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NATIONAL DEFENSE TECHNOLOGY
第42卷第1期2021年2月
Vol. 42, No.l Feb. 2021
保障体系建设的思考
李平俊1，王帅1，彭湘义2
民间中医论坛(1.陆军勤务学院，重庆401331； 2. 32552部队，湖南衡阳421000)
［摘要］2020年初发生的"新冠肺炎”疫情是新中国成立以来防控难度最大的重大突发公共卫生事
件，也是对军队应急防疫保障体系的实际检验。军队应立足于军民融合战略思想的大背景，着眼非战争 军事行动应急防疫保障体系建设的实际，完善重大疫情防控体制机制，进一步健全公共卫生体系，以全
面提升防控和救治能力。本文结合当前新型冠状病毒肺炎疫情和以往非战争军事行动应急防疫保障的实 践经验，分析了非战争军事行动卫生防疫保障的特点，阐述了其经验做法和存在的不足，从防疫指挥救
治、应急物资保障、卫勤保障法律、心理危机干预以及防疫研发攻关等五个方面给出了对策措施，希翼
随着军民融合不断深入推进，军地救治经验的相互交流和科研技术的协助攻关，本研究能够为非战争军
事行动应急防疫保障体系建设提供一些参考。
［关键词］军民融合；非战争军事行动；应急防疫；保障体系
［中图分类号］R82 ［文献标志码］A ［文章编号］1671-4547 (2021 ) 01-0071-06
DOI ： 10.13943/j.issn 1671-4547.2021.01.12
1引言
自21世纪以来，军队遂行非战争军事行动 的任务数量显著增加，如抗击“非典”和“新冠
肺炎”疫情、奥运会安保、抗震救灾、国际维和、 联合军演以及海外救援等，非战争军事行动已成 为我国军事力量运用的重要方式和军队履行使
命的主要任务。在这些非战争军事行动任务中，
以军民融合为思路的应急防疫保障队伍担负着
重要角，为守护我国和其他国家人民的生命健
康发挥了重要作用。鉴于非战争军事行动应急防
疫保障体系建设与应急防疫保障建设存在共性
与个性的关系，因为突发公共卫生事件的应急防
疫行动只是非战争军事行动中的一种，而非战争 军事行动则包含众多类型，所以，非战争军事行
动与应急防疫保障建设在某些方面存在差异。前 者重点在应急防疫保障体系建设上体现全面性
和系统性，而后者则在针对某特殊疾病预防措施
的应急防疫保障建设上体现专业性和针对性。本 文对军民融合框架下非战争军事行动应急防疫 保障体系建设进行了深入全面的研究，以期为军
队在未来的非战争军事行动应急防疫保障中发
挥更大作用提供借鉴。
2主要特点
2.1事件突如其来，预测难度大
军队经历的非战争军事行动，如汶川地震、
“非典”疫情暴发、“新冠肺炎”疫情等突发公
共卫生事件普遍具有很强的突发性和不确定性， 前期预测和把握难度较大。一旦事发，将直接危
及人民生命安全，破坏社会秩序。这就要求军队
应急防疫保障队伍应时刻保持良好的应急战备
状态，无论是人员抽组还是平时训练、装备状况
［收稿日期］2020-03- 10 ［修回日期］2020 - 07 - 26 ［采用日期］2020 - 07 - 28
［作者简介］李平俊，男，教授，硕士生导师，研究方向为军民融合，后勤管理；王帅，男，硕士研究生，研究方向为后勤保
障；彭湘义，男，研究方向为后勤保障。
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和物资储备、预案制定与技术能力，都要能够满足“两个不经”（不经临战训练、不经临时补充），方能在应急保障中应对有力［1］。
2.2应急刻不容缓，备勤要求高
非战争军事行动通常任务繁重、节奏快速，指挥员没有充分的策划和准备时间，这就要求卫勤抽组分队具备常态备勤、集结迅速、衔接各方以及快速抵达的应急能力，能高效有力实施保障。如2020年年初暴发的“新冠肺炎”疫情，病毒的传播速度快、感染范围广且潜伏隐蔽强，对军队卫勤医疗抽组力量的应急响应能力机制和防疫保障能力提出了极高要求。
2.3政治敏感度大，政治属性强
每次重大公共卫生事件的发生都可能影响社会稳定和外交形势，要求防疫保障需要具备很高的政治敏感性和洞察力。军队的性质和宗旨决定了军队在参加非战争军事行动时，闻令而动、勇于担当、敢打硬仗，积极支援地方疫情防控。医疗救援是军队承担的主要职能，但其发挥的政治作用及影响力则超过保障意义的范畴。
2.4救援力量多元，指挥要求高
非战争军事行动任务种类多，行动方式转换迅速，多是军地双方共同参与，执行任务的队伍既包括各军兵种救援部队和武警等力量，还包括政府应急机构、民间团体、公益组织和志愿者团队，以及其他国际救援力量和国际组织。救援力量多样大幅增加了统一指挥和协调的难度，若处理不好会导致医务人员和救援物资分配不合理或者浪费，影响救援质量和效果⑵。
2.5多重环境交织，心理压力大
战时卫勤保障目标清晰、任务单一，通常受后方指挥所指挥，不会参与其他相关后勤保障工作。但在非战争军事行动中，应急防疫救援力量则会前往一线，靠前部署，接受临时最高救援指挥机构的直接指挥。卫勤医疗人员在救援任务中面临生理和心理双重压力，极易出现心理负担和情绪低迷的状况，影响救援进程和部队稳定。
3经验做法
2003年“非典”后，随着各项制度机制和设施规范的逐步建立及完善，我国公共卫生体系在十几年里得到巨大的发展。与此同时，军民融合应急防疫保障体系的发展也取得了长足进步，并在遂行数次非战争军事行动中发挥了重要作用。
3.1重视军地一体、军民联防联控，军民融合作用凸显
2003年“非典”疫情暴发时，军队出动迅速、反应灵敏，7天内便抽调1383名医务人员前往北京接管小汤山医院并收治病人，彰显了军人的宗旨和使命⑶。据统计，2020年1月21日至2020年2月24H，国家共派出380多支医疗队共计4.2万余名医务人员支援武汉⑷。从救援反应速度来看，2020年1月24日除夕夜晚，军队派出的450名救援医疗队员即抵达武汉，成为第一批投入救援工作的队伍；从救援技术资源来看，钟南山、李兰娟等10个院士专家医疗团队齐聚武汉，开展疾病救治和科研攻关，显示出地方医疗技术精湛、经验丰富、硬件齐全的优势条件。这充分证明，继续发挥军民融合防疫保障的优势，重视军民联防联控机制至关重要。
3.2发挥地方优势、信息技术高效，预警防控能力增强
我国在2003年抗击“非典”疫情时，曾出现过当日病例报告率只有18.2%，从发病报告到接收报告时间间隔53天的情况，这类信息传输不畅的现象严重干扰专家正确判断疫情形势冈。目前，军队虽已有监控防疫系统，能够实现收集情况更新信息以及上报数据，但军地信息并不共享。未来军队和地方的监
控防疫系统将逐步并入国家突发事件预警信息发布系统，实现军地信息共享互通。近些年来，我国信息网络技术领域发展迅猛，大数据、云计算和人工智能等数字技术逐渐取代低效率、高成本的人工计算和统计分析。此次“新冠肺炎”疫情暴发后，国家非常重视发挥地方通信和互联网企业的作用，统筹三大网络运营商，进行空间定位、轨迹跟踪和数据监测，准确、迅速到疑似病人和密切接触人。军地医疗人员利用5G技术实施远程网络会诊，实现了“集中患者、集中专业、集中资源、集中救治”。
3.3统一行动迅速、军地协同密切，组织指挥顺畅高效钢管桩
军队执行历次非战争军事行动的实践证明，
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在面临救援保障力量多样化、保障对象多元化及隶属关系复杂化的局面时，仅靠军队救援力量无法完成庞大、繁重的救援防疫任务。只有建立科学高效的组织指挥体系，形成上下联通、互相协同的机制，才能实现统一指挥、统一协调和高效利用军地资源的目标，才能将优势防疫力量部署于最需要的区域，充分发挥应急防疫的能力，挖掘应急防疫潜力［句。目前，地方上设有国家、省、市、县四级卫生健康委员会和疾病预防控制机构，军队把专业防疫机构划分为一、二、三级疾病预防控制中心闵。《军队处置突发事件应急指挥规定》指出，要按照“政府统一领导，军队快速响应，军地高度融合，充分协商决策”的原则组织军地指挥机制运作。国家相关部门主导建立各级联合指挥部，军队相关
部门参加相应的联合指挥部，统一组织和指挥军地医学救援力量［7】。
3.4注重联合训练、技术互学共进，防疫保障能力提升
应急战备思想是完成非战争军事行动应急防疫保障体系建设的前提。2012年5月，四川省 组织了模拟抗震救灾联合演练，军地有几万人共同参与的“卫勤使命2009”模拟抗震救灾联合演习，这次演习是军队历史上首次以非战争军事行动卫勤救援为目标开展的战略、战役层次的军地联合演习，涉及军地应急防疫保障的新领域el。军地卫生防疫医务人员在联合训练中，能熟悉应急卫生防疫演练流程，掌握新型防疫器材的使用方法，提升防疫应用技能，达到取长补短、互帮互学的目的。未来，以军民融合为战略思想的军地防疫联合训练，将成为军地双方必不可少的训练科目。
4存在的主要问题
回顾这些年国内外经历的重大地震灾害、公共卫生事件和国际维稳等非战争军事行动，防疫救援始终作为应急救援行动的重要内容。军地双方在实施救援的同时，不仅改进和创新了军民融合应急防疫保障制度，也取得了不少有益经验。但从历年非战争军事行动应急防疫保障和此次抗击新冠肺炎疫情的情况来看，目前军队应急防疫保障仍旧存在防疫经费投入占比不大、医疗救援物资储备和药材标准不规范、心理干预体系和机制不健全及相关卫生法律法规体系不完善等问题。
4.1卫生防疫经费投入占比不大
军队应急防疫保障的主要任务包括对重大动物疫情等不明原因疾病暴发的预防控制以及参与国家、地方突发公共卫生事件、重大自然灾害、社会安全事件的应急医学支援和卫生防疫防护工作［2】。想要迅速控制传染病疫情，国家就必须加大人力和财力投入，而目前军队和政府投入到公共卫生疫情研究和科研攻关中的经费比较有限。例如，2003年疫情得到控制后，小汤山医院随即关闭运行，仅在上海保留一家以研究SARS病毒为主的临床公共卫生中心，但因后续研究经费的持续投入不够而被迫搁置同O
4.2医疗救援物资储备和药材标准不规范
2006年颁布的《国家突发公共卫生事件应急预案》规定，各级政府要建立处理突发公共卫生事件的处置保障体系，并提高医疗资源生产和储备的能力冈。但目前我国药材仓储管理上仍存在众多不合理的现象，如药材品种更新不及时、废旧医疗器械存量多以及新医疗装备搁置不使用等，药材、器械现有品种数量与防疫救援大量需求之间的矛盾日益突出；未健全药品捐赠标准目录，无法最大限度发挥地方疾控应急支援的潜力，导致资源浪费和救援效率不高；在军地药品储备目录上，未充分建立信息互通平台，无法更新共享储备信息，军地双方缺乏有机衔接［刃等。此次“新冠肺炎”疫情暴发后，我国各地出现口罩、护目镜、防护服、消毒用品和检测试剂短缺以及捐赠医用救援物资标准不规范的现象，教训十分惨痛。
4.3心理干预体系和机制不健全
参与非战争军事行动会造成救援人员的心理失衡，导致压力过大、心情压抑而产生心理危机，如得不到及时有效的心理干预和疏导，极易引发心理疾病。目前，军队在心理危机干预体系建设仍不完善，心理干预机制还不健全。《军队突发公共卫生事件应急处理规定》没有明确对人员进行心理干预的职责分工。此外，军队通常把心理疏导工作看作思想政治工作，政治部门与卫生部门在心理疏导工作中的主次和责任分工不明晰，加之医院和军队基层单位缺乏专业的心理
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咨询人员，精神心理咨询室数量较少。因此，军队尚未建立针对突发事件心理干预的健全心理干预体系和完善机制［1°］。
4.4相关卫生法律法规体系不完善
法律法规是应急防疫保障体系建设的长效保障。我国现行的国家军事法律体系较为完善，但涉及非战争军事行动卫生相关法规体系的建设却有所滞后和不足。在法律、法规的内容方面,《宪法》《国防动员法》《中华人民共和国传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律规章中涉及非战争军事行动卫勤保障的内容较少，未明确军地双方执行卫勤防疫保障任务过程中的职责范围、行动种类和权利义务；此外，虽然我国已形成了以宪法为母法，《国防法》为龙头，条令条例为主体的国家军事法律体系，但非战争军事行动卫勤保障相关法律法规的建设因涉及主体为军地双
方，在法律体系建设上存在军地法律的制定协调需加强融合冋的问题；在法律、法规的修订更新方面，《军队传染病防治条例》自2008年颁布一直没有进行修订。这次新冠病毒肺炎疫情后，预计司法部将对《中华人民共和国传染病防治法》进行修订。
5对策与思考
非战争军事行动的应急防疫保障体系虽然在近些年得到了长足的发展，但同时也暴露出一些短板、弱项。下一步需加强军民融合框架下的非战争军事行动应急防疫保障体系建设，突出公共卫生与防疫基础性平台建设，补齐系统性短板，从根本上提升军队应对公共卫生事件等非战争军事行动的能力。
5.1激发军民融合活力，完善一体化防疫指挥救治体系
一是建立三级联动的疾控指挥机制。非战争军事行动防疫保障力量来自军地双方不同类型单位，力量搭配上要建立军地一体、统一高效的疾控指挥协调机制。应按照属地就近管理的原则建立区域保障体系，以地方防疫单位为主，军队力量为辅，建立中央、战区及任务部队的三层联合指挥机构，主要目的是减少指挥程序、克服多头指挥、各自为战，利于指挥高效顺畅凹。二是推进智慧监控预警系统。继续完善传染病网络宜报系统，增强早期监测预警能力是关键，应充分利用大数据等相关技术，科学规划预警监控系统，统筹构建军队预警信息平台，形成“动态追踪、人员定位、数据自动分析”的智慧监控预警体系。三是健全救治处置预案。非战争军事行动样式多样，承担的任务不同，需要执行的救治
程序和预案方案也不尽相同。以抗震救灾应急救援行动为例，它承担着一线紧急救治、应急防疫工作、心理危机干预等多重任务，既不同于抗洪抢险，也不同于突发公共卫生事件。因此，军队要分类、分层编制和完善非战争军事行动总体预案及专项预案。同时，军地双方应急防疫分队也要根据任务不同和病毒发展变化情况，分别制定卫生防疫总体预案和救治方案，实时更新防疫救治方案。
5.2调整战储物资布局，健全规范化应急物资保障体系
一是要调整卫生防疫药材储备方式。按照非战争军事行动卫生防疫药材标准的规定，联勤保障部队各药材仓库和供应站应与地方卫生疾控部门签订协议，预储足额防疫药材和医疗设备并定期调用、轮换2】。二是要规划顶层应急救援物资储备设计。军地卫生部门要对卫生防疫物资的品种、结构进行调整。由于公共卫生事件应急产品主要包括防护类、预防类和类产品等，军队可重点储备耗量大、储存周期长以及通用型的应急防疫物资，地方重点储存周期短的物资和预防类物资，并进行疫苗科研开发。三是要统一军地防疫应急物资储备标准。军地应共同协作制定防疫物资储备标准及规定，要考虑“三防”医学救援和非战争军事行动救援的双重需要，按照平时服务、灾时应急、军地统一、相互通用以及节约高效的原则制定标准。
5.3完善法律条例内容，构建系统化卫勤保障法律体系
一是加快修订专门法规。近三十年来，中国平均每年颁布22.1项法律法规，而中国涉及灾害的法律法
规文件平均每9.6年修改更新1次网。未来工作将是更新相关应急救灾法律的规定，实现军地卫勤力量的统筹协调。二是细化军地联合防疫法规。军队要借鉴外军的经验做法，从法律层面理顺军地之间、部队之间的职责权限、指挥
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关系和协调程序，实现高效救援保障。三是完善专项法规。军队应针对各种类型的非战争军事行动，制定相应法律规定，明确军地救援力量在灾害救援各个阶段中的职责及定位，破除片面强调军队聚焦灾害防疫而忽视灾后宣传卫生教育、交接工作、撤离现场等后续工作的积弊。
5.4重视心理人才储备，推进科学化心理危机干预体系
一是加强心理危机干预力量培养。总体而言，我国心理危机干预专业起步较晚，但发展迅速。作为应对突发公共事件的必要环节，军地双方要在心理危机干预方面互学互鉴、取长补短，培养专业心理危机干预队伍。二是完善心理相关的法律规定。《精神卫生法》要对心理干预过程中组织运行、人事调配、经费安置及资格认证等一系列问题都做出详细解释；《军队突发公共卫生事件应急处理规定》也要修订加入心理危机干预的内容[⑸。三是引导好网络舆论信息。身处网络信息爆发的时代，军队要把握主导、主动发声、传播正能量，高密度发布权威信息，同时要揭露，减轻疫情灾区人民的心理负担、提振信心，以此增强军队和政府的公信力。
5.5加大科研经费投入，建立常态化防疫研发攻关体系
首先，要提高研发经费占比。我国在经历了“非典”、禽流感、甲型H1N9流感和新冠病毒肺炎等疾病的威胁之后，愈加明白战胜疫病离不开科技支撑，需加大对抗击疫情所需要的疫苗等药品科研经费的支持力度。例如，国家自然科学基金委启动“新冠肺炎等公共卫生事件的应对、治理及影响”专项经费资助。截至2020年2月24日，各级财政部门继续加大疫情防控经费投入力度，累计下达专项经费1008.7亿元，统筹用于药品采购、防疫物资、一线人员补贴、科研攻关等疫情防控工作。其次，要重视科研部门的合作与攻关。应由国家统一集中军地双方多学科研究力量，采取攻关协作的方法，尽快到新型传染病的传染源及传播致病机理，提升军地科研水平。最后，要做好长期的科学和医学准备。疾病始终与人类共存并不断变异进化。军地相关卫生部门要平衡短期应急与长期防控的关系，进一步建立稳定、常态化的人才、资金、政策投入机制和宽松的医学研发环境。6结语
此次新冠肺炎疫情防控为军队应对重大突发公共卫生事件积累了宝贵经验，但同时也暴露出在非战争军事行动中，军队应急防疫保障体系存在的不足。军队医疗卫生和相关部门需认真总结疫情防控和医疗救治经验教训，研究采取一系列重要措施，补短板、强弱项。面对未来的非战争军事行动，应继续以军民融合战略思想为引领，发挥军地各自的优势，构建强大应急防疫保障体系，切实为维护人民健康提供有力保障。
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