中华人民共和国户口登记条例
加多宝战略中国共产党第十七次全国代表大会报告指出，中国要大力发展“老有所养、劳有所得、病有所医、学有所教、住有所居”乃至“贫有所助”等建设社会主义和谐社会所需的民生工程。这些民生工程包括就业、教育、医疗、住房、社会保障、社会福利和社会事业，属于广义的社会福利体系所包含的内容。本章的社会福利体系主要是指由政府为主兴办的社会救助、劳动保险、社会保险、医疗保障、社会福利等各项社会保障事务。由于探讨社会福利体系与城市化关系的需要，有时也包含教育、住房等广义社会 福利体系的内容。林业徽章
一中国社会福利制度框架的初步建立
新中国社会福利体系的建设与发展大体经历了改革前后两个时期，但第二个时期起点并不完全等同于经济体制改革开始的1978年。第一个时期大体分为建立框架（1949～1956）、曲折发展（1957～1978）、恢复建设（1979～1985）三个阶段。第一个阶段是中国社会主义经济制度逐步确立的时期，也是通过计划经济体制进行大规模工业化建设的时期。经济建设与相对稳定的社会环境，促进了城市的恢复与发展，城市化步伐不断加快。1949年，全国城镇总人口只有5765万，占全国总人口的10.64%，到1957年分别达到9949万和15.39%。新增加的城镇人口主要来源于农村人口尤其是农村劳动力的迁移。但是，1958年的《中华人民共和国户口登记条例》颁布确立户籍制度之后，农业户口自发迁移到城镇工作与生活的道路被堵塞，加上“运动”和“文化大革命”期间经济增长波动大，严重制约了从农村人口向城镇转移的城市化进程。1958～1978年，城镇总人口（非农业户口）尽管从10721万增长到17245万，增长了大约6524万，但由于这些人口主要是城镇人口的自然增长，同一时期的城市化率只有微弱增长，仅仅从1958年的16.25%提高到1978年的17.92%，而且有些年份（1963、1965～1972、1974）城市化率还是下降的。 尽管现代社会福利体系雏形早于工业化带动的城市化进程，但城市化进程无疑是现代社会福利体系形
成和发展的重要原因之一。因为土地和家庭对变化很小的农业社会可以发挥经济社会保障的作用，而相对于没有土地、就业不稳定、家庭规模又日趋小型化的城市居民来说，不可能像农村居民那样主要依靠土地和家庭作保障，他们在面临疾病、年老、失业等社会风险时，需要更稳定、更社会化的社会保障和社会福利制度。事实上，自新中国成立之日起，政府就已经着手建立社会化的社会保障与社会福利制度。新中国成立初期面对的几个基本问题，一是伤残军人的安置；二是被长期战乱严重影响的城市失业人员；三是各种自然灾害引发的庞大数量的灾民。1949年颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，“革命烈士和革命军人的家属，其生活困难者应受国家和社会的优待。参加革命战争的残疾军人和退
伍军人，应由人民政府给以适当安置，使其能谋生立业”。这实际上为中国建立以优抚安置为核心的军人社会保障制度奠定了基础。针对数量庞大的城市失业工人，政府除对其中生活极其困难的家庭给予临时救助外，主要靠发展生产安置就业。1950年，政务院公布了《关于救济失业工人的指示》，劳动部颁布了《救济失业工人暂行办法》，成为中国建立现代失业保险制度的雏形。1951年，政务院公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，此后经过1953年、1956年两次修订，全面确立了适用于城镇职工的劳动保险制度。这项制度，为城镇劳动者解决了主要的风险与后顾之忧，是适应城市化需要的最根本的社会制度之一，因此成为新中国成立初期建立的各类社会保障制度中最重要的一项社会保障制度。[1]除了对企业职工建立劳动保险制度之外，国家对机关事业单位职工也逐步建立了“公费医疗”和“
退休、退职”等方面的制度，形成了比较完整的城市社会保障体系。对于遍及广大农村的灾民，新中国自成立之日起就确立了生产救灾的方针，担负起社会救济的职责。1949年12月，中央人民政府政务院颁布了《关于生产救灾的指示》，成立中央救灾委员会，组织各地救灾工作。此项职责后被内务部（现民政部）承接，作为一项长期工作和中国社会救济制度的基础工作延续至今。作为社会救助制度的补充，中国还在1956年通过的《高级农业合作社示范章程》中，确立了面向乡村孤老残幼的“五保”制度。这一时期中央政府或有关部门还就职工福利、社会福利事业、福利工厂、生活困难补助等问题发布了一系列规范文件。通过短短几年的努力，新中国初步建立了以救济城乡贫民和灾民的基本生活为基础、以企业职工劳动保险为重点、以军人优抚安置和公职人员国家保障为补充的社会保障制度的基本框架。
二中国社会福利事业的曲折发展
从1958年开始，直到1978年为止，伴随20多年中国社会主义经济建设的曲折进程，中国社会保障与社会福利体系也在不断发展壮大，尽管在一些时期发生过曲折甚至中断。从社会保障制度建设来看，一个重大发展是职工养老保障制度的建立。1957年和1958年，国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》、《关于工人职员退职处理的暂行规定（草案）》，建立起企业职工的退休养老制度。不过当时处于大规模工业化建设初期，养老保障还没有成为突出问题。由于当时特定的政治环境与经济发展的大起大落，社会保障制度建设出现了一些新的特点，突出表现为卫生、教育事业的快速发展。
这一时期医疗保障和卫生事业的发展，促进了全民健康状况的极大改善。这一时期，中国利用计划经济体制的高度动员能力，大力开展爱国卫生运动，建立了城乡三级卫生服务网络，建立了由公费医疗制度、劳保医疗制度和合作医疗制度组成的城乡医疗保障体系，使医疗保
障制度覆盖了绝大多数人口。同时，政府通过计划和预算严格控制公立医院的行为，加上药费实行成本价，形成了医与药的平衡机制，保证了医疗服务体系以“低廉的费用向全体国民提供了基本医疗服务”[2]。尽管由于经济的落后中国在整体上还没有摆脱“缺医少药”的局面，但是医疗保障和卫生事业的发展极大地改善了城乡居民的健康水平，人口预期寿命由新中国成立初期的34岁提高到60多岁。工业建筑设计手册
同时，教育事业的发展提高了人们的教育水平。教育在社会福利体系中居重要地位。中国虽然具有重视教育的历史传统，但识字受教育的人口只占总人口的很小比例。1949年，中国80%的人口是文盲，小学和初中入学率只有20%和6%，高校在校生仅有11.7万人。[3]通过大力发展教育事业和开展“扫盲”运动，城乡人口的文化教育程度不断提高。在1964年第二次人口普查中，具有大学文化程度的达到287.5万人，是1949年的24.6倍；具有高中、初中和小学文化程度的人数也大幅度增长。但是，13岁以上不识字的人口仍占到全部人口的38.11%。“文化大革命”时期教育事业受到巨大冲击，尤其是高等教育质量大幅度下降，但是中小学教育仍有较大发展。根据1982年第三次人口普查资料可以看出，文盲和半文盲人口占总人口的比例由1964年的38.1%下降为23.5%，受过小学、中学教育的人口大幅度上升。
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但是，这一时期社会保障和社会福利制度的正常发展，也受到了当时特定政治环境、计划经济体制和经济社会政策经常性剧烈变动的巨大冲击。对于中国社会福利制度来说，这一时期有几个制度设计产生了巨大而深远的影响：一是户籍制度的建立。为保障国家工业化战略实施，防止十分庞大的农村人口向城镇自由迁移，国家于1958年建立了城乡户籍制度，通过商品粮制度、住房制度等把全国人口划分为农业户口和非农业户口。户籍制度的建立把中国的社会福利体制和劳动力市场人为地划分为城乡两大块，使中国在发展国家“二元经济”基础之上形成了典型的“二元社会”体制。二是社会保障制度的单位化和封闭化。“文化大革命”期间，国民经济和社会管理陷入动乱状态。1968年，主管社会救济、社会福利工作的内务部被撤销，负责劳动保险事务的工会陷入瘫痪状态，劳动部门受到削弱，政府已经难以保持社会保障制度的有效运作。1969年2月，财政部发布《关于在国营企业财务工作中的几项制度的改革意见》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，原在劳动保险金开支的劳动保险费改在企业营业外列支。此后，社会保障制度只能主要依靠各个单位组织来维持，“劳动保险失去统筹机制变为企业或单位保障制”，城镇企事业单位包办社会的现象迅速扩张，社会保障在很大程度上变成“自我封闭的单位化”[4]。与户籍制度和单位保障制度关联的是针对城镇居民的物价补贴制度、公共住房制度和单位福利制度。物价补贴是针对城镇居民的，而公共住房的分配和单位福利的提供，则主要针对城镇国有企事业单位职工。由于缺
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