云南行政学院学报2007年第5期
收稿日期:2007-06-26
汪 玮
(中共中央党校 研究生院政治学专业，北京,100091)
摘 要：政府在实施政治统治、社会管理和公共服务过程中，必须适时调整其职能，其动因是基于政府维护自身合法性的需要和国内外环境的变化发展。笔者主张要加强制度创新、改变政府管理权限、提高政府自身能力，以此推动政府职能转变。 关键词：政府职能转变；动因；路径；新制度主义
中图分类号:D625 文献标识码:A 文章编号:1671-0681(2007)05-0110-03作者简介：汪玮(1982-)，女，浙江杭州人，中共中央党校研究生院政治学专业硕士研究生。
全球化背景下，我国目前正处于计划经济向市
场经济的转轨时期，伴随着改革实践的不断深入，人们对政府职能的认识也不断深化。改革实践促使人们思考：在独特的历史传统和复杂的国内外背景下，政府职能转变的走向是什么?究竟怎样才能推进政府的改革和发展?本文试从新制度主义的视角，通过分析当前的国内外发展环境，来探讨我国政府的职能转变问题。
一、政府职能转变的理论阐析
在新制度主义的理论框架中，制度被理解成是一系列的规范、组织和规则。作为一项制度，政府职能是对政府的角定位，是对其行为的规定和限制，即“政府在实施政治统治、社会管理和公共服务过程中所承担的职责和发挥的作用”[1](P72)，是政府对社会承担的责任和法定的管理权限。政府职能一般由法律予以明确的规定，在形式上表现为宪法和法律对政府职责和权限的规定。
在社会学新制度主义看来，好的制度与坏(有缺陷)的制度的区别在于制度的容量以及制度适应环境的能力。好的制度具有适应性、高效性和协调性，由此，政府职能便具有了相应的特征。正是因为政府职能具有动态性和适应性，政府职能的转变、政府职责和功能的转换和发展才成为必然。笔者认为，政府职能转变围绕两条主线展开，即职能范围的合理定位和职能结构的合理调整，政府职能转变意味着社会管理职能、管理权限、管理方式的转换，意味着政府能力的转换与提高。政府通过调整自身职能，
适应变化了的社会环境，以求得与新的社会环境之间的动态平衡。对于我国来说，政府职能的转变应该是政府积极主动的自我变革，是基于作为发展中国家特殊国情的需要，通过自身革
命来塑造一个强大有效的政府，以巩固和提高其合法性地位，并推动经济、社会、文化各方面的全面发展。
二、政府职能转变的动因
新制度主义把制度变迁分为两种模式：一种为诱致性变迁，一种为强制性变迁。在诺斯看来，国家的主要功能是提供法律和秩序，在其他国家或潜在统治者的竞争压力之下，国家会通过行政、法律等手段，自上而下地进行强制式的自我制度变迁。我国政府职能的转变正是政府自主地在外部环境变化的情况下所作的积极回应，这种转变兼具了两种制度变迁模式的特征，一方面是由国家强制推行、由上而下的制度变迁，另一方面也是对制度需求的回应，是在不改变根本制度下的制度创新。由此，源于政府自身完善的内在动力和来自环境需求的外在动力，成为政府职能转变的两大动因。
(一)内在动因。由于政治过程缺乏类似市场那样强有力的竞争机制，所以政治意义上的制度变迁往往存在动力机制不足的问题。在回报率递增的情况下，最初选择的政治制度会自我强化，再加上政治生活中制度密集，政治权威和权力具有非对称性、政治生活复杂性和非透明性等原因，从而形成比经济制度变迁更明显的路径依赖，陷入制度变迁的锁定状态。[2](P251-267)为了避免上述情况的发生，作为
具有自主行为能力的组织实体，政府必须超越不同的利益体(包括政府内部的利益体)，主动打破原有的制度安排，根据社会和经济发展的需要适时地进行自我调整、转变职能。在我国，中央政府由于受部门利益和地区利益较少，改革动力较为充足；地方政府和基层政府在职能转变中也并非完全被动，改革落后经济发展缓慢的地方面临树立正确的人生观价值观
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着巨大压力，因此在深化改革和维持现有职权的痛苦抉择中，他们不得不倾向前者，适时进行政府职能转变，以避免路径依赖所导致的制度变迁的锁定困境，避免在某种无效率状态中难以自拔。
(二)外在动因。外部环境的变化需要政府能够及时调整其职能结构和范围，以维持并提高政府的合法性地位。因此，笔者认为，外部环境是推动政府职能转变的强大动力。当代中国是发展中国家，又处于体制转轨时期，因此，我国面临的国内外环境就异常复杂，一方面面临着“先进-落后”的二元结构国际环境；另一方面，也面临着由计划经济向市场经济转变的体制转型环境。具体来看：一是“先进-落后”的二元结构国际环境，即发达国家的经济发展已经达到相当高的水平，而我国作为一个发展中国家，经济发展水平还远远落在后面。与发达国家相比，我们在参与全球化和全球竞争的起始条件上明显落后。凭借着经济技术优势和创新优势，发达国家长期占据着国际分工梯度的高阶梯位置，由此形
俄罗斯美女艺术成了对我国极为不利的国际分工格局，这不仅使我们获利较少，而且还在经济上造成我国对发达国家的高度依赖性。“先进-落后”的二元结构，决定了我国的发展过程具有追赶性、急剧性、动员性、全面性，即我国的经济发展过程并非是自然历史过程，而是人为地、自觉地追赶发达国家的行为，同时采借最新的现代性因素以缩短发展进程；作为后发展国家，我国的现代化过程是短期内急剧的变革，是一个解体与整合、期望与满足的矛盾运动过程，它将导致一系列的不均衡发展以及由此带来的政治不稳定；在这场现代化过程中，政府自上而下地动员社会、综合使用国力，有计划地推进包括政治、经济、文化、社会等各方面全面发展[3](P344-348)。现代化过程中的这些特征要求有一个强大的政府能够驾驭和控制全局，在维持经济发展所需的政治秩序的前提下，能有序、渐进地动员和组织大规模的现代化过程。
二是传统与现代体制交织并存，经济、社会、文化等全面转轨的国内环境。中国的社会转型是从传统农业社会向现代工业社会和信息社会、从封闭社会向开放社会、从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，是新旧交织、相互博弈的极为复杂的过程。这表现在经济、社会、文化三个层面: 1、在经济层面，我国虽然已经初步建立了社会主义市场经济体制，但我们的市场经济并不成熟，计划经济的特征还时有显现，诸如契约、独立产权、可预测的规则等市场经济所需要的基本理念和要素十分欠缺，垄断、欺诈等非理性行为经常会破坏并不稳定的市场秩序，另外市场本身会带来经济上的负外部效应和社会分配上的“马太效应”。在这种情况下，政府不仅要引导和弥补市场，还要帮助克服“市场缺
失”带来的问题，并在一定程度上培育和替代市场。2、在社会层面，我国的社会结构正突破二元结构走向多元结构，从同质单一性社会向异质多样性社会转化，社会机制和社会组织也呈现多元化发展趋势，社会个体的自主意识和自由活动能力正在形成和不断提高。但目前毕竟还处于市场经济发展的初始阶段，传统的“强政府-弱社会”二元结构模式并未真正得到改变。现代化的发展离不开的政治秩序，而这又在呼唤着一个强有力的中央政府。因此社会转型一方面要求政府分权，另一方面又强烈地需要政府的干预，这虽是一个悖论，却为政府职能的合理化和能力的提高创造了契机。3、在文化层面，转型期传统文化的变异是不可避免的，旧的信仰体系在价值、心理、生活等各层面逐渐消解，新的价值体系又不能及时建立起来，从而形成价值真空，导致大众在文化上的迷离，在这当中，一元与多元的矛盾、西方与传统的冲突、市场伦理与计划观念的抵牾，这些关系盘根错节，使文化发展呈现出纷繁杂陈之状。文化的多样态势并不意味着要否定主流文化，共同的价值理念和信仰体系是形成一个具有凝聚力的国家的基础，这就需要政府从中加以引导和规范，以树立主流文化的权威。
三、政府职能转变的路径选择
“先进-落后”的二元结构国际环境和处于社会转型期的国内环境，决定了政府主导下的渐进改革是我国现代化发展的必经之路。在市场经济尚未成熟、社会自治程度还很低以及法律制度尚不健全的情况下，笔者认为，政府在职能建构上选择“强政府”模式是必然的选择，而在职能范围上强调有限性则是必要的。换句话说，在政府职能转变能力上要求“强政府”，但在合理界定职能范围问题上则强调“有限政
webmax府”，两者是相辅相成、并行不悖的。具体来看，政府职能转变应沿着以下路径展开:
(一)加强制度创新，发挥政府在制度创新中的独特优势
在我们看来，制度创新实际上是改变一种制度安排，实现其价值增值。推动制度创新的主体包括了个人、团体和政府，而政府则是制度创新中最有优势、效率最高的主体，这是因为，第一，政府能为个人或团体的制度创新提供外在制度环境的支持或约束；第二，政府具有强制性，能以低于私人组织的成本进行某些活动，使推动制度创新所耗费的政治成本以及实施新制度安排所要求建立新组织的成本大大降低；第三，政府推动的制度创新没有“搭便车问题”，有利于提高人们对新制度的认同感，从而增加新制度的合法性；第四，个人和团体的制度创新最终必须转化为政府的制度创新，才能得到推广并对社会经济产生效应。[4](P105-106)由此反观我国改革实践，在有效率的所有权结构尚未形成、市场发育不完善的当代中国，个人和团体的制度创新成本非常巨大，这足以扼杀他们的创新冲动，同时在社会转型时期，旧的制度已不合时宜而新的制度又未出台，社会政治生活中制度缺失严重。因此，政府应该发挥其提供“公共产品”上的优势，建立与市场经济经济相适应的法律体系、产权制度，以及货币、人力资本与公共产品的供给制度，保护个人和团体的创新热情，并提供体制和制度保障。另外，在社会转型过程中，渐进式的制度变迁会分阶段地打破旧的利益格局，造成每个时期新的利益安排都要面临与旧的利益格局共存的局面，从而形成“双轨制”。而新的制度安排由于缺乏强制手段，往往会选择“妥协”的办法，从而导致制度效率降低甚至完全被旧制度同化。这就需要
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政府发挥其强制力的作用，有效地进行干预，突破制度“锁定”状态并保护创新制度的成果。
(二)改变政府管理权限，正确处理政府与市场、政府与社会的关系
政府的管理权限主要表现在政府与市场、政府与社会的关系中。西方“小政府-大社会”和“有限政府”的理论模式并不符合我国国情，不成熟的市场和社会仍然需要政府的积极干预和帮助。随着市场经济的发展和人们自我意识的逐渐增强，政府的管理权限也在动态地发生转变。
1.政府与市场的关系。一方面，在目前的中国经济体制转型时期，政府面临的是“市场残缺”而非“市场失灵”，政府要做的是迅速实现经济增长，摆脱不发达的市场状态。因此，政府不是去弥补市场失灵，
而是“政府替代”，通过经济、法律、行政等手段，替代缺位的市场机制。国家只有充分发挥它的经济职能，才能保证市场经济体制的有效建立和完善；同时，在市场机制已建立并能较好起作用的地方，政府应及时退出，果断地分权出去。另一方面，要建立社会主义市场经济体制，成功与否，除了与正确设定改革的目标相关，还与改革进展的路径密切联系。既使初始目标明确，如果在路径选择上出现偏差，即使是小的偏差，也会使以后的发展偏离原来的轨道，被锁定于另一条路径当中。这就需要政府能有效地控制市场经济发展的进程，站在更高的角度，努力维持良性的路径依赖，避免走向“锁定”，一旦误入恶性循环，就要设法打破“锁定”，使经济发展走向良性循环。
2.政府与社会的关系。“强政府-强社会”是转型时期我国政府职能的配置模式选择，这里的“强政府-强社会”并非指两者的强强对抗，共同争夺和抢占有限的社会资源，而是指在合理划分政府职能范围和社会自治范围的前提下，两者在各自的领域范围内充分发展。作为政府首先应适应社会发展的需求，重新构建职能体系，有效地履行秩序维持、社会管理、公共服务等功能，凡是政府应该管、管得了、管得好的事情，就应当做到职能到位、有效发挥；作为社会，成员个体应摆脱对政府的依附心理，在市场竞争和社会交往中培育自主、自治、自律的意识和能力。但是，由于忽视个体的传统文化因素以及长期计划体制管制的影响，目前我国社会个体的独立、自主意识还很淡薄，急需依靠政府外在力量提高社会自治水平。同时，市场经济的建立亦使得社会个体趋向多样化发展，其中有一些仍然在政府让渡出来的自由空间徘徊迷茫，还有一些则借政府职能转变、社会规范交替之机不正当地追求权利。这些
因素都不利于社会的稳定和秩序。因此，政府社会管理职能中最重要的一项就是能够整合各种社会力量和政治力量，规范社会个体和经济组织的行为，保证社会政局稳定，从而创造有利于发展的和谐环境。山村幼儿园计划
(三)提升政府能力，实现依法行政
党的十五大提出依法治国的基本方略，十六大提出依法执政、依法行政的基本要求。实施依法治国方略、实现依法执政、依法行政的要求，离不开执政党和政府的改革。对于政府改革来说，提升政府能力势在必行，也是大势所趋。笔者认为，政府能力是实现政府职能的基础，我们应该在社会资源汲取能力、政治生产能力、社会平衡和服务能力、社会整合能力等方面合理调整和有效提升，以政府职能转变来推动改革，为政府依法行政打下坚实基础。
1.提高社会资源汲取能力。社会资源汲取能力是政府履行职能的前提和基础，任何组织的生存和发展都离不开一定的物质资源和人力资源供给，尤其是财政资源，政府作为国家事务和公共事务的管理者，要承担广泛而复杂的公共职能，要维持军事力量和官僚机构的运转，要为社会提供公共产品和公共服务，就必须要有充足的财力作后盾。而政府财政的主要来源是税收，因此，必须要完善税收体制，扩大税源，稳定税基，尽量避免税收的流失。
2.提升政治生产能力。政府的政策制定过程实质就是公共选择过程，提高政治生产力的主要途径是提
高政策选择水平，它与体系的结构调整、功能转换相伴进行。随着市场化进程的不断演进，政治体系的结构分化与功能专门化是提升体系生产力的主要方式。在操作上要提高政策制定各环节的准确性、及时性、全面性和科学性，从而实现利益表达、利益综合、政策制定和政策执行的专门化。
3.提升社会平衡和服务能力。社会平衡能力通过政府社会资源和价值再分配政策以及相关活动的体现出来，它旨在帮助弱势体和弱势地区获得平等竞争的机会，缩小贫富差距，实现社会公平；同时，政府还应完善法律法规和社会监督体系，打击违法犯罪、遏制腐败，维护社会公平与公正。社会服务能力是指政府能在多大程度上满足公共需要，提高服务能力要求政府要从政府本位的管制型政府向社会本位的服务型政府转变，竖立“服务”理念，为社会提供优质的公共产品和公共服务。
4.提升社会整合能力。社会整合能力主要表现在：一是通过宣传教化和沟通机制，密切政府与公众的关系，使改革目标更易于为公众所理解和接受；二是促进社会基本价值观念和多元利益的整合，增强公民对共同事业的责任感和积极性。特别是在社会转型时期，社会分层明显，利益结构日趋复杂，政府必须提高整合能力，以把“那些产生现代化并因现代化而达到新的社会觉悟的社会力量成功地吸收在这一体系中”[5](P104)，通过统一全国人民的意志，来发挥更大的创造力。
参考文献:
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(责任编辑 闻 道)
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