进主体功能区建设，是党 中央、国务院作出的重大 战略部署。本文以浙江省为例， 通过分析当前浙江在区域经济 发展布局中取得的成效和存在 的问题，提出在“十四五”及未 来更长时期，要进一步发挥主体 功能区战略的发展引领和基础 支撑作用，促进空间均衡发展， 提升区域协调发展水平，实现空 间治理现代化。在具体举措上， 提出要优化完善主体功能区定 位，并配套建立差异化的财政、 土地、产业、户籍和考核制度， 加快形成主体功能定位清晰、国 土空间高效利用、人与自然和谐 相处的全省协调发展格局。 一、当前浙江区域经济的
主要特征
改革开放以来，针对不同 阶段的需求和特征，浙江省顺时 应势、因地制宜地提出不同时 期的生产力布局，从“两片四 区”“三区三带”到“一体两翼” 不断深化。当前，大湾区、大都 市区、大通道、大花园建设正成 为浙江区域发展的总体战略，区 域经济发展也呈现了一些值得 关注的特征现象。三军仪仗队 墨西哥
(_)区域发展差距仍在加 大，沿海地区发展“极”化显著
1.全省经济发展和资源要 素集聚水平北高南低、东高西
低的趋势仍在扩大。2019年
东北部沿海八个市G D P 达到 54743.31亿元，占全省比例 为87.80%，西南部金衢丽地区
G D P 为7610.03亿元，占全
省比例为12.20%，占比差距从 2013年的73.33个百分点扩大 到75.6个百分点。（见图1)
2.东部沿海地区集聚资源 要素的趋势日益明显。尤其是杭 州湾地区集聚了全省7 6 %的国 家级经济技术开发区、75%的 国家级高新技术产业开发区、 75%的上市企业、77%的民营 500强企业、62%的全国百强 县（2019年排名）、100%的 国家重点实验室、93%的高新 技术持小镇，以及大部分的高
34 | 2021年第4
期
智库
建设表1杭州湾地区集聚资源情况
地区国家级经济
技术开发区
(个）
国家级高新
技术产业开
发区（个）
技嘉h67上市公司数
量（家）
民营500强
数量（家）
全国百强县
(个）
国家重点实
验室（个）
高新技术特
小镇（个）
杭州湾16633073131214全省21844095211215
校、新型科研机构等。（见表1)
(二）经济、人口向都市区集聚趋势明显，但中心城市综合能级有待加强
2019年，四大都市区的G D P总量占到全省的95.11%, 其中杭州、宁波都市区的经济总 量就占到全省比重的77%，并呈 现逐年上升的趋势。全省大都市 区常住人口总量全省占比92.19% 以上，人口分布密度呈现以杭州、温州、宁波、金华-义乌四大都市区核心区为主逐渐向外围递减
模式，且这一趋势还在加剧，杭
州和温州市的常住人口分别比上
年增加了 55.4万人、5万人，增
量占到了全省一半以上。
但受到上海的虹吸效应和
省域内部长期的强县经济路径
应力依赖，四大都市区的核心区和中
心城市基本呈弱中心化的特点，
《全球城市竞争力报告2019-
2020》前50强，浙江省无一城
市进入；《浙江省大都市区发展
评价报告（2019年）》结果也
显示浙江省四大都市区都存在
核心集聚程度不高的问题，缺乏
有力的发展龙头和支撑核心。
显，但公共设施配套有待提升
近年来，浙西南山区坚定
不移践行“绿水青山就是金山银
山”理念，充分发挥生态环境优
势，生态经济“造血”功能和自
我发展能力不断增强。“十三五”
以来，26个山区县农村常住居
民人均收入快速提升，增速均
保持在9-10%左右的区间，其
中高于全省农村常住居民人均
年收入9.75%増速的有1〗个；
10个县入围浙江省全域旅游示
范县（市、区），20个县入围
全省第二批服务业强县（市、区）
的生态环境、旅游等自然资源强
县类别，20个县三产比例高于
二产。
但由于受制于经济总量和
•金丨li»i沿海
14.00% 13.50% 13.00% 12.50% 12.00% 11.50% 11.00% 10.50% 10.00%
88.00%
87.80%
87.60%
87.40%
87.20%
87.00%
86.80%
86.60%
86.40%
86.20%
86.00%
2013201420152016201720182019
图1沿海（右）与金衢丽地区（左）历年G D P占全省比重
总第251期I
35
自身财政压力，山区的基础设 施、公共服务等发展水平与东 部仍存在较大差距，26个山区 县的公路密度为85公里/百平 方公里，远低于全省〗15公里 /百平方公里的平均水平；尚有 11个县未通铁路；全省59所本 科院校中，仅有2所位于26个山区县；每万人拥有的医生数 量，衢州、丽水两市低于全省平 均水平13个百分点；每万人拥 有的医疗床位数量，衢州、丽水 两市低于全省平均水平7.6个百 分点。
二、进一步提升浙江区域
协调发展水平的总体挪
主体功能区作为我国区域 发展的基础制度，根据不同区域 的资源环境承载能力、现有开发 密度和发展潜力，统筹谋划未来 人口分布、经济布局、国土利用 和城市化格局的战略布局，是关 于区域经济发展全局、涉及现代 化建设长远的一项重大战略。
因此，在“十四五”及更 长时期，浙江省推动区域协调发 展的总体思路是：立足全省资源 禀赋，发挥各个地区比较优势，进一步强化主体功能定位对区
域发展的导向作用，逐步完善形
成差别化的区域政策，增强都市
区和中心城市等经济发展优势
区域的经济和人口承载能力，增
强浙江西南山区在保障生态安
全方面的功能，促进各类要素合
理流动和高效集聚，推动省域空51单片机
间治理现代化，形成优势互补、
互动共赢的区域经济发展布局。
具体思路如下：
—是立足全省资源禀赋。
全面落实生态文明建设要求，重
视资源环境承载能力评价和国
土空间开发适宜性评价，坚守粮
食安全与生态安全底线，引导全
省人口分布、经济布局与资源环
境承载能力相适应。
二是发挥各地比较优势。
充分审视各个地区在区位、产
业、城乡、生态和人文等方面的
差别化优势，让经济条件好的地
区承担更多产业和人口，发挥价
值创造作用；让生态功能强的地
区得到有效保护，创造更多生态
产品。
三是推进省域空间治理。
突出主体功能定位对于区域发
展的战略性、基础性作用，优化
基于主体功能区定位的人、产、
城布局，按照主体功能区定位划
分政策单元，对城市化、生态和
农业保障地区，建立基于主体功
铁道学报能区定位的土地、人口、产业、
财政等差别化政策和考核机制，
确保资源要素高效布局，加快推
进省域空间治理现代化。
三、主体功能区的优化思路
浙江省主体功能区规划实
施以来，在实践中取得了积极的
成效，各地按照主体功能定位谋
划发展逐步形成共识。但也逐渐
发现一些问题，如原有优化、重
点、限制和禁止开发区域的主体
功能定位更像开发强度的定位，
限制开发区域很容易让人误解
为限制发展，禁止开发区域的划
分和政策实施又与其他三类区
域不在同一层次等。随着生态文
明建设进入新时代、城镇化发展
进入新阶段，优化调整原有主体
功能区定位及布局成为新时期
实现空间治理能力现代化和高
质量发展必须解决的问题。
(—)分区思路
优化主体功能分区要以目
标和问题为导向，从最有利于落
地实施的角度调整完善主体功
36 |2021年第4期
i s n
能分区体系。总体优化思路：一 是突出功能导向，调整以开发强 度为导向的分区体系，突出比较 优势，强化主体功能定位对区域 发展的导向作用，对于主体功能 不突出的区域，要体现功能定位 的主导性和兼容性。二是统一分 区单元，调整原先不同层级的分 区单元，统一为行政分区，便于 政策配套实施，非行政单元的特 殊功能区域由列入名录及划定 四至范围线等形式明确。三是体 现历史延续，
要体现出对上一轮 主体功能分区的衔接，具有一定 的延续性。四是实现上下衔接， 要体现对上级战略的落实，突出
主体功能战略的政策传导在不 同层级细化落地。（见图2)
(二）分区体系
按照分区优化思路，建议 主体功能区总体分为三大类六 小类，突出主导功能，设定城市 化发展区、生态发展区和农业发 展区三个一级类，再根据各自的 开发潜力和承载力，进一步划分 为城市化优化区、城市化拓展 区、重点生态保障区、城市化生 态区、重点农业功能区、城市化 农业区。（见图3)
其中城市化发展区要重点 突出城市对于产业和人口的集 聚功能以及对应上一轮的优化
开发区和重点开发区，因此根据 其战略导向和承载力高低，其二 级类可以进一步划分为城市化
优化区、城市化拓展区。
生态发展区重点突出生态 安全保障、生态系统稳定维护和 生态产品供应，根据其区位条件 以及在全省生态格局中的地位, 二级类可进一步划分为重点生 态保障区和城市化生态区。
农业发展地区是具有较好 农业生产条件，以提供农产品为 主体功能的地区，农产品主产区 根据是否具有城市化和工业化
的发展潜力和能力，可进一步划 分为重点农业功能区和城市化 农业区^
(三）分区方案
基于优化后的主体功能分 类体系，在现有主体功能区布 局的基础上，结合国土空间适 宜性评价和资源环境承载能力 评价，优化各个县市区主体功 能区定位，将杭州、宁波、温州、 金华四大都市区范围的县市区 划入城市化发展区，构建以沿 海中心城市为核心的城市化发 展格局，其中将杭州、宁波等 中心城市作为城市化优化区， 将周边具有发展潜力的县市作
图2主体功能区分类体系优化思路
省级规划以县为基本单元
有利于逐级细化落实
主体功能区分类优化思路
总第251期丨37
功能定位
光电吊舱开发方向
城市化优化区
—-
经济社会发展核心区域
加?雖磨趣动，优化产业结构，
城市化拓展区经济持续发展的新増长极
m m
重点生态保择区
保障生态安全区域
提高水源涵养，维护生物多
样性等。城市化生态区
ff 供生态产品，发展生态经济，
重点发展生态产业，适度推
适度城市化区域
进工业化和城市化重点衣业功萑区
保障衣业安全区域
优化衣业生产布局，推进衣
业规模化生产。城市化衣疊区
提供衣产品，适度城市化区域
E 保障衣产品供给的基础上， 推进工业化和城市化
图3主体功能区分类体系及开发定位方向
为城市化拓展区。将以衢州、 丽水两市为主的全省大花园核 心区范围内的县市划入生态发 展区，构建以西南山区为主体 的生态保护格局，其中对于衢 州、丽水中心城区以及靠近都 市区的生态发展地区进一步划 分为城市化生态区，其余地区 作为重点生态保障区。将农业 生产条件较好且具有保障国家 农产品和其他食物供给安全的
地区划入农业发展区。最终打 造形成空间高效利用、资源高 效集聚的区域协调发展格局。
四、芫善差异化配套政策体系
主体功能区本质上是基于 空间发展权的区域功能分工策 略，是一种政策性分区，唯有加 强差异化的政策配套，主体功能 区战略才能真正发挥作用。具体
如下：
(一）完善财政转移支付制 度，推动山区在绿发展同时补 齐短板
重点对生态和农业地区实 施补偿型政策并建立长效机制， 推广开化、淳安两大示范区的配 套政策，补齐生态地区基本公共 服务短板，推动全面科学、绿 发展。一是实施补偿保障型财政 政策，保障生态地区民生底线。
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期
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