬也少，通过不断追加，最终演变为今天的美陆军作战信息系统；⽽后者则开始预算很多，分项⽬也很多，但最终除少数⼦项⽬外不得不叫停，毕竟，经过分析发现其投⼊和产出不成⽐例。
肺脓疡《参联计划建议》是美军⾃⾝建设中富有特⾊的⼀个⽂件，重点是军种联合，因为各军种有⾃⼰的发展计划和指导，但需要联合，1986年国防部改组法的出台，就是各军种⾃⾏其是、造成拯救伊朗⼈质失败等诸多问题的解决之道。“联合”不是仅停留于⼝头，⽽是需要实际的⾏动和协作，需要有指导和规范。《参联计划建议》是联合规划指导的上层指导性纲要，主要是为了对战区联合⾏动提出主要指导⽅针。各战区依据此指导来进⾏联合演练和制定相关⾏动⽅案。
五、结论
最新出版的美国⽪尤研究中⼼《美国价值观调查报告2012》指出，“美国仍然是⼀个⾼度宗教化的国家”。⾃美国建国⾄今，基督教思想（特别是清教思想）仍然是直接影响其对外政策思维及战略思想的潜在的、决定性因素。也正如美军军事宗教⾃由基⾦会创始⼈，前美国空军军法署署长⽶凯·温期坦所说[19]：“这种狂热的⽀配主义基督教已经像海啸⼀样横扫五⾓⼤楼所有的737个美国军事机构……”。因此，“保护并输出美国式价值观”成为美国国家安全战略的核⼼内容是必然的，加强“保护并输出美国式价值观”的能⼒建设则是美军战略规划最显著的本质特性。
综上所述，美军的战略管理可概括为：以美国特有的战略⽂化为背景，对美军内部资源和外部风险进⾏评估[20]，通过平衡资源与风险，谋求国家与军队发展效益的最⼤化，进⽽在全球安全环境中⽴于不败之地，为“美国的普世价值”保驾护航。
超声波测距仪的设计
从美军战略层级的分析来看，其国防和军事战略必须有预先的计划，结合资源管理、引领部队建设之路，从⽽保障战役和⾏动的胜利。就此⽽⾔，美军的战略体系是⼀个庞⼤且细致的管理体系，这个体系的建设历经了⼏⼗年，绝不仅仅是战略层⾯的空谈。
但从另⼀个⽅⾯看，美军的这种战略规划框架仍然有其不⾜之处。
⼀是美军战略规划与实施⾯临军种利益与军种⽂化的挑战
从内部看，美军军队建设模式是建⽴在联合的基础上，但在真正实施时仍免不了受各军种利益以及军种⽂化的影响。例如，“空海⼀体战”概念提出后，很多⼈更关⼼陆军在其中的作⽤，⽽陆军智囊⼈员也对此进⾏了评述，利⽂沃斯指参学院⾼级军事研究学校的创始⼈，陆军退役准将德切格（Huba Wass de Czege）在《陆军》杂志2011年5⽉号的⽂章中[21]，将现在的“空海⼀体战”与1990年代盛⾏的“快速决定性作战”（RDO）理论相⽐较后，认为这两种理论均充满了理想主义论调。事实上，“快速决定性作战”是军事技术部门的偏爱⽽被陆军和海军陆战队反感的概念，虽然在科索沃、阿富汗甚⾄伊拉克战争得到了部分证实，但最终陷⼊泥潭的仍然是地⾯部队。德切格认为，没有强⼒地⾯部队的作战只是某种惩罚，⽽不能取得全胜。况且这些理想性的构想从来没有实践，也没有在学校中得到教育和认同。在《陆军》杂志2011年11⽉号的⽂章中[22]，德切格认为“空海⼀体战”的开⽀是巨⼤的，将使美国像当年⼊侵阿富汗的苏军⼀样，陷⼊泥潭难以⾃拔。他引述了⾟⾥奇（Raoul Heinrichs）在《外
交家》杂志的⽂章，“空海⼀体战”的竞争最终可能导致核武器的竞争与发展。德切格认为，视中国为合作伙伴将其拉⼊国际安全协定，即使困难重重也⽐军事竞赛强。
⼜如，作为“空海⼀体战”概念的战场空间核⼼⽀撑的“海基能⼒”（seabasing）概念，由海军陆战队提出⾄今已近20年，也正是由于军种利益与军种⽂化的影响，⾄今尚未完全统⼀认识，国防部对成⽴“海基能⼒协调办公室”的建议避⽽不谈。由此可见，在战略层⾯上，军种⽭盾和⽂化上的差异是难以避免的。
⼆是美军庞⼤的官僚机构同样制约着其整体效能的发挥
美国国防部本⾝就是世界上最⼤的官僚机构，也造成了战略层级的复杂性和系统复杂性：从尉官到将官，从⽂官到武官，从部长到普通职员，涉及⼈员众多，部门众多，⽽且由于保密原因，层层设定情报和⽂件的获取权限，因审核⽽造成战略计划的滞后效应。⽽各个单位为了⾃⾝的利益，纷纷出笼相关的战略⽂件，造成战略⽂件的泛滥，反⽽降低了效率，迫使国防部出台项⽬优先权，试图在⽂件海洋中到正确的⽅向。2008年出台的《军队发展指南》就是最好的例⼦，美军不得不整合越来越多的战略计划，调和⽭盾并消除部门之间的摩擦。在效率⽅⾯，由于PPBE需要国会的审核，国会内部两党之争也会拖拽国防项⽬的后腿，难以“集中⼒量办⼤事”。
三是多元⽂化对美国主流⽂化的冲击将对美国“战略⾏为体”的轴线产⽣巨⼤的影响
随西裔⼈⼝⼤量涌⼊，美国的国民特性（国民⾝份）正遭受着巨⼤的冲击，同时国内信仰状况呈下降趋势，作为美国主流⽂化的“盎格鲁-撒克逊”⽂化在未来能否保持主流地位，将对未来美国国家安全战略的⾛向产⽣巨⼤的影响。另外，美国制造业结构的不合理性、全球经济⼀体化对美国国家利益的冲击、外太空的脆弱性与⽹络空间的⽆界性能否保障美军在全球公共区域的畅通⽆阻……等等诸多的不稳定或不确定性，都将对美国“战略⾏为体”的运转产⽣直接的影响。如何抵消这些负⾯影响，平衡战略风险，将是考验美军⾼层的⼀堆隐性难题。
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