案例1 地方政府决策

一座利国利民的大桥，终因桥净空高度问题在建成之日同时成为--些与海运密切相关的企业陷入困境之日，大桥上游的临海市原有通路精耕52艘3000吨级船舶，因无法通过这道“拦江索”，只能望江兴叹。尤其是海圳荣公司因此无法从事任何生产经营活动，造成公司固定资产、利润、停产等经济损失合计7600多万元。

2001年6月合龙完工的浙江椒江大桥因通航净空高度引发了 "天价官司"，5月24日上午，浙江海圳荣液化石油气工业有限公司诉台州市椒江大桥实业有限公司、台州市政府民事侵权一案，在浙江省高院开庭审理。
椒江是浙江省第三大江。1993年12月为沟通两岸交通，经浙江省政府批准，椒江大桥列为该省第三批交通基础设施建设"四自工程"。随即，台州地区行政公署(台州地区在1994年8月22日改设为地级台州市，市政府也由临海搬至改区后的椒江)委托有关专家对椒江大桥工程项目进行可行性分析论证，并于1994年3月作出了可行性报告，确定桥下通航净空高度为18米。消息传出，立即引起椒江上游的临海市有关航运公司的强烈反应，刚营业一年的中外合资浙江海圳荣液化石油气工业有限公司反应尤甚。该公司正在扩建的3000吨级红光液化气专用码头，恰恰位于椒江大桥选址上游5公里处，而其所租用的船舶按桥高18米均无法进港。为此，临海市航运管理所专门向临海市政府递交报告，认为椒江大桥要确保3000吨级船舶在大潮、高潮时能安全通过，净空高度以30米为宜。临海市就此向台州行署提交了《关于要求协调椒江大桥高度的请示》。
1994年6月，台州行署为此召开了有关县市参加的协调会。会上两种意见分歧很大：一种认为大桥净高18米足够，另一种认为大桥净高必须28米以上，保证3000吨海轮通过，保护有限的航运资源。激烈争论的结果是："吸收了有关方面的意见，将桥下通航净空高度提高到20米，并专门形成了行政公署会议纪要。"1995年8月浙江省计经委主持召开了椒江大桥工程初步设计审查会议，确定桥梁通航净空尺度为20米(主通航孔实际净高22米)。
椒江大桥在1995年完成设计方案后因缺乏资金一直无法动工，但各种争议仍在继续。1998年，大桥正式决定按原定设计方案施工。这自然遭到了大桥上游地方政府和有关企业的普遍反对，尤其是已租有40多艘3000吨级海轮的红光码头业主海圳荣公司(此前的1995年2月，国务院批准同意红光港液化气专用码头对外籍船舶开放)，及其所在的临海市政府，反应更为强烈。临海市政府向台州市政府紧急请示，要求将椒江大桥桥下净高抬高到28米，以满足大桥上游52艘3000吨级船舶(其水线以上平均高度为26-28米)的通航需要。台州市政府的答复是，据设计专家介绍，椒江大桥现设计方案可保证3000吨级船舶每天都有过桥进港时间。为此，当年7月16日，临海市政府再次向台州市政府发出了要求抬高大桥净高的紧急请示，并指出，如果认为现设计高度是合理的，并确能保障3000吨级海轮通航，则要求作出书面承诺，承担确因桥梁高度不足引起的一切后果。
黄大树等66名人大代表，也向台州市一届人大五次会议提交了抬高大桥净高的提案。台州市交通局在提案答复中承认，从船舶逐步向大型化发展的趋势看，要求椒江大桥通航孔净空满足3000吨级海轮通行也是合理的。市政府在1998年1月23日晚再次召开协调会议，会议确定维持原设计净空标准不变，作为市政府的职能部门，他们表示服从。
事态的发展也引起了交通部的关注，省交通厅也先后两次发函给台州市政府，但这两份表明了交通主管部门对大桥原设计方案有重大修改意见的函，一直没有回音。1998年8月，台州市椒江大桥实业有限公司成立。10月，椒江大桥正式动工。
一座桥真的会"阻断'了万里航线?争论毕竟是争论，椒江大桥-F能否通航3000吨级海轮，不是哪家设计单位或地方政府说得出的，最后还得看航道主管部门的测定，由港监根据水上安全需要对外发布与监督执行。2000年12月，海门港监发布13号、14号《航行通告》，明确规定：自2001年1月1日至2001年9月30日，椒江大桥通航孔净空宽度为60米，水线以上最大高度超过20米船舶禁止通行。自此，上游企业开始真正体会到了"大桥断江"之苦。据悉，临海市江南造船厂原设计生产能力为5000吨，现只能接受2000吨的船舶订单。最惨的海圳荣公司，因8年多来所用的大小槽船高度均超过20米，结果没有一艘能通行大桥水域。
就在这个时候，一份由临海市政府越级送达的信息专报，引起省领导的高度重视。这份专报中称：椒江至红光码头水域，是海圳荣公司船只进出的惟一通道，该码头为国务院批准的对外国籍船舶开放的专用码头，大桥现有的设计高度直接影响到海圳荣公司的生存发展及红光码头的正常使用，将给临海的社会经济各方面带来不可估量的损失。
春节前夕，数十万液化气用户及近百家企业面临液化气供应中断；已投入4000余万元的红光码头及4615平方米的配套贮库将废弃；影响临海市今后招商引资声誉和外资企业的发展……对此，临海市强烈要求上级政府及有关部门通知大桥指挥部立即停止椒江大桥桥面合龙工程，尽快派员来临海协调处理，避免由此发生冲突事端。
2001年1月18日，卢文舸副省长在看到专报信息的当天作出批示：如情况属实，确实是-大遗憾，是项目设计或决策的失误，请台州市政府认真对待。批示在台州市上下激起强烈反响，然而面对大桥施工已近尾声的现实，当地人大、政协的相关提案要点也只好从原先的呼吁抬高大桥净高度，转到要求政府帮助挽回这一变相"禁航"所带来的巨大损失。2001年6月，按原设计方案建设的椒江大桥正式合龙，并于10月17日通车。2001年9月29日，台州海事局发布《航行通告》，进-·步明确：通航高度为船舶载重水线以上至最高固定点的高度为22米。
2001年11月1日，海圳荣公司正式向省高院起诉。2002年5月24日8时30分，浙江海圳荣液化石油气工业有限公司诉台州市椒江大桥实业有限公司、台州市政府民事侵权一案，在省高院新大楼3号法庭公开开庭审理。
2002年5净空月24日，"生命线被截断"的浙江海圳荣公司，率先与台州市政府、椒江大桥实业公司对簿公堂，诉请省高级人民法院判令被告赔偿经济损失5000多万元。面对如此"天价官司"，有关人士称，这样的"造桥断江'现象已属罕见，而以相邻权遭侵害为由起诉政府的巨额民事索赔案更属首例。

政府决策不科学，违背了决策的规范原则、系统原则及最优化原则等科学决策原则。

浙江省台州市政府为了大桥两岸人民的利益，促进两岸人民的交通、物流的加速流通，促进台州市的经济发展，1993年决定自筹资金建设椒江大桥，这本是一件利国利民的大好事，但是，由于台州市政府决策的重大失误，使得这座大桥截断椒江，大桥建成之时同时是一些与海运密切相关的企业陷入困境之时，大桥上游的临海市原有52艘3000吨级船舶，因无法通过这道'拦江索"，只能望江兴叹。尤其是海圳荣公司因此无法从事任何生产经营活动，造成公司固定资产、利润、停产等经济损失合计7600多万元。细细思索椒江大桥案，台州市政府'好心办坏事"是因为政府在进行决策的过程中违背了决策的科学化原则，才造成了后来的决策失误，最终因"造桥断江"而赔款的结局。
决策科学化是指用科学的观点、程序、方法及手段来进行决策，以求尽可能地掌握决策目标的全面情况，充分权衡利弊，选出最优方案，从而以最低的代价取得最好的效果。科学决策要求依据科学的、符合认识规律的决策理论，按照决策科学的程序，运用科学的决策技术进行决策，最终以正确合理的目标和完整的决策方案表现出来。达到决策的科学化，决策者必须遵守决策的利益原则、决策的可行性原则、决策的系统原则、决策的信息原则及决策的最优化原则。在浙江省椒江大桥的决策过程中，决策者却违背了其中一些科学决策的原则。
一是违背了决策的规范性原则。决策的规范性原则要求行政决策必须以实事材料为依据，以逻辑推理为基础来做出决策。实现决策科学化要求行政决策要符合规范性原则，不能够按权威的意志来办事，不能凭直觉、预感或感情用事，不能按常识或经验进行决策，而不加以更多的思考。同时，事物永远处于不断的发展变化之中，昨天的决策信息应用到今天，就可能会导致错误的决策，所以，决策者应根据事情的发展状况，进行不断深入的调查研究，以决策当时的实际状况为行政决策的出发点，以科学规范的方法来进行决策。规范性决策要求行政决策按科学规范的程序和方法来制定决策，如何分析，如何判断，如何选择都要有规范的客观标准。
从1993年椒江大桥的工程立项到1998年开始施工，台州市政府的决策者固守自己的设计方案，不从实际出发，不听取来自多方的不同意见进行实际的调查。临海市有52艘水线以上平均高度为26-28米的船舶，这些船舶不能通过桥孔高度为22米的椒江大桥是明显的事实。然而，台州市政府的决策者在决策中不遵循决策的规范性原则，不实事求是，凭着主观意志和不科学的方法得出大桥可以通过3000吨船舶这样荒谬的论证结果。
二是决策中没有充分听取和考虑来自不同方面的意见，违背了决策的最优化原则。行政决策要周密，使决策对各个方面的相关因素考虑周全，没有明显缺陷，不会因为某一个次要环节或因素上的疏忽而导致整个决策的失败。行政决策周密是事物发展相关性的要求，由于现代行政决策面临的问题越来越复杂，相关因素也越来越多，因此，如果在进行决策的时候不考虑各方面利益主体及社会各界的意见，就很难保证决策周密完备、不存在缺陷，这样的决策有可能在使一方受益的同时损害另一方的利益。
2007年诺贝尔文学奖建造一座几个亿资金的大桥不是件小事，台州市政府在进行决策的时候，不应该只仅仅从自己的利益出发，请单一的机构、少数的专家对大桥的设计进行论证。大桥关系的不仅是台州市人民的利益，它同时也关系到大桥上下游其他市人民的利益，所以，单一的机构论证并不代表这一决策的可行性和最优化。椒江大桥自立项之日起，就因通航净高偏低，而遭到大桥上游地区和航道主管部门的强烈反对，还引发了三次大规模的争论。如果台州市政府在进行决策的时候，能够听取各方面的意见，考虑到临海市企业的利益，那么就不会有今天这样的结局。当然，椒江大桥属于台州市自筹资金的自建工程，其决策权属于台州市政府，但是他们不应该对于邻近的临海市政府、省交通厅以及本市的人大代表等的意见置之不理，这样的做法只会带来决策的不科学和决策的失误，使决策最终严重背离最优化的轨道。
三是决策者目光短浅，只考虑局部的利益，违背了决策的系统原则。决策要遵守系统原则，决策者的目光要长远。这是认识过程中主观和客观相符合原则的具体体现。决策被看作一个系统是因为决策过程中各要素的功能相互联结互成一体，系统地思考问题，统筹兼顾，把握全局，其实质在于主观和客观相符合、认识和实践相符合。决策的系统原则就是对复杂系统，分析其外部条件和内部条件，当前利益和长远利益，局部利益和整体利益，并把定量分析和定性分析结合起来。将系统工程应用于决策，以系统的观点对关系复杂、数量众多的决策目标进行分析和研究，使决策在各种约束条件下达到最合理、最经济、最有效的目标。
置海圳荣公司及社会各界的多次请求、呼吁、报告、提案于不顾，擅自按照自己确定的设计方案跨椒江建大桥，这样做的其中一个原因固然如台州市政府所说，抬高大桥高度会增加费用，而这些费用最终会以收费的形式加重两岸人民的负担，台州市政府在首先保证合法建设的前提下，要考虑在增加高度和减低百姓负担之间进行合理的平衡。但是，建桥对该地区桥上桥下过往行人和船舶都是一个长远的建设，今天的决策将会影响到以后很长时间内与桥有关的企业的发展。决策是各方利益的综合，台州市政府只考虑到了本市的利益，而给临海市的企业造成非常大的损失。增加建桥资金固然不易，但这也不能无视上游3000吨级航道和对外专用码头的存在。航道是不可再生资源，造成今天的这种局面，损失的已不仅仅是海圳荣公司等一些亡游企业，更影响了上游地区经济的长远发展，以及造成国家有限的航道资源无谓浪费。再者，从社会经济的发展来看，船舶大型化的趋势是必然的，椒江大桥的这样高度必然会限制该地区今后经济的发展。不从长远出发违背系统决策原则而导致台州市政府椒江大桥的决策失误，必定会为后人带来更大的不便。
四是科学的决策需要科学的决策论证方法来支持，而在对椒江大桥高度的可行性论证中，很明显，22米的大桥高度无法保证3000吨船舶白的通过，但是给台州市政府决策作出论证的设计单位和有关专家却得出了可以通过的结论，这不能不引起人们的疑问，决策者为何坚信如此不科学的论证结论?

决定建设椒江大桥，是为了大桥两岸人民的利益。但事实却是，车有了路，船却"中国渔业政务网断'了航，顾此失彼不免令人遗憾。台州市的大桥建设资金全靠地方自筹，高度每提高1米，就要增加造价1000万元，但是为什么政府与政府、政府与企业之间不能够协商，最终达到大家共同的满意?台州市政府为什么不可以运用科学的决策方法，抬高大桥最终达到"双蠃，'的结果?从椒江大桥的行政决策失误的教训中我们看到，政府的行政决策应该系统周密，不能够顾此失彼，违背科学决策的原则的代价是巨大的。
遵守科学的决策原则，是进行正确决策的前提，只有保证决策的科学性才能够避免行政决策的失误。实现决策的科学化应注意以下几个方面：第一，建立决策的系统分析机制。决策是一种选择过程，即从若干可能备选方案中选出一个或几个方案作为最终决策的候选方案的过程，而系统分析是研究由具有复杂相互关系要素组成的整体的功能与特性的有效方法，完善的系统分析能够使行政决策更加科学。同时，这种系统决策方法要求了解问题背景和表达所有决策人的选择偏好，这些也为决策民主化提供了条件。第二，建立最优选择机制。通过运用数学模型和方法对影响决策目标的因素进行分析，而不是以决策者的主观意志，在众多的决策方案中选出最佳的方案。第三，加强行政决策的民主参与从而使决策更加科学化。决策者在进行决策时应广开言路，集思广益。高明的决策者应允许并提倡发表不同意见，善于综合来自各方面的意见，在多种意见和方案中进行比较、选择和优化，能够最大限度地使决策完善，减少负面作用，不是追求表面上的"意见统一"，形式上的"一致通过"，而是应将行政决策的民主参与作为决策成功的一个必备条件。