○ 许恒周 曲福田 郭忠兴
[摘要]集体建设用地流转是各地自发进行的一种制度创新行为，各地的不同模式决定了不同的制度绩效。运用SSP范式(状态—结构—绩效)对苏州模式和芜湖模式的绩效进行分析，结论为：在集体建设用地流转过程中，流转前的制度状态是基础，集体土地产权结构是关键，土地产权的完善程度直接决定了土地流转制度绩效。 [关键词]集体建设用地；流转；初始状态；权利结构；绩效
有机物除杂[中图分类号]F30111[文献标识码]A[文章编号]1006—012X(2008)—02—0105(04)
[作者]许恒周，博士研究生，南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095
曲福田，南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095
郭忠兴，南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095
随着我国社会经济的发展和市场经济体制的确立和完善，建设用地的需求量大幅度增加。城市的扩张和
乡镇企业的迅速崛起，集体土地作为资产的特性更加显现，于是农村集体建设用地的交易活动越来越活跃。集体建设用地流转是市场经济的产物。但是，我国目前的有关政策与法规明确限制集体土地进入市场。现行法律框架，即《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》以及宪法相关条文规定，农民集体所有的土地使用权不能出让、转让或者出租用于非农业建设。任何单位和个人进行建设需要使用土地，必须依法申请使用国有土地。这就是说，农村集体土地要改变其用途向非农建设用途转移，必须通过国家征地的方式，将集体土地强制性转为国有土地。在该过程中，农民只能作为被动的价格接受者，不能参与到集体建设用地流转过程中。由此出现了很多弊端和问题，有统计称，目前1/3以上的众上访归因于土地问题，而其中有60%左右直接由征地引起。[1]为此，需要对现行农村集体非农建设用地流转制度进行改革。
如何因势利导，趋利避害，加强对集体建设用地流转管理，推动土地市场的全面、健康发展已成为我国土地制度建设中亟待解决的一个重大课题。自1999年底国土资源部首先批准安徽省芜湖市开展集体建设用地流转试点以来，各地对流转管理进行了有益的探索，初步形成了各具特的流转模式，如苏州模式、安阳模式等。分析、比较各种模式的利弊，分析各种模式的制度绩效，对于创新我国集体建设用地流转制度具有重要的现实意义和法律意义。本文试图运用SSP范式(状态———结构———绩效)来分析各地不同入市方式的制度绩效，为下一步集体建设用地流转制度的改革提供方向和依据。
一、分析框架:SSP范式及其选择
1.SSP范式
SSP范式是由美国密歇根州立大学A・爱伦・斯密德教授
3基金项目：教育部哲学社会科学研究重大攻关项目“中国工业化、城镇化进程中的农村土地问题”(项目批准号:04JZ D0008)成果之一。
拓展的一种理论框架，这一框架关注的是对制度与经济绩效间的关系作出预测，对人们在不同的权利安排下会得到什么作出预测。SSP范式包含了三个核心概念：状态(situati on)、结构(structure)和绩效(perf or mance)。状态包括个人、团体和物品的特性(状态)，各种特性导致人们在经济活动中的种种相互依赖性并影响着制度与绩效间的关系。[2]
结构指的是权利结构，是人们一切权利(机会)的集合，它代表着一个社会的游戏规则。通常对于结构的分析主要局限于名义上的生产要素所有制和市场竞争，但权利结构应该包括更广泛的内容：使用权和交换权及收益权，不同的交易类型等等。产权说明了与一种资源或任何行动路线有关的人与人之间的关系，社会依此控制和协调人类的相互依赖性，解决人们的利益分配问题。由于权利安排对经济运行和效果有影响，选择权利就是选择利益。相互作用也能产生外部性收益，权利的选择则影响这种收益的实现和分配。权利界定了某个人可获得的行动路径，个人对这些行动路径的选择要受制于其他人在其机会集合内预期的和实际的选择。因此，一个人的权利是其他人的成本，是抑制他人需求的强制
能力。现实中的机会集合分配是可以被认同的，因为在这些集合内，当事人往往相互制约，最后认同于一种交易。而其他人为了避免更大的伤害，拥有的仅仅是向权利所有者支付的选择。从这一意义上说，那些没有或仅有不多的权利的人就是不能给他人带来成本的人。因此，没有人在做其想做的事时需要得到这些人的同意。
不同的权利体系之间以及各自内部存在着重要的结构差异，这种差异对绩效可能会产生影响。绩效是指财富和机会在不同的个人(团队)间的分配，即谁获得了什么，谁承担成本。人们必须进一步明了是对谁有利的效率。在SSP范式中，状态是给定的，结构是可选择的。在给定的状态下，所选择的结构决定了最终的绩效。
2.SSP范式的选择
分析绩效的范式除了SSP范式之外，还有产业组织理论里面的SCP范式(结构———行为———绩效)。本文之所以选择SSP分析范式，原因还在于：第一，斯密德在运用SSP范式分析制度结构和绩效的关系时，对SSP的指代如物品特性的非相容性使用、规模经济、排他性等等，个人的特性如偏好、价值观、知识、信息处理等等，与环境保护中的环境物品的非排他性、非竞争性、拥挤性等性质特征以及环境保护中个人的偏好、价值观、知识、信息处理等是一致的。这在集体非农建设用地流转过程中与集体组织、农民及土地特性是相符的。第二,SSP分析范式从分析事物原初状态开始，到最终绩效
的考察，是一条逻辑链的完整展开。一个完整的从理论上的考察应该包括对集体建设用地流转从起始到结果的考察，因此,SSP分析范式是满足本文达到这一目的的最理想的工具。第三,SSP分析范式对于构建新的集体非农建设用地流转制度结构具有很大的启发作用。
基于上述概念和因由，集体建设用地流转改革可以理解为从某种权利结构向其他权利结构转变的过程，也是一个利益的重新分配过程，改革的结果就是对权利结构选择的结果。通过比较可选的不同权利结构及其绩效，有助于我们对改革有一个前瞻性的认识。
二、集体建设用地流转模式绩效分析
1.苏州模式绩效分析
早在1996年，苏州市就开始了集体建设用地的流转工作，时至今日，已经有10年的时间。在这期间，苏州市集体建设用地流转制度的绩效如何?我们运用以上分析框架对它进行探讨。
(1)集体建设用地流转的初始状态
位于长三角地区的苏州市，是经济发展速度较快的地区，也是乡镇企业的聚集地。在1996年，国家经济软着陆，随之而来的，便是降低存贷款利率、调整产业结构、扩大内需等新经济政策出台。这些新经济政策要求经济在调整结构中保持较快的速度。正是在这样的情况下，新一轮的用地需求在苏州水
涨船高，不断增长。尤其是成千上万乡镇企业转制，大量涉及农村土地产权制度问题，绕不开、避不掉，必须进行新的制度设计。苏州市大胆创新采取断然举措，勾勒出城市规划区以外集体建设用地流转的新方略。
(2)集体建设用地权利结构
苏州市在对集体非农建设用地流转进行创新之初，就明确界定了流转的内涵、对象、范围、程序、收益分配等。它是对已办理过手续的集体存量建设用地(包括集体非农建设用地和集体农业建设用地，不含农民宅基地)进行流转。
R EFO RM O F ECONOM IC S Y S TEM
NO.2.2008
在产权界定上，集体土地所有权者为乡(镇)或村农村集体经济组织，所有权代表为乡(镇)农工商总公司或村经济合作社。乡(镇)或村办企事业单位使用的集体土地，其所有权属于乡(镇)或村集体经济组织。其他用地者使用的集体建设用地，由乡(镇)集体经济组织办理非农业建设用地使用手续的，其所有权属于乡(镇)集体经济组织，其余用地的所有权属于村集体经济组织。集体建设用地使用权者，为使用土地的独立法人单位或者个人。县级以上人民政府土地管理部门组织对集体土地进行全面权属调查，确定土地所有权和使用权者，颁发集体土地所有权和使用权证。
集体建设用地这种权利上的明确界定成为流转的前提，可以在一定程度上减少集体建设用地流转的交易成本。在所有权的清晰界定下，使用权、交易权等权利的边界也都被明确界定，从而使得集体行动具有更加规范的规则。
(3)集体建设用地流转制度绩效
对权利结构的界定决定了流转土地收益的分配。这种权利的界定与分配使得农民可以直接享受到土地增值收益，参与到工业化、城镇化过程中来。
苏州市在把握集体建设用地流转时明确规定了土地收益分配政策：集体建设用地第一次流转时，流转方必须向政府缴纳土地流转收益，缴纳标准按苏州市政府确定的最低保护价的30%收取。集体建设用地出租或按年租制方式流转的，流转方每年向政府按年租金30%的标准缴纳土地收益。集体建设用地第一次流转后的再次流转，流转方必须向政府缴纳土地流转增值费。增值额在20%以内的免交增值费，超值部分按30%收取增值费。流转方向政府缴纳的土地流转收益，实行市、县级市(郊区)和乡(镇)政府三级分成。苏州市政府定额按每平方米收取115元人民币。其余按县级市(郊区)30%，乡(镇)70%的比例分成。土地流转收益由县级市(郊区)土地管理部门统一收取后，按季与苏州市土地管理局和乡(镇)政府结算。土地管理部门收取的土地收益，按季解缴同级财政。集体建设用地增值费，实行县级市(郊区)和乡(镇)政府二级分成，分成比例依次为30%、70%。增值费由县级市(郊区)土地管理部门统
一收取后，按季与乡(镇)政府结算。土地管理部门收取的土地增值费，按季解缴同级财政。土地管理部门按集体建设用地流转总额的2%收取业务费。[3]
通过以上的土地收益分配，农民集体获得了大部分土地收益，壮大了集体经济，使得农民也分享到了城镇化、工业化带来的土地增值收益，农民集体在该制度创新过程中得到了原来潜在的外部利润。
归纳起来，苏州市的上述新制度，一是缓解了供地与用地之间的矛盾，盘活了规划区外的农村低效土地，避免了对国有土地市场的冲击。二是遏制了耕地锐减的不良势头，确保了占补平衡，保证了粮食安全。三是解决了流转后的补偿问题，保障了农民失去土地后的基本生活，促进了农村社会的稳定。四是使改制企业有了进入比较方便的土地空间，使乡镇集体经济组织拥有比较充分的土地处置权，有利于乡镇经济发展。五是规范了集体非农地以及其市场行为的管理，有利于扼制违法用地和隐性市场，建立和培育公开、有章法而又活跃的土地市场。六是促使集体建设用地增值，显化了集体土地的收益权、支配权。七是有效地解决了土地利用总体规划的实施问题。八是有助于扩大内需，可以增加就业，缓解就业压力。
2.芜湖模式绩效分析
(1)集体建设用地流转的初始状态
在安徽芜湖市，由于社会经济快速发展大大增加了对建设用地的需求，而农业生产收益十分低下，使农民把集体土地由农业用地自发流转、私下交易为建设用地的现象不断出现。这导致土地利用效率低下，农民利益得不到长期保障，集体土地资产大量流失，土地资源配置不经济。在这种状况下，土地产权不清晰，集体建设用地的潜在价值没有通过市场体现出来。农民集体组织虽然有名义上的土地产权，但在土地产权的行使上却明显处于弱势地位，使得集体建设用地处于低效利用的状态；农民的土地产权也受到侵害。
刘庆宁为了加强集体建设用地使用权流转管理，规范土地市场秩序，保护土地权利人的合法权利，促进土地资源的合理配置和高效利用,1999年11月经国土资源部批准，芜湖市为集体建设用地流转试点市。[4]
(2)集体建设用地权利结构
产权明晰是集体建设用地使用权有序流转的前提和保证，也是合理分配流转收益的依据。芜湖市规定：凡在土地承包过程中未打破村民小组土地权属界线的，不论是以行政村名义还是以村民小组名义与农民签订承包合同，其土地所有权
2008年第2期
经济体制改革
都确定给村民小组；凡在土地承包过程中已打破村民小组土
地权属界线，由村民委员会统一发包给本村集体经济组织成员承包经营的土地，承认这部分土地现状，将该土地的所有权确定给村集体经济组织，并开展土地所有权的登记发证。
集镇建设用地及农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合乡镇土地利用总体规划及集镇建设规划。这种做法更加具体地明确了集体土地的所有权，并明确允许流转的是集体建设用地使用权，使所有权与使用权分离。这在一定程度上强化了农民集体组织作为集体土地的主体结构，使之向着与国有产权同等地位的方向发展。
(3)集体建设用地流转制度绩效
集体土地流转实质就是一种交易，所以其中最敏感的问题是利益分配。只有为流转设立规范科学的交易规则，才能保证参与者各方的利益。流转收益的分配是否合理公平，是检验绩效的一个重要标准。
在试点中，根据芜湖的地理位置和经济发展程度等因素，确定了无论流转使用什么性质的土地，均按3元/平方米的标准收取土地收益金，即每亩收取2000元。从试点开始的2000年、2001年，确定市、县(区)、乡(镇)、行政村四级分成，分成的比例为1∶2∶5∶2;2002年，根据流转试点深入发展出现的新情况，芜湖市又下发了《关于进一步深化农民集体所有建设用地使用权流转试点的若干意见》，对产权关系、流转收益分配等问题进一步细化，明确提出市级不参加分成，并将分成比例调整为1∶4∶5。
这种利益分配方式使大部分土地收益都留在村集体，壮大了集体经济实力，为解决农民社会保障问题提供了强有力的保证。通过流转，芜湖市形成以“工业向园区集中，土地向规模经营者集中，居民向小城镇集中”的发展思路，重新调配整合农村资源，建立各类工业园区，大力发展小城镇，推动农村和县域经济发展。通过土地流转，保护了耕地资源，大大提高了土地集约利用水平。流转实施5年来，全市共盘活存量建设用地5280亩，大大提高了土地集约利用水平和土地利用效率。
三二三事变 三、结论黑龙江生态工程职业学院
从苏州与芜湖市的集体建设用地流转来看，流转前的制度状态是基础，集体土地产权结构是关键。土地产权的完善程度直接决定了土地流转制度绩效。芜湖模式的集体建设用地使用权流转的市场化改革仍不彻底，它仅是不再将集体建设用地转为国有，但仍是以补偿款的形式向农民一次性支付集体建设用地使用权流转收益，不利于保护农民的长期利益。苏州模式也尚不成熟，主要是集体建设用地使用权流转形式较单一，仅限于转让和出租，这一限制不能满足流转双方土地利用多样化的需求，同时，政府为了防止土地资产流失，规定了流转的最低保护价。这一规定虽然可以在一定程度上防止农民之间为争夺流转收益而恶性竞争，但因经济发展水平及物价变动等因素，这一保护价不易确定，也不利于形成“同地、同权、同价”的城乡建设用地统一市场。
通过对上述两地集体建设用地流转制度的创新，可以看出，不同的社会经济发展水平、农民理性及政
府偏好决定了采用不同的土地产权制度结构，而不同的土地产权结构选择进一步决定了各自的制度绩效。
参考文献:
[1]李瑞芬，刘 芳.集体非农建设用地流转制度改革的研究[J].北京农学院学报,2005,(03):28-31.
[2]A・爱伦・斯密德.财产、权力和公共选择[M].上海：三联书店，上海人民出版社,1999.
[3]姜爱林.“苏州模式”与农村集体建设用地制度创新[J].数量经济技术经济研究,2001,(07):34-36.
[4]叶红玲.在确立财产权上突破———芜湖集体建设用地流转调查与思考[J].国土资源报,2003,(06):12-14.
责任编辑：任 平
R EFO RM O F ECONOM IC S Y S TEM
烧结工艺
NO.2.2008深圳潮汕商会会长吴开松
豫公网安备41160202000603
站长QQ:729038198
关于我们
投诉建议