村级党建、治理重心下移与乡村振兴—基于Y村党员“包片联户”制度的田野调查 许晓季乃礼
[提要]在我国传统乡村治理实践中，位于国家与社会之间的中介型栽体发挥着支撑性功用，其在当下的呈现形 式是党的村级组织。基于“国家一政党一社会”的分析框架可以发现，当前制约乡村振兴的基本问题均位于村
域之内，具体表现为村级党组织涣散与村庄社会关联断裂。这使得强化村级党建与推动社会治理重心下移成
烟台的海教学设计为乡村振兴背景下改善乡村治理状况的必经之途。从Y村党员“包片联户”制度的实施经验看，两者的互动过
程呈现出耦合与并进的状态：社会治理重心下移驱动村级党建面向乡村社会，进行社会构建，引领集体行动；村 级党建则支撑社会治理重心寓于农村基层，再造乡土自性，重塑治理格局。基于此，简约治理以新的样态呈现
出来，不但形成了以村级党组织为中介，国家与社会均衡互动的局面，而且还为乡村振兴中治理有效的实现提
供了可行机制。
[关键词]乡村振兴；村级党建；社会治理重心下移；简约治理
中图分类号：D261 文献标识码:A文章编号：1004—3926(2021)03 —0195 —08
基金项目：国家社会科学基金重大项目“中国政治伦理思想通史”（16Z D A104)；国家社会科学基金一般项目“传统治 理视角下当代基层治理问题研究”（20BZZ029)阶段性成果。
eq3作者简介：许晓，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生，研究方向：政治社会学与政治学理论；季乃礼，南开大学 周恩来政府管理学院教授、博士生导师，研究方向：政治心理学与政治思想史。天津300350
实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重 大决策部署。作为该部署的具体阐释，2018年中 共中央国务院发布的《关于实施乡村振兴战略的 意见》明确提出治理有效是乡村振兴的基础，并规 定在实现治理有效的过程中，首要环节便是加强 农村基层党组织建设。[1]这意味着，村级党建的未 来发展已不再局限于组织建设本身，而且应向外 拓展出引领现代乡村治理的意涵。与此同步，对 于基层社会治理，
党的十九届四中全会强调，构建 基层社会治理新格局应以“政府治理与社会调节、居民自治良性互动”为目标,“推动社会治理和服 务重心向基层下移”。[2]乡村治理是基层社会治理 的重要方面，又是国家治理的有机组成部分。这 标识着，在实施乡村振兴战略和推进国家治理体 系现代化的政策导向下，强化村级党建与推动治 理重心下移应成为实现乡村有效治理需要同时兼 顾的两项工程。这样，如何在实践中寻二者的结合点就成了亟需解决的问题。
延胡索酸―、田野概况与分析框架
田野调查法(一）田野概况
本文是对鲁西北Y村党员“包片联户”制度的 田野调查。从类型学上看,Y村属于典型的“空心 村”，村庄的社会流动性很大。据统计，当前该村 97户村民之中，有77. 4%的家庭长期维系着“半 工半耕”[3]的生计模式，优质劳动力普遍选择进城 务工。留守的约200人中，身体机能较弱的老人、妇女和儿童占到近80%。受此影响，Y村的公共 治理状况并不乐观，特别是党组织建设长期陷于 停滞。目前，该村登记在册的21名党员中，有多 达9名党员常年在天津、成都等地打工或者离村 定居县城。缺少中坚力量，Y村党组织在较长的 时段内没有支部书记，是名副其实的软弱涣散村。2018年，经过公开遴选，R书记来到Y村担任村支 部书记。在T镇的统一规划下，该村于同年6月
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实施了党员“包片联户”制度，这成为Y村党组织 建设扭转困局的开端。自2018年9月开始，笔者 所在的调研团队先后五次对该制度的运行状况进 行了追踪调研。不但近距离地见证了制度植人、落地、运行和固定的过程，还收集到丰富的案例材 料和访谈记录，这为研究奠定了坚实的经验基础。本文所要解决的问题是：在党员“包片联户”制度 的推动下，村级党建与社会治理重心下移呈现为 何种关系？这种关系对乡村治理效度及乡村振兴 造成了何种影响？又具有何种意义？
(二)把政党带进来：传统治理逻辑的现实启示
在我国农村政治学研究中，国家与社会关系 理论一直是广受青睐的分析范式。[4]但与西方语 境下国家与社会二元对立的关系格局不同，在我 国独特的国家治理逻辑中，双方以二元合一为依 归，讲求互动融通与相辅相成J5]之所以能够形成 这种上下协作的局面，根本上是因为国家与乡村 并非径直对接，二者之间长期存在着一个能够发 挥桥接作用的中介层次。在传统乡村治理结构中，扮演中间环节的一般被指称为双轨政治中起 链接作用的“中国绅士”W(R379)。
国家政权建设以来，乡村治理体系日益沿着 现代化的方向迈进，国家与乡村间关系也进入到 重新调适的新阶段。历史经验表明，无论是凸显 国家作用的人民公社模式，还是侧重社会作用的 乡政村治模式，均不足以将政社关系归置于真正 平衡的位置，故而也难以解决乡村治理的有效性 难题。在此背景下，有的研究者逐渐认识到传统 治理逻辑有着深远的历史延续性，并提出乡村治 理体系的现代化，应
以“在国家与社会之间构筑新 的中介型治理工具”为核心命题。m而与乡土时期 不同，如今的乡村治理正朝着两个方向深度发展: 一是国家权力日益渗透到村庄内部；二是乡村社 会逐渐显现出断裂的表征。[8)受此影响，新型中间 载体既应是与国家权力紧密关联的政治力量，同时也应当是充分融人社会基层的整合纽带，必须 兼具国家性和社会性。
我国现代国家构建的历史进程证明，中国共 产党在使彼此区隔的乡村共同体融人到政治共同 体的过程中发挥了决定性的作用：一方面，通过在 村域之中广泛铺展组织网络的方式，党领导农民 成功突破了传统家族的有限团结，使其在广阔的 政治共同体内建立起关联；另一方面，依靠宣传教育和社会动员的路径，党又有效地将党和国家的 意志渗透到乡村社会、灌输到农民心里，进而把村 民的行为统合到国家的总体意志之下。[9](p m
这表明，村级党组织既是深嵌于地方社会的组织 力量，也是贯彻落实国家意志的主要载体，因而成 为后乡绅时代国家与乡村之间的新的中介环节。虽然这一角在人民公社时期以及“乡政村治”之 后均出现了不同程度的向上偏移，但其结构位置 始终居于上下之间。因而回应中间载体重构的时 代命题，必须充分顾及政党在国家与社会之间的 实际作用，将政党纳入到分析框架中。
(三）“国家一政党一社会”的分析框架
在西方政治生活中，政党是作为整体社会系 统中特定利益的代表存在的，虽然主要以掌握或 分享国家
政权为目标，但本质上仍是社会的构成 部分，并非与国家截然不分，萨托利将之称为“部 分的政党”[K)](MU。而在我国的治理模式中，作为 执政党的中国共产党同时主导着国家与社会运 转。既是国家政治生活的领导核心，也是中国社 会的组织中枢。这样，我国的国家与社会结构关 系便不是简单地仅由国家与社会两个变量构成，而是内涵着“国家与社会、社会与政党、政党与国 家”三组关系，所以总体上是个一体三分的分析工 具。[u]而如何使用这一工具来分析实际问题，还需 要基于特定的经验情境灵活选择。
就基层治理而言，政党与国家之间的关系并 不像宏观的国家治理那样，是由高度渗透进政府 的政党统合作用于国家。[12]在社会基层，全面覆盖 的党组织末梢实际是国家影响或控制社会的基础 工具，因而其位置是居于国家之下且位于社会之 中，发挥着承上启下的链接功能。换言之，在我国 基层治理中，国家与社会是依靠政党这一通道才 实现上下贯通的，纵向的治理结构呈现为“国家一 政党一社会”的链条。其中相比于国家与政党间 的工具性链接，政党与社会关系的坚韧与否更具 基础性。这是因为，国家是遵照科层理性运行的，讲求向上负责，若没有融入到社会基层的政党组 织的支撑，不但容易丧失与多元社会的亲和，而且 还可能“压缩社会空间得以健康发育的余地”。[13]至于政党之于乡村社会的重要性，则主要包 括两个层面的内容：一是推进社会整合。在我国，社会共同体的构建往往需要面临“孱弱”的社会基 础，这在农村表现为如何使分散的农民组织起来。
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相较于科层化的行政组织，政党的组织末梢更能 够延伸至社会深层。通过组织嵌人、体制吸纳和 价值引领，[14]党有能力完成“以党建促进社会建 设、以政治整合促进社会整合”[15]的使命。二是 引领社会治理。在村庄社会凝聚的基础上，获得 广泛认同的党组织实际也获得了进一步带动社会 建设的内生权威。以此为前提，通过有组织地将 农民带人到公共治理过程，党又可以构建出自身 引领的共建共享共治格局，并植厚公共利益增进 的社会根基。当然在另一方面，社会对于政党来 说也意义重大。这种重要性体现在，社会为政党 提供巩固执政基础的土壤以及动员能力付诸实施 的源泉，即政党只有切实融入到社会之中，与众 建立密切的关联，才能获得相对自主的行为能力，从而使居于社会之上的国家拥有实际的政治力量。
总之，在基层治理良性运转的状态下，国家、政党与社会的互动方式呈现为双向运行的轨道(如图1)：自上而下的轨道方面，国家依托于政党 整合乡村社会并引领乡村治理；自下而上的轨道 方面，社会为政党供给组织存在和发展所必需的 基础资源，并以此为中介支撑政治国家的存在。
图1乡村治理中国家、政党、社会三元互动关系
二、制约乡村振兴的基本问题：村级党组织涣 散与乡村社会断裂
乡村振兴，治理有效是基础。从结构上看，要 实现治理有效的目标，国家、村级党组织和乡村社 会必须能够顺畅链接与有机互动。税费改革以 来，国家以积极的姿态回归乡村并显示出改造乡 村的强劲动
力，是乡村治理中一个十分引人注目 的变化。应当说，在乡村振兴战略之下，这一趋势 还会持续强化。然而，与能动性显著提升的国家 相比，村级党组织和乡村社会的变动状况却并不 乐观，出现了涣散和断裂的症状。乡村振兴的主 体是组织化的农民，治理有效的实现需要在村庄 团结的基础上展开。[没有组织、联系松散，就必 然缺乏合力、能力不足，下乡的国家资源也便无法 内化为改善治理绩效的能量。从这个角度看，村级党组织涣散和乡村社会断裂已成为制约乡村振 兴的基本问题。
(一）村级党组织涣散
中国共产党在农村成功引领革命与改革的经 验表明，通过制度化的组织生活凝聚党员、依靠 众路线的工作方式贏得农民支持，是支撑其保有 不竭生命力的核心路径。改革开放以来，随着开 放性及多元性的增长，乡村社会发生了深刻变革，这直接影响到村级党组织建设。
首先，就组织建设而言，村级党组织在人员结 构上的失衡制约了组织能力的聚合。在城乡二元 格局下，“走向城市”对Y村的多数优质农村劳动 力来说是改善家庭生计状况的快捷方式。受此影 响，Y村党员队伍结构出现了双重失衡的问题：其 一，年轻与年老党员比例失衡。当前该村的21名党员中，55岁以上的老党员超过一半，40岁以下 的年轻党员却不及五分之一，新鲜血液供给严重 不足；其二，流出与留守党员比例失衡。在流动的 社会样态下，具备较高综合素养和较强社会资源调动能力的9名党员已经选择离开村庄，而选择 留守的12名党员，则都是年龄较大、身体较差、受 教育程度较低的老党员，
他们的闲暇时间也相对有限。在这种情形下，Y村的党组织建设在很长时间中难以突破主体失陷的发展瓶颈，并直接引 生出组织成本日益高昂、常规性组织生活难以规范开展等问题。与此同时，缺少持续稳定的交往平台，党员干部之间的交往联结和通力合作也缺乏保障，村级党组织向心力较弱。另外，随着近年 来自上而下的党建考核逐年增多，Y村的党组织 建设还曾出现了目标替代的现象，名与实严重分离。据该村文书介绍，党的十八大以来，农村党建 成为上级重点考核的事项。由于留守党员文化素 养低，难以适应规范化的考核要求，村干部只能用 “痕迹管理”主义应对压力，忙于填写各类报表，制 作大量台账。这种办法不仅导致党建工作的文牍 主义现象泛滥，而且还浪费了村干部大量的时间和精力，反而对村级党建起到了负作用。
其次，就联系众而论，村级组织出现了悬浮 化的病症。税费改革以来，城乡资源配置关系的逆转使得乡镇政府与村庄社会的互动出现两个相 互矛盾的发展趋势：其一，由于结构位置与基层相 脱离，[17]乡镇政府影响村庄公共事务的能力有所 降低；其二，作为国家向村庄输人外部资源的
端
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口，乡镇政府所须承担的治理任务又日益繁杂。为了解决治理能力与治理需求难以匹配的矛盾，基层政府普遍采取行政吸纳以及私人联结的方式 强化对村级党组织的控制。这样，官僚化便成为 当下村级党组织最为显要的表征，村干部普遍侧 重于依照上级的行政指令行动。其结果是，众 路线的工作方法被抛弃，村级组织对村庄社会的 感受能力被限制。在Y村，实施党员“包片联户”制度之前，与村民之间存在思想认知和行为取向 上的分殊是颇令村干部“头痛的问题”。在他们看 来，自己“每天在乡镇党委政府的领导下为民服务，忙忙碌碌，却得不到多数人的支持，很令人心 寒”。究其原因，是因为“现在众的观念变化了，只懂关注自身的利益，不懂承担相应的责任”；而 反观村民，却认为村干部不像以往那样“踏踏实实 地做工作了”，以至于“不能在村里到他们的身 影”。由此可见，该村级党组织已经脱离村庄日常 生活，与村民产生了一定的隔阂，成为了悬浮性的 组织。
(二）村庄社会关联断裂
社会关联是指社会成员在人际联系的基础上 所形成的共同行动的能力，对社会整合具有重要 价值。[18]在乡土中国，地缘空间的有限性与血缘关 系的延承性决定了农民之间能够自然维系有较高 韧度的社会关联。然而随着村庄的现代性变迁，社会关联的构建机制也不断多元发展，呈现出传 统与现代关联要素相混合的状态：前者面向过去，指的是各种有关村社记忆的历史因子；后者则发 生于不同阶层
之间，是新型经济精英获取优势社会地位的主要手段。近年来，随着村庄流动性和 开放性的持续增强，无论是传统性的关联要素，还 是现代式的关联机制，均出现了整合社会效果不 佳的问题。en标准
首先，传统型社会关联要素的效力日渐式微。在乡土中国，依托乡绅宗族、伦理原则等传统公共 要素，人们能在生活交往中自然地构建起广泛密 切的社会关联。但随着国家改造乡村力度的深化 以及市场性因素的涌入，农村社会普遍出现了士 绅消亡及宗族组织弱化的问题。再加上消费主义 的滋长和个人主义的张扬，[19](p i266>当前农民 观念世界中出现了显著的家户主义倾向。[2°](P59)在这种观念的支配下，人们普遍将关注点移向核 心家庭，不再主动介入他人生活及治理领域。以往侧重邻里互惠与人际合作的生活传统也衰落了。在Y村，传统关联机制式微鲜明地显现于宗 族内部，主要表现为家族成员之间合作范围的缩 小以及代际之间熟识程度降低两个方面。另外，由于人们不必再依赖宗族和村社集体便可以相对 自主地生产生活，以往对内生型治理秩序具有规 制效力的村规民约功能也衰退了。本质上，村规 民约属于公共文化的范畴，是维系社会成员共享 同质性以及社会认同感的深层机制，](P6U它的 效用降低，必然意味着人们之间共性联系的减弱。至于那些曾在村庄公共事务中具有话语权的“宗 族家长”，则普遍转化为“非正式的影响者”，角 地位日益边缘，“只能够在红白喜事这样的事务”中发挥着有限的影响力了，因而也不再是能够有 机整合社会的公共性要素了。
其次，现代型社会关联机制并不具备充分的 延展性与包容性。当前，我国农村的社会结构是 朝着纵向拉伸的方向发展的，农民之间已形成明 显的阶层分化。相比之下，谁占有更多的社会资 源，谁便更可
能在治理领域掌控优势性，因而富裕 阶层多居于社会结构的顶端，是村庄内的精英力 量。但在流动的社会样态下，绝大部分精英人物 已离开村庄、进人城市，不再与留守村民进行稳定 广泛的互动，失却了正向维系社会关联的功能。另外，调研中也可以发现，农村内部的社会分层还 不断地影响着整体的社会氛围。据Y村村民介 绍，近年来在为数不多的家境殷实的村民的牵引 下，村庄中出现了追求房屋华丽、排场隆重、酒席 档次的现象，“彩礼的数额和嫁妆的标准也水涨船 高”。显示出如今的农民正在过多地关注对社会 性价值的竞争。但问题是，这种不良竞争对于富 裕阶层来说是可承受的，但对于其他阶层来说却 负担明显。在这种情况下，阶层便会对立，人情便 会冷漠，社会结构便会走向紧张，交往圈层也会缩 小闭合。由于缺少人际联系，Y村在2018年之前 曾出现过大量因为“几十元钱”“一两棵树”而引 发的纠纷现象，不断地损耗村社的凝聚力和社会 关联的存续。
三、乡村振兴下的村级党建与治理重心下移：关系形态及治理意涵
从制约乡村振兴的基本问题出发，要实现治 理有效的基础目标，必须强化村级党建、再造社会 整合。但随着我国总体社会从乡土中国向城乡中
政治199
国转型，[22]不仅乡村社会已经失去了支撑其自主 运行的社会资本，而且村级党组织也愈发地陷人 到建设的困境。在这种情况下，国家自上而下的 主动介入便至为关键，这也成为强化村级党建和 推动社
会治理重心下移的重要渊源。由乡村治理 结构的形塑效应出发，在乡村振兴之下，实现社会 治理重心的下移必须借助于功能强大的村级党组 织；而强化村级党建，又必须顺应治理有效的目 标，负载社会治理重心下移的任务。换言之，乡村 振兴的实践发展和政策导向要求村级党建与社会 治理重心下移必须紧密结合。在这一方面，Y村 党员“包片联户”制度为观测两者如何结合以及结 合的状态提供了良好的样板。
(一）社会治理重心下移驱动村级党建强化
按照社会治理重心下移的要求，村级党建应 以贴合乡村社会为依归，使自身的组织网络同村 域中的社会关系网络相嵌合。唯有如此，外部性 的国家权力才能有效下沉，并与农民精准对接。这要求村级党建应更具开放性与包容性，激活 众路线的工作方法。为了实现这一目标，Y村党 员“包片联户”制度采用了两种措施。
其一，推进党建目标对象转换，将众满意度 确立为评判党建成效的基本依据。从制度落地的 过程看，党员“包片联户”制度是自上而下由政府 规划并实施的，但在实践过程中却以减少对村级 组织的行政束缚为指向，力图使后者恢复社会属 性。T镇的方案规定，包片干部是各村党员“包片 联户”制度推进的“第一责任人”，具体承担指挥调 度、监督考评以及与党员干部对接等任务。考评 的事项包括三点，分别为众走访情况、民情摸排 情况和办事服务情况。为了保证党员真正“沉下 为民服务心，走
在网格中”，该制度还将众自下 而上的监督评议纳入到考评之中，使“众满意度 作为评判党建效度的主要指标”。在这些办法的 塑造下，Y村的党员干部逐渐衍生出积极回应 众需求的动力。反映在实践中，便是他们能够更 自觉地践行众路线，主动为众排忧解难，努力 获得村民的更高评价。长此以往，Y村党员与 众的关系得到了显著改善。许多村民认为，党员 不再是“徒有名号”了，能够“有求必应，心甘情愿 地为众办事、做事”，成了值得信赖的“主心骨”。更为重要的是，这种外向型的党建策略还反向改 善着组织内部建设，有效地克服了党建工作空洞化、形式化的问题，使党建更具实质性内容。例 如，借助“三会一课”的时机，党员干部经常会就工 作中遇到的难题进行交流，集思广益地解决困难。这样做，既提高了党员参与组织生活的积极性，又 有益于加强党员间的协商合作与信任达成。这对 党组织的向心力凝聚以及治理能力提升有着良好 的正向助推作用。
其二，采用设岗定责的办法，塑造党员的责任 主体意识与服务意识。在党员“包片联户”制度 中，设岗定责是使党员干部扛起主体责任、承担服 务职能的核心举措。它主要体现在三个方面：责 任区域挂牌、党员中心户公示以及签订联系承诺 书。这些举措之所以能够得到落地，就实践经验 看，与两个关联机制有关。其一是物质奖励。制 度规定，对于党员收集反映的有价值信息、排查解 决的矛盾纠纷、办好的“百姓身边事”，根据“轻重 缓急程度，可奖励200元、100元、50元、20元”。另外对于众满意度和年终考核积分排名前五的 党员，每年还将获得500元的绩效奖励。其二则 是社会评价。当前农村社会虽然发生了深刻的变 迁，但相当程度上仍然是一个维续有乡土性特征 的熟人社会空间，U3](P22)
贮存有较高存量的社会 资本。理论上，社会资本是一种隐性的社会约束 机制，有助于制度规范的完整执行。访谈中，Y村 的党员曾提到，“挂到街上的牌牌就等于自己的脸 面，全村人都在看。要是说到做不到，面子上是过 不去的"。通过这两种机制的推动，在后期调研时，我们发现党员在心理状态、治理能力及社会声 誉上的积极变化。他们不再固守在家庭之内，重 新产生了关注公共利益的积极性，从以往虚化的 治理主体转变成为民服务的村庄精英。与此同 时，随着社会认可程度的提升，他们还成为社会关 联链条的再生点。这表现在：通过党员的积极行 动，责任区域中的社会关系日渐凝合了，不但邻里 之间矛盾纠纷逐渐减少，而且围坐一起的街头巷 议日渐增多；不同阶层成员的圈际封闭弱化了，阶 层位置较高村民的公益性行为不断涌现，发起了 大量敬老扶弱以及孝亲善民的公共活动。在社会 整合的基础上，社会治理重心真正下移，村民集体 行动能力明显提升。譬如在新冠疫情防控期间，“包片联户”党员成为Y村抗疫一线的最为活跃的 治理主体。通过设卡值守、宣传动员、人户摸排，他们不但有效地完成了疫情防控的要求，而且还
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