夏建芳
一、引 言
因为宗地图表示的内容与土地权利主体当事人的利益发生冲突后遭引的争议和诉讼现象时有发生。去年刚实施的《物权法》第二十一条第二款规定：“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。……”。针对目前宗地图制作和运用的现象，如果因为宗地图问题引起土地权利人之间的法律纠纷和诉讼，作为宗地图制作部门或者是土地登记部门是难以推脱相应的法律纠缠的。为此，引起了作者以下的一些法律思考。 一、宗地图的法律问题
1、宗地图的概念。在探讨宗地图法律问题之前，有必要先对宗地图的概念有一个一致的认识。从土地登记角度理解，宗地图是土地权利证书和土地登记档案的附图，现行《城镇地籍调查规程》对宗地图作了这样的定义。从专业图件制作的技术角度理解：宗地图就是描述宗地位置、界址点线和相邻宗地关系的图件，它是在地籍调查、测绘工作的后阶段，对土地
权属调查确定后测量的界址点坐标进行检核，并经确认准确无误，并且在其他的地籍资料也正确收集完毕的情况下，依照一定的比例尺制作成的反映宗地实际位置和有关情况的一种专用图件。从上述概念理解，宗地图就是土地登记的专用图。
2、宗地图的功用。了解了宗地图的概念，知道了宗地图是土地登记的专用图件。但是，宗地图在土地登记中究竟有哪些用途呢？这于这个问题也很重要。我们从土地登记中的实际作用看，宗地图就是在土地登记时对于登记的内容无法用文字表述清楚部分的平面视觉反映。因为在进行土地登记时，往往用文字表述是不能够详细表示清楚宗地的权属和土地要素等情况，还必须再配用图件予以详细表示，才能直观、确切、明了地反映出土地的位置、数量、用途以及地上物等现状情况。宗地图内容要比土地登记的文字表述更能直观、详细、确切。说到这里，还需要再延展一点内容，由于高科技的发展，目前地籍管理在一些地方已经实现了全数字化。因此辅助土地登记内容的不仅仅是宗地图，还有宗地内相关各要素的三维立体空间数据，这些经过法定登记程序的宗地数据，与土地权利证书、宗地图一起成为土地登记内容的法定依据。
3、宗地图法律效力。法律效力也称法律的适用范围，是指法律对哪些人，在什么空间、
时间范围内有效。一般认为，法律效力包括对人的效力、空间效力和时间效力三个方面。为什么要讲宗地图的法律效力，主要是考虑到宗地图其特有的双重属性。一方面，它有专业测绘技术规范的专业属性；另一方面，它又有土地登记后的物权保护范围的法律属性。而宗地图的法律效力主要是指后一属性范畴。宗地图的专用性决定了其必须是为土地登记服务，它与土地权利证书一起发挥作用。因此，我们从土地登记的相关法律效力去追溯宗地图的法律效力问题比较容易看清。根据时间顺序查阅，涉及土地登记的相关法律法规有：（1）土地管理法第十三条：依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。（2）城市房地产管理法第三十七条：未经依法登记领取权属证书的房地产，不得转让；第四十八条：房地产抵押，应当凭土地使用权证书、房屋所有权证书办理；（3）物权法第十七条：不动产权属证书是权利人享有该项不动产的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；（4）今年刚实施的《土地登记办法》第十六条：土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。因此，在这些法律、法规中所涉及到的土地权利证书上的附图，应当与相应的土地权利证书的法律效力是相同的。也就是适用于土地权利关系人，是土地权利关系人之间发生纷争的法律依据。
数量词
瓶颈问题二、存在的问题
探究宗地图问题的目的在于如何避免因为宗地图内容问题而遭引法律纠缠，而谈及宗地图内容，我们不能避开专业性相对较强的有关宗地图专业性的话题。
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1、宗地图要素问题。宗地图要素提取一般有两种情况：一种是在已有现成的地籍图情况下，通过调查员实地对宗地的调查核实，如果地籍图内容与实地现状一致，即直接利用地籍图制作宗地图；另一种是在没有地籍图或虽有地籍图但实地已经发生很大变化的情况时，则根据地形、地籍测绘的技术要求进行实地测绘或实地修补测绘，并结合宗地调查结果再制作宗地图。由于这二种方法都与地籍、地形测绘技术有关，而地籍、地形测绘技术针对的不仅仅是宗地图要素，还有国土、城建规划等管理部门的其它专业要素，有些地方甚至是一图多用，图上要素更多。如果在制作宗地图时不对这些图上的要素进行适当的取舍，或者没有进行仔细地核对，把图上的要素全部都上宗地图，最终作为土地登记内容予以登记注册，想必是非常令人担心的。以后一旦出现因为宗地图表示的内容与土地权利主体当事人的利益发生冲突，并引发争议和诉讼时，宗地图制作部门或者土地登记部门都很难以推脱相应的法律纠缠。
2、宗地图注记问题。地图注记是地图上文字和数字的通称，是地图语言之一。每幅专用
图件内的注记随处都见，它是符号的组成部分。由于宗地图特殊的用途，图上的注记也就显得非常重要。我们探究宗地图法律问题的目的在于避免因为宗地图内容表示问题而遭引法律纠缠。宗地图的注记，小小的一些数字和文字非常容易让人疏忽。如：宗地内有一幢三层楼的建筑物，其中一楼、二楼是合法建筑，三楼是违章建筑，在宗地图测绘时，专业部门会比较重视按照专业测绘技术要求，全面真实地测绘该幢建筑物，却往往会疏忽对该楼的违章情况调查。对于房屋的建筑材料结构，也仅仅是凭测绘人员测绘时对房屋的外观情况作出判断。最后制作图件时，该楼房以“砖3”注记表示。对于这个“砖3”，从测绘的要求看，并没有错，但在土地登记时，如疏忽了这个违章情况的调查核实，没有作出相应的登记说明，并予以登记注册，颁发了土地权利证书。可想而知，该宗土地的法律效力将会引发什么样的后果。宗地图上注记内容很多，对于房屋的层次、结构，宗地内的空地，界址点编号，门牌号码，以及用地单位名称等，都有相应的注记说明。如果这些注记说明忽略了对于土地权利登记的需要，或者出现了矛盾冲突，直接影响了土地登记时对土地权利的表述，这就是非常担心的，因为土地管理法第十三条规定：依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
3、宗地图制作的责任问题。根据对以往因为宗地图问题而引发土地权利人之间的纷争情
况分析，由于宗地图的专业性较强，又是土地登记的内容，所以对于发生了宗地图问题的责任往往较难区分清楚和予以追究。而且由于这种原因，一方面成为解决纠纷和诉讼的一个瓶颈问题；另一方面，还是始终成为影响有关部门应当引起对宗地图重视的一个重要因素。因为宗地图它具有专业测绘的技术属性和土地登记的法律属性。由于这两个不同的属性决定了宗地图必定要经过多个制作环节和程序，并涉及两个不同利益主体的部门，即专业测绘部门和权属审核部门。一旦发生纷争，往往在如何认定是测绘的制作责任还是登记的确认责任上难以分清。新《物权法》和《土地登记办法》对此问题虽然有了原则性的区分，但由于传统的习惯做法与贯彻执行新法律、法规还有一个适应和磨合过程。
三、如何重视和防范新疆大学学报
关于宗地图问题的法律思考，还在于提醒大家能够在日常的国土管理活动中如何避免和防范因为宗地图问题而引发不必要的法律纷争。
1、土地权属调查中的注意事项。根据今年刚实施的《土地登记办法》第九条规定： 地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。这就是说，今后对于宗地图的权属调查、坐标测量和图件制作，一般都应通过土地权利申请
人的委托，由专业的土地调查和测绘部门完成。责任上已经得到明确，专业部门就应当认真对待。由于土地登记内容的复杂性和土地调查测绘的专业性，再加上土地权利申请人、土地登记部门、土地调查和测绘部门这三个利益主体的相对独立性，应当在权属调查活动中积极充分合作。作为土地调查和测绘的专业部门，首先应严格按照权属调查和土地登记要求，除了全面领会和掌握申请人申请登记（变更登记）的内容，对申请人提交的土地资料进行一一核查外，还应当积极地与土地登记部门联络，全面了解和掌握该宗地的权属变化情况以及其它的相关信息。按照《城镇地籍调查规程》要求，查清申请登记宗地的位置、权属、界线、数量和用途等基本情况，满足土地登记的需要。专业部门只有完成这些土地登记的前期权属调查工作之后才能对该宗地进行测绘或者修测。
2、宗地图制作时应当注意的问题。根据宗地图容易引发纠纷和诉讼的现象，主要存在于日常的土地变更登记、他项权利设定登记、集体土地所有权登记和农民宅基地使用权登记中。对于这些不同的土地登记，以及这些宗地范围的基础地籍图测绘情况，专业部门在完成权属调查后应当制作成宗地图草图，并将宗地草图及时提交土地登记部门进行初审，如果土地登记人员认为有必要经过实地核查时，还应当经过登记人员的核查确认后再正式形成宗地图。在这里，还需要提醒几点：一是，对于基础地图信息化完成得较好的地区，制
作宗地图时对现有的基础数据应当进行适当的取舍，不要将所有的地图信息都搬上宗地图，否则就容易会产生意外事端。最后一点，由于宗地图区别于其它图件，具有专有的法律属性，专业部门应当严格按照土地权属调查、土地登记、土地测绘等专业要求，内部设立专门的检查岗位进行严格的检查把关。
3、土地权属审核和登记审查环节。根据《土地登记办法》规定，土地登记部门对受理的土地登记申请，主要进行权属审核和登记审查，并办理登记手续。在这三项工作中的前二项，作者认为除了对申请人提交的土地权源等相关文字材料进行审查和核对以外，更重要的应对宗地图（包括宗地草图）的要素、注记、说明等内容进行仔细审查，必须确保登记（经办人）意见与宗地图表示内容一致，即二者的互补和相吻，实现土地登记内容的清楚表达。
4、注意对宗地图初稿（宗地草图）的管理。《物权法》和《土地登记办法》都规定了：不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。因此，我们在进行土地登记时，对土地登记簿的建立和土地登记卷宗的整理，
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就要特别注意对宗地图初稿的管理。一是注意保存该图上的权属调查者和审核者等人的原始签名等内容；二是注意对该图的收集整理，并随土地登记卷宗装订入册；三是建议该图是否也应归入土地登记簿内。
5、积极防范。随着今后社会和经济的快速发展，土地资源的稀缺性必定导致土地资产的快速增值。在《物权法》和《土地登记办法》颁布实施以前已经登记在册的大量宗地，这些土地权利者必将非常重视对于其物权的维权意识。这些已经申请土地登记的内容一旦与土地权利人的利益发生冲突后，土地权利人必定会以土地证书及宗地图内容作出提出异议的根据。因此，我们相关部门应当要有积极的应对防范措施。首先，对这些已经登记的宗地在进行证书查验证时，登记人员应当对宗地图的要素、符号、注记、说明等内容，一一核对，重新审核，如果发现问题，应当立即更换土地证和宗地图。第二，在土地权利发生变更时，无论是哪种变更，都应当按照新法规定对宗地重新进行调查、修测，制作宗地图，更新土地登记簿。第三，当发生因为宗地图问题引起纠纷和诉讼时，应当实事求是，查明情况，分清责任，各自承担相应的责任。
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