收稿日期：2020-08-25作者简介：李
河（1990-），男，河南南阳人，助理工程师，硕士，主要从事土地经济与管理研究，（电话）188****4896（）*****************； 通信作者，任二斌（1989-），男，陕西榆林人，在读硕士研究生，研究方向为公共管理，（）****************。
李
河1，任二斌2
（1.陕西省土地工程建设集团有限责任公司渭北分公司，陕西咸阳
712000；
2.陕西省榆林市靖边县土地整理中心，陕西榆林
718500）
摘要：陕西省榆林市中心城区城市居住、工矿用地、基础设施等各类建设用地急剧扩张，加之中心城区处于黄土高原和毛乌素沙漠过渡地带环境条件差、土地资源紧缺，其建设用地的需求和土地资源的稀缺性矛盾日益突出，故结合国内外相关研究，采取定性和定量相结合的研究方法，针对榆林市中心城区多个类别的建设用地，选取30个典型功能区开展配套的评价与分析工作。结果表明，居住功能区大部分处于集约利用和中度利用状态；商业功能区大部分为中度利用状态；工业功能区基本低度利用状态。从城市空间布局来看，老城区、建成区节约集约程度较高；新城区位于城市外边缘，节约集约利用程度较低。最后提出榆林市城市发展的可行性政策建议，即科学编制城市规划，做到多规合一；引进市场机制，盘活城市存量土地；改造低效利用产业用地；加强城市土地利用状态动态预警监测。关键词：节约集约利用；建设用地；中心城区；榆林市中图分类号：F301.24
文献标识码：A
文章编号：0439-8114（2020）S1-0297-05
DOI:10.14088/jki.issn0439-8114.2020.S1.084
Evaluation of the economical and intensive utilization of the construction
land in the central urban area of Yulin city
LI He 1，REN Er-bin 2
（1.Weibei Branch of Shaanxi Provincial Land Engineering Construction Group Co.，Ltd.，Xianyang 712000，Shaanxi ，China ；
2.Land Consolidation Center of Jingbian County ，Yulin City ，Shaanxi Province ，Yulin 718500，Shaanxi ，China ）
Absrtact ：With the rapid expansion of urban residential ，industrial and mining land ，infrastructure and other types of construction land in the central urban area of Yulin city in Shaanxi province ，coupled with the poor environmental conditions and the shortage of land resources in the transition zone between the Loess plateau and the Mu Us desert ，the contradiction between the demand for con⁃struction land and the scarcity of land resources has become increasingly prominent.This paper combined the relevant research at home and abroad ，and adopted the combination of qualitative and quantitative analysis method to carry out the integrated research.30typical functional areas were
selected to carry out the supporting evaluation and analysis for multiple types of construction land in the central urban area of Yulin city.The results showed that most of the residential functional areas were in the state of intensive use and
moderate use ；most of the commercial areas were in the state of moderate use ；industrial functional area were basically in the low utili⁃
zation state.From the perspective of urban spatial layout ，the old urban area and the built-up area had a high degree of intensive con⁃servation ；the new urban area was located in the outer edge of the city ，with a low degree of intensive and economical utilization.Finally ，some feasible policy suggestions for urban development of Yulin city were put forward ：making urban planning scientifically ，achiev⁃ing multi compliance ；introducing market mechanism ，invigorating urban land stock ；transforming inefficient industrial land use ；strengthening dynamic early warning and monitoring of urban land use status.
Key words ：economical and intensive utilization ；construction land ；central urban area ；Yulin city
城镇化的快速发展是中国社会现代化的必然趋势［1］。中心城区建设不断扩张，不可避免地要圈占耕
地，使得耕地面积减少，而耕地关系着人们的吃饭
大事，耕地保护政策担负着国家粮食安全的重要战略任务，导致耕地保护与城镇化发展矛盾日益突出［2］。另外，长期以来城市化建设走的是外延式发
湖北农业科学2020年
展模式［3］，城镇建设规模不断扩张，建设用地利用效
率低下粗放、无序开发，土地浪费现象横生［4］。因
此，加强建设用地土地集约节约利用，提高土地利用
效率成为城市化发展的必由之路。
从近年来土地节约集约利用相关研究来看，土
地集约利用的研究主要在内涵［5，6］、相关理论［7］、定量
评价［8］、途径及区域实践［9，10］等方面开展。目前土地
节约集约利用的研究已积累了丰富的研究成果，但
仍存在不足，如研究对象区域范围较大，忽略各不同
小范围区域的差异化，且小范围区域研究较少。因
此，本文以陕西省榆林市中心城区为研究对象，利用
统计数据与调查数据，选取老城区、新城区、建成区
共30个评价单元进行定量评价，以期能为提高榆林
市的城市居住用地集约利用度提供相关政策建议，
并为中心城区节约集约利用评价的研究提供参考。
1数据来源与研究方法
1.1研究区域概况及数据来源
榆林市位于陕西北端，处于黄土高原和毛乌素
沙地交界处，是黄土高原和内蒙古高原的过渡地带，
东临黄河，西连宁夏甘肃，南接延安，北与鄂尔多斯
相连。根据2018年榆林市统计年鉴显示，全市常住
人口341.78万，其中城镇人口201.45万，乡村人口
140.33万。全年生产总值3848.62亿元，第一产业
增加值231.00亿元，环比增长3.1%；第二产业增加
值2417.65亿元，环比增长8.0%；第三产业增加值
1199.97亿元，环比增长11.7%。一二三产业增加
值占生产总值的比重分别为6.0%、62.8%和31.2%。
按常住人口计算，人均生产总值112845元。
榆林市建设用地面积为7014.42hm2，土地利
用总体规划确定的中心城区建设面积为9586hm2，
城市总体规划划定的中心城区建设用地面积为
9586hm2，按建设用地结构统计分析如表1所示。
表1榆林市中心城区现状建设用地结构比例关系
用地类型居住用地商服用地工矿仓储用地科教文卫用地行政办公用地公共设施用地其他建设用地
总面积面积//hm2 2901.31
706.38
1196.72
386.45
208.32
1289.45
325.79
7014.42
占比//%
41.36
10.07
17.06
5.51
2.97
18.38
4.65
100.00
1.2研究方法
1.2.1指标权重值确定方法指标权重运用配套的特尔菲法进行判断，依靠针对指标的权重数据开展评分。
W
i=
∑j=1n E ij
n（1）
式中，W
i
为第i个指标的权重，E
ij
为专家j对第i个指标的评分，n为参与此次分析的专家总数。1.2.2指标标准化方法该方法运用标准值比例推算法。
F
i0=
b
i
u
i
（2）
式中，F
i0
为第i项指标的相关初始参数，u
i
为第i
项指标的相关理想参数，b
i
为第i项指标的实际参数。
1.2.3评价指数计算利用集约度来评价土地集约利用情况，具体计算公式如下。
λ=∑i=1n(βi×F i)×100（3）
式中，λ为土地利用集约度，β
i
为第i项指标的
权重；F
i
为第i项指标的标准参数。
2榆林市中心城区建设用地节约集约利用评价
2.1榆林市中心城区建设用地定性分析
榆林市城市布局可以分为三大分区，包括以古城作为核心的老城区，通过西沙、南郊以及开发区等多方面的力量协同构成的建成区，以及以铁西一区为主的新城区。
榆林市的老城区是指古城片区的大部分及其周边部分区域，其中古城片区发展历史悠久，有着数量众多的古迹，是榆林市历史文化名城的核心载体。但是老城区存在着基础设施落后、房屋布局不合理、人口密度过大等问题。由于老城区历史地位和发展等原因，导致其土地资源稀缺，人口密度较高，建设用地利用强度较大，城区建设用地利用状态总体为集约利用。在利用过程中，应着重解决好新旧建筑的关系、落后的城区基础设施的问题，大力发展服务业与旅游业，促进旧城区建设用地更加科学高效的利用。
建成区中城市功能区是最新发展规划而建成的，其分布相对合理科学，是榆林市中心城区的核心区域，土地资源稀缺利用程度较高，因此建成区建设用地利用状态总体为集约利用。在利用过程中，针对西沙区铁路站前的商业用地，加速构建配套的商业中心；以北部教学区作为运营体系的基础，尽可
能塑造配套的北部教育基地；以南郊区原本的商业体系作为基础，进一步优化配套的娱乐设施，进而提升
298
增刊
整体的服务质量；加速发展城中村工作，纳入城市规划建设体系中；着重塑造榆溪大道两旁的仓储体系。
铁西一区在该部分的发展中，以榆溪大道两旁现有的居住规划作为基础，采取向南向北的建设策略，积极塑造新的区域中心，尽可能发展为更加优质的生活片区。新城区主要规划功能是打造城市生活片区，其主要建设用地就是居住用地，由于它位于城市相对外部的区域，因此发展空间大、土地相对较多。该区域的土地利用强度相对较低，建设用地节约集约利用程度不高。今后城市建设用地利用过程中应加大对新城区建设用地的利用程度，制定科学的规划，更好地利用城市建设用地这一稀缺资源。
2.2榆林市中心城区建设用地定量分析
由于数据搜集的限制性条件，本研究在榆林市中心城区的3个主要区域，即老城区、新城区、建成区中分别选取有代表性的功能区，进行各功能区土地集约的定量分析。老城区、新城区、建成区的居住功
能区均选取5个样本，共15个；商业功能区均选取3个样本，共9个；工业功能区均选取2个样本，共6个。
2.2.1居住功能区居住功能区按照土地集约指数计算，结果如表2所示。从表2可以得出，居住功能区土地集约利用状况为集约利用的样本数有7个，中度利用的样本数有5个，低度利用的样本数有3个。R011小区集约利用程度最高，其位于上郡路街道办事处榆阳广场附近，水、电、气、热等配套齐全，公共服务基础设施完善，该功能区土地利用集约度为9
3.72。此外R008、R009、R012集约利用程度较低，属低度利用。由表2数据分析可知，住宅小区集约利用程度主要受综合容积率和建筑密度的影响，R008、R009、R012容积率为0.11~0.52，属于独立别墅或联排别墅，应加强政策管理，限制别墅等低容积率规划及建设，加强住宅用地建设用地的审批和规划建设相关手续。
从居住功能区的定量评价信息来观察，中心城区居住用地整体而言表现为特殊的集约利用形态，仅有部分可以归入到低度利用的范畴。从城市规划功能区来看，老城区和建成区的居住用地利用程度处于集约利用状态，其中越靠近城市核心地段的居住区，集约利用程度越高；相反，处于城市周边的新城区，居住用地集约程度相对较低，存在低度利用的情况。由于城市规划、经济发展、人口分布的缘由导致老城区和建成区的经济等各方面情况发展迅速，这也是老城区和建成区居住用地集约利用程度较高的原因。
2.2.2商业功能区从表3可以看出，商业功能区土地集约利用状况为中度利用的样本数有5个，集约利用的样本数有4个。C001商业区土地利用集约度最高，为94.30，该商业区单元位于榆林市新建南路，是榆林市最繁华的地段之一，交通方便，商店多，商品种类齐全，可以满足消费者多方面的需要，向消费者提供最充分的商品选择余地。
从商业功能区定量评价结果来看，榆林市中心城区商业用地大多处于集约或中度利用状态。从规划功能区来看，老城区和建成区中的商业功能区多处于集约利用状态，新城区的商业功能区多为生活服务类超市等商业用地，其中并不存在大规模的商业中心，但因为商业用地的特性影响了最终的用地
表2居住功能区土地集约利用现状评价
功能区编码R001 R002
R003 R004 R005 R006 R007 R008 R009 R010 R011 R012 R013 R014 R015功能区土地面积
hm2
7.18
2.71
5.61
句子成分分析8.60
9.54
6.76
2.99
7.22
11.14
4.70
5.19
12.10
9.35
10.39
1.93
综合
容积率
1.58
0.63
1.25
1.43
0.49
1.73
0.61
0.11
0.52
1.64
1.50
0.25
0.56
0.84
1.10
人口密度
人/hm2
41.76
147.72
89.13
46.49
52.42
59.14
66.83
27.70
26.93
63.80
96.37
49.59
21.38
67.40
207.31
基础设施
完备度
100.00
90.00
100.00
100.00
90.00
100.00
100.00
90.00
90.00
100.00
100.00
90.00
100.00
100.00
100.00
住宅地价
实现水平
0.750
定价模型
0.620
0.760
0.760
0.790
0.750
0.800
0.820
0.810
0.760
0.750
0.820
0.750
0.760
0.880
建筑密度
%
50.26
20.72
34.97
54.24
25.45
48.52
17.59
8.36
10.81
32.60
10.35
10.16
41.10
23.97
43.76
土地利用
集约度
86.50
70.70
90.62
85.76
57.67
91.93
67.16茶杯门
36.49
47.78
90.41
93.72
47.99
52.25
72.67
89.96
土地利用
状况类型
集约利用
中度利用
集约利用
集约利用
中度利用
集约利用
中度利用
民诉法179条低度利用
低度利用
集约利用
集约利用
低度利用
中度利用
中度利用
集约利用李河等：榆林市中心城区建设用地节约集约利用评价299
湖北农业科学2020年
价格，因此商业用地大部分归属于集约利用的范畴，越靠近城市核心地带商业功能区集约度越高。2.2.3工业功能区从表4可以看出，工业功能区土地集约利用为低度利用的样本数有5个，集约利用的样本数有1个。I001为榆林市某工业区单元，是一家新型能源化工企业，性质为国营股份制企业，坐落在榆林市榆神工业区，容积率较高，基础设备完善，固定资产投资高，工业产值高，该功能区集约度最高，为77.11。
从工业用地定量评价信息来观察，工业用地大部分归入到低度利用的范畴。从规划功能区来看，新城区和建成区的工业功能区多处于低度利用状态，靠近城市中心的工业功能区处于集约利用状态。由于工业功能区大多用地规模较大，且多处于城市周边，因此榆林市中心城区工业用地集约利用状态较低，是今后城市建设中应重点改造的功能区。
表3商业功能区土地集约利用现状评价
功能区编码C001 C002 C003 C004 C005 C006 C007 C008 C009功能区土地面积//hm2
1.04
1.39
1.19
0.88
0.99
1.54
8.58
上海大学bbs2.27
1.72
综合容积率
2.86
1.64
2.07
1.89
1.83
1.91
1.27
0.93
0.85
基础设施完备度
100.00
80.00
100.00
80.00
麦田里的向日葵
80.00
100.00
80.00
80.00
70.00
商业地价实现水平
0.89
0.94
0.82
0.94
0.89
0.88
0.88
0.90
0.94
土地利用集约度
94.30
71.48
79.25
75.79
73.21
78.27
63.64
58.54
56.27
土地利用状况类型
集约利用
中度利用
集约利用
集约利用
中度利用
集约利用
中度利用
中度利用
中度利用
表4工业功能区土地集约利用现状评价
功能区编码I001 I002
I003 I004 I005 I006功能区土地面积
hm2
6.16
1.40
3.28
4.10
1.54
4.73
综合
容积率
0.81
0.47
0.64
0.25
0.57
0.63
基础设施
完备度
90.00
90.00
90.00
100.00
90.00
100.00
单位用地固定资产总额
万元/hm2
2436.96
574.45
247.32
1480.23
712.44
48.68
单位用地工业总产值
万元/hm2
3899.14
1151.76
378.59
3015.46
972.80
86.83
土地利用
集约度
77.11
45.88
48.82
49.48
49.86
49.14
土地利用
状况类型
集约利用
低度利用
低度利用
低度利用
低度利用
低度利用
3结论与建议
3.1结论
榆林市城区建设用地利用状况较为集约，但空间分布差异较大。老城区和建成区由于处于城市的中心地带，人口规模较大，城市建筑容积率较高，因此处于集约利用和中度利用状态；新城区由于处于城市周边区域，土地资源充足，人口规模较小，因此处于中度或者低度利用状态。
本次定量评价在3个主要规划功能区中选取了30个典型功能区来作定量评价，结果显示，城区建设用地利用状态总的处于集约利用状态，从集约利用的功能区分布来看越靠近城市中心区域集约利用程度越
高，位于城市周边的工业用地和居住用地集约利用程度较低；从各个功能区集约利用状态来看，居住、商业以集约和中度利用为主，工业以中度和低度利用为主。
综合定量与定性评价的相关内容，可以得出榆林市中心城区的建设土地整体而言可以归入到集约利用的范畴，且越靠近城市中心集约利用程度越高，城市周边的工业、居住用地利用程度较低，是今后城市发展过程中应重点规划的区域。
3.2建议
3.2.1科学编制城市规划，做到多规合一规划在经济社会发展中起着重要的先导性、基础性作用。据了解，榆林市城市发展有多个规划，包括《城市发展总体规划》《榆林市城乡一体化建设规划》等，由于各规划编制、实施主管部门协调机制不健全，一方面存在时效问题，另一方面仅限于事务性的协调，使得多个规划各自为政，极易出现空间使用重叠、交叉甚至冲突的情况，也导致了空间布局的随意性。所以政府部门要加快推动“多规合一”，形成一个市县一
300
增刊
本规划、一张蓝图。还要在抓经济发展的同时，科学运用区位论等理论基础，合理配置土地资源，充
分利用土地资源，综合考虑自然、经济、人口布局、发展历史、行业特点等各方面因素，制定适合榆林市城市发展的各项规划，充分开发土地资源最高的经济与社会效益。从加强管理的角度去分析问题，保持土地利用总体规划与各类规划的协调性，使规划充分体现控制和引导的作用，通过规划调控土地利用方向、布局，引导人口、产业等生产要素合理流动，带动产业升级和城镇集聚，协调发展新的格局，充分挖掘建设用地潜力，提高土地节约集约利用程度。
3.2.2引进市场机制，盘活城市存量土地发挥市场机制的激励约束作用。加强推进国有建设土地的有偿运用规范的改革工作，通过多种方式增加土地有偿运用的范围，在后续的发展中，不断探索针对经营性基础设施等土地，在规范的范围内采取有偿运用的处理方式，缩减划拨供地范围。加速发展可以更好地反映市场中的供求联系、资源稀缺状况以及环境损害成本等多方面信息的价格体系，在市场体系完善的基础上，依靠价格杠杆的方式来限制粗放开发的问题，鼓励各方主体可以更好地节约集约用地。而且通过市场竞争，还能够进一步优化租赁以及出让等有偿运用的多种模式，构成公平、公开以及公正的良好环境，尽可能控制协议层面的出让问题，有效管控工商业土地资源的招拍挂出让模式。优化相关的地价策略，构建更为完善的地价系统。进一步实现科学的城市布局，提高城市综合容积率，使城市发展走向更加节约集约的道路。
3.2.3改造低效利用产业用地榆林中心城区各个功能产业用地中，只有工业用地的集约利用状态为中度或者低度利用。同时工业用地占地规模相对较大，占用大量的城市建设用地指标，政府在下一步城市
建设中应该重点改造工业用地。通过建立工业企业产业园、加强工业用地的审批监管等措施，使工业用地的集约利用状态提高，从而为城市集约利用土地资源做出贡献。另一方面，优化最低价标准的相关规范，构建高效控制工业与居住用地的比价体系，进一步提升工业体系的用地价格，不断优化居住以及工业等方面的基本结构，以此达成相关用地的弹性出让体系，着重推行长期租赁的各项规范。加速拟定有益于节约集约用地的租金规范，参考实际的产业类别与经营周期，科学设计各个类别用地单位
的租期与用地量，指引公司更好地控制占地规模，缩减自身的占地期限，避免工业公司较长时间地圈占土地。不断优化当前的土地租税体系，提升土地的综合保有开支，增强对取得、占有以及运用等多方面行为的约束措施，实现更为理想的运用效率与效益。
3.2.4加强城市土地利用状态动态预警监测城市土地利用状态存在监管盲区。各级政府部门没有充分认识到集约利用土地的重要性，同时由于缺少监管机制，目前还没有建立城市土地利用状态动态监测机制。为解决此问题应从以下几点做起：首先，加强集约意识宣传力度，有效开发各个类别的媒体渠道与“6.25”土地日等配套的平台，大范围宣传当前土地资源的详细情况与形势，强化各个领域的资源忧患认知，加速发展节约集约用地的广泛共识。加强节约优先战略的推进力度，提升土地的运用效率与效益，总结各项做法与典型经验。强化配套的科普与培训工作，加强节约集约用地相关知识的推广工作，使领导干部认识到监管土地集约利用的重要性。其次，建立城市土地利用状态动态预警系统，从
技术层面上解决监管难的问题；建立粗放利用土地惩罚机制，让各有关单位认识到节约利用土地的重要性。
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李河等：榆林市中心城区建设用地节约集约利用评价301
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