第33卷第2期2021年4月
黄河水利职业技术学院学报
Journal of Yellow River Conservancy Technical Institute
Vol.33No.2
Apr.2021
谷俊1,2
(1.嵩山少林武术职业学院，河南登封452470；2.华北水利水电大学，河南郑州450046)
摘要：多源流理论在西方公共政策制定过程中应用较为广泛。采用多源流理论对我国河长制建立的过程进行分析，梳理出河长制建立过程中的动力机制，即河长制建立来自问题源流的驱动力、政策源流的助推力和政治源流的牵引力。在我国特有国情下，多源流理论解释力有限，需与我国管理体制和具体实践相结合，才能发挥其最大的积极作用。
关键词：河长制；多源流理论；问题源流；政策源流；政治源流；理论解释；应用思考
中图分类号:D601；TV51文献标识码:B doi：10.13681/jki41-1282/tv.2021.02.003
0引言
美国公共政策学家约翰-W-金登的多源流理论认为，将一个问题推上趋于采取政府行动的公共政策议程需要问题源流、政策源流和政治源流的共同作用[1]o目前，我国已有学者应用多源流理论来考察我国慈善立法议程的设置、“全面二孩”政策的推行等问题，且具有一定的解释力和适用性咱口。河长制是河湖治理的一项创新型公共政策和制度，从多源流理论角度探讨其形成与全面建立的过程，可以系统梳理河长制形成和发展的动力机制，使河长制建立过程中的问题、政策和政治因素能够以较为明晰的视角展现出来，为我国公共环境治理政策的制定和实施提供一定的理论启迪和现实参照。 1问题源流的驱动力
1.1河湖水质恶化的现实压力
1.1.1关键指标的变化：水质级别下降
问题引起政府决策者关注的原因在于，某些指标完全表明那儿本来就有一个问题存在遥1997~ 2006年
十年间，我国水质为吁类和劣吁类的河流比例逐年增加，且增加趋势明显。2006年，水质为劣吁类河流的比例比1997年增加了约6%，七大江河水系中超过一半的监测断面为吁类水或劣吁类水，河水“脏黑臭”问题十分突出。1997-2006年我国河流水质具体变化情况见表1。
表11997-2006年我国河流水质变化统计表
Tab.l Statistics of river water quality changes in China from1997to2006
年份I类水域类水芋类水郁类水吁类水劣V类水测量总河长年伤
洪礼和占比/%占比/%占比/%占比/%占比/%占比/%/万km 199732.823.627.715.9 6.50 1998 5.424.433.013.7 6.616.910.97 1999 5.524.532.412.67.817.211.36 2000 4.924.029.816.18.117.111.40 2001 5.027.628.814.27.816.612.10 2002 5.633.126.012.2 5.617.512.30 2003 5.730.726.210.9 5.820.713.46 2004 6.327.225.912.8 6.021.813.00 2005 5.128.727.111.8 6.021.314.00 2006 3.527.327.513.4 3.521.814.00
数据来源：根据水利部1997—2006年《中国水资源公报》整理，网址:http：//www.:增.co/泽j/贼jgb/szygb/收稿日期：2020-05-29
作者简介：谷俊(1982-)，男，河南遂平人，讲师，硕士研究生，主要从事高校教育学专业的教学与研
究工作，研究方向为公共管理、职业教育。
________________________________谷俊：河长制全面建立的多源流理论视角解释与思考________________________________以太湖为代表的湖泊水质恶化更为严重，太湖营养化程度也一直在加重，自2005年起，全湖均已劣吁类水从1997年的26.0%扩大到2006年的处于富营养状态，具体如表2所示。
81.2%，增长了3倍有余。氮磷钾污染导致的湖泊富
表21997耀2006年太湖水质变化表
Tab.2River water quality changes of Taihu lake from1997to2006
年份郁类水
占比/%
吁类水
占比/%
富营养化程度
劣V类水
占比/%
其他水质-
级别占比/%
中富营养
区占比/%
富营养区
占比/%
备注
1997--26.0---太湖流域劣V类水河长占26.0%
1998100.00.0100.00.0-
199993.07.0-77.0太湖北湖区蓝藻爆发，无锡供水困难200064.012.012.012.0-83.5太湖蓝藻大面积爆发，开始修建引江济太工程200175.38.20.016.5-70.7-
200275.38.20.016.5-85.3-
200375.30.08.216.5-70.7蓝藻爆发，再次修建引江济太工程200475.30.08.216.523.077.0-
2005 6.716.377.0-0.0100.0-
20067.411.481.2-0.0100.0-
数据来源：根据水利部1997—2006年《中国水资源公报》整理，网址:http：//增.糟灶/泽j/贼jgb/szygb/
1.1.2焦点事件的发生：太湖蓝藻危机
多源流理论认为，问题引起政府内部及其周围人们的关注，需要危机和焦点事件的推动，且对一个问题的认识只有到第二次危机发生时才会实现，在第一次危机发生时往往做不到。虽然以往的危机已经
预警多次，政府也采取了相应措施，但收效较小遥而2007年5月爆发的“太湖蓝藻危机”使无锡市70%的水厂和200万人口的生活饮用水被污染[4]，危害范围和程度均超出以往，政府也不会像前几次小规模蓝藻爆发时那样，将其作为一次孤立的偶然事件而不予考虑。这次危机已让河湖治理问题暴露无遗，且再一次刺痛了政府和公众的神经，其对问题源流的形成和汇聚具有极强的催化作用，也促使政府将河湖环境恶化带来的现实压力转化为一种治理、改善现状的原动力。
1.2河湖管理改革的内部张力
1.2.1多头管理导致碎片化行政
我国河湖管理体制为纵向的层级管理、横向的流域管理以及分设众多职能部门，这在突出河湖治理专业化的同时，也为政府部门之间的合作治理和跨区域的协同治理带来了麻烦和困惑，使得治理的过程被分割成无数个“碎片化”的行政小区域咱5暂，以致这种各自为政的局面被称为“九龙治水”遥“九龙治水”成为象征河湖多头管理难题的一个标志性语言符号。这种流行符号的出现和传播是多源流理论描述的焦点事件的一种变异体，能促使人们迅速捕捉到并聚焦已经以一种比较模糊、分散的方式感觉到的某种现实一河湖治理体制有较为普遍性的弊病。这种碎片化的管理体制亟需进行统一与整合，河湖管理理念由传统的多头管理向整体治理转变，以推动管理体制的改革，提高治理效率和质量。
1.2.2路径依赖导致创新力不足
我国原有的河湖管理体制作为一项制度安排，在不断进行调整和完善，无论是权力的扩大、功能的增加，还是职责的延伸，都使其在发展成熟的过程中呈现一种自我强化的状态。这固然体现了河湖治理稳定性和持续性的优势，但我们还时不时地能够观察到河湖治理的状态并不理想，治理效果也被锁定在一个范围之内，得不到显著的质的提升。河湖管理体制已形成了一定程度上的路径依赖，管理的惰性和僵化在加重，制度层面的创新力已十分欠缺，管理能力有逐渐弱化的趋势，急需打破原有管理体制的定式。
由此可见，碎片化行政的弊病与整体性治理的呼唤，路径依赖问题的存在与创新管理体制的需求形成了两股内部张力，驱使着河湖治理体制机制进行一次改革。
2政策源流的助推力
在多源流理论阐释的政策共同体内，地方政府、专家学者和大众传媒发表的看法和意见，表达的某种思想和观念，提出的建议与方案甚至实践中的经
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验教训，汇合成为政策源流。
2.1地方政府的先行先试
河长制发轫于基层地方政府的实践样板和治理方案。2003年，浙江省长兴县最早设立河长,2004年和2005年，无锡和江阴开始招聘河道管理员，这是对河长制的早期摸索和尝试。2007年，太湖蓝藻危
2021年第2期机爆发后，无锡市创造性地推出了现代意义的河长制咱6暂，被其他省市积极仿效和借鉴。到2016年8月，全国至少已有8个省份的河长制版本（如表3所示），再加上各个地市县的具体实施办法，众多的政策备选方案已逐渐“漂浮”呈现，这为国家层面政策的出台提供了丰富的文本样例。
Tab.3Policy text list of some local river chief system
表3部分地方河长制政策文本一览表
交通参与者编号省市实施时间/（年-月）政策文本
1江苏2012-09关于加强全省河道管理河长制工作的意见
2浙江2013-11关于全面实施河长制进一步加强水环境治理工作的意见3天津2013-01天津市清水河道行动方案
4福建2014-08福建省河长制实施方案
5江西2015-11江西省实施河长制工作方案
6安徽2015-12芜湖县河长制试点方案
7北京2016-06北京市实施河湖生态环境管理河长制工作方案
8海南2016-08海南省城镇内河（湖）河长制实施办法
资料来源：根据各省市政府网站发布的河长制文件整理。
2.2专家学者的研究参与
作为政策研究共同体成员的专家、学者和政府人员等，通过调查研究、论证分析和辩论，也给政策源流增添了新观念和新思想，碰撞融合出新的建议与方案。2009年5月，《环境保护》期刊设专栏，刊登“河长制能否破解中国水污染困局”等1组9份稿件（如表4所示），正反两种观点展开了激烈讨论和深入交流遥国内的河湖水利论坛协会、生态研究机构、高等院校等对此的研究也逐渐升温。从CNKI学术趋势也可看出,2007-2016年，每年研究河长制的文献资料呈递增之势,2016年河长制全面建立之年，文献激增至177篇,2017年直线上升到959篇，并保持平稳增长态势。而时任环保部部长周生贤也高度评价了河长制的作用和价值，表示要在全国江河湖海治理中推广这一经验。另外，全球治理委员会的“环境善治（Good environmental governance）"理念也在这一时期逐渐引起国内专家学者的重视，它强调融合各种环境主体的力量，建立协同关系，采取联合行动来管理环境公共事务遥
2.3大众传媒的宣传推动
大众媒体充满了有关时代特征和现实事件的评论，特别是近几年出现的网络媒体、自媒体，对河长制进行了不遗余力的宣传。2009年以来，《中国环境报》等对河长制进行了大量专题报道，这些报道被环
表源《环境保护》期刊2009年09期《特别关注》栏目河长制文章统计表巨磁阻传感器
Tab.4Statistics of river chief system articles of special concern column of Environmental Protection袁2009(9)序号文章标题作者
1“河长制”破解中国水污染治理困局刘晓星，陈乐
2承包制能否拯救中国的河流张玉林
3地方人民政府对辖区内水环境质量负责的具体形式一
的法律解读
—“河长制”王灿发
4“河长制”需要公众监督傅思明，李文鹏
5从流域水污染防治看"河长制”李云生
6中国农村水环境管理体制建设宋国君，冯时，王资峰，傅毅明7“河长”在民间冯永锋
8“河长”当学苏东坡周仕凭
9各地推行“河长制”实践探索《环境保护》期刊编辑部
谷俊：河长制全面建立的多源流理论视角解释与思考
杨梅大疮境保护部汇编，表明河长制在很大程度上得到了国家认可。2010年，由著名演员牛犇和吕良伟主演的电影《河长》上映，对太湖蓝藻爆发危机进行了艺术化演绎，引起巨大反响，也在一定程度上提高了河长制的社会舆论热度和公众认知度遥
至此，问题源流形成的内部改革张力与外部现实压力，经过政策源流的吸收、解答与软化，地方政府、专家学者和传媒给予的备选方案更加符合技术可行性、价值可接受性和预期的公众默认标准，逐渐转化为一种促进政策形成的强大助推力。
红狼牙鰕虎鱼
3政治源流的牵引力
河长制的全面建立主要受到中国共产党的执政理念、国民情绪的变化，政府机构调整及非营利环保组织的发展壮大等构成的政治源流的影响。
3.1中国共产党执政理念的引导与民众情绪的响应
中国共产党是我国的领导核心和政治权力中心，其施政的价值追求和理念对一项公共政策的形成具有高屋建瓴的指引作用。2007年，中共十七大提出建设“生态文明”的论断，随后纳入党章，继之以绿发展、“两山”论、建设“美丽中国”等理念，释放了中国共产党对河湖治理、环境保护和生态文明建设的鲜明态度和坚定决心。2016年9月，《长江经济带发展规划纲要》正式印发，加强流域生态修复和环境综合治理，改善长江流域生态环境成为最紧迫而重大的政治任务。值得注意的是，河湖水污染问题已严重影响到民众的日常生产、生活和健康，几乎每一次污染事件都伴随着民众情绪的爆发和宣泄。因此，一系列环保和绿发展理念的推出，能迅速形成一种强大的、响应党和国家执政理念与政策的氛围。3.2政府机构调整与环保组织的发展壮大
2008年，国家环境保护总局升格为环境保护部，成为国务院职能部门。从最早的“环保小组”到“局”“总局”直至“部”，环保部门的地位一直在提升，环保部门的权力一直在加强。而随着环境问题的日益突出，非政府环保组织尤其河湖水质保护团体得到了迅速发展，民间环保组织的数量有了极大增长。它们独立于政府之外，活跃在河湖之间，为河湖治理建言献策，贡献着公益热血和草根力量，对“河长制在民间”的认同起到积极的作用。
用多源流理论审视河长制建立的过程：2007年，问题源流得到充分汇聚；之后，政策源流逐渐形成并完善;2016年，政治源流明显增强，问题源流和政策源流在政治源流的引导下完成了汇聚，打开了 政策之窗。2016年也是中央环保督察全面启动元年，第一批督查省份就包括河长制的诞生地江苏，这是政治源流对政策源流的一次回应。2016年12月，《关于全面推行河长制的意见》实施,2017年6月，河长制写进新的《水污染防治法》，至此，河长制被赋予了法律效力，正式成为国家公共管理体制，在全国全面推广、建立。
4启示与思考
4.1各源流并非独自形成和发展，而是相互联系和影响的
在金登的多源流理论框架内，各源流是独立形成和发展的，而在我国河长制全面建立的过程中，由于国情、政治制体和管理体制的不同，其解释力有一定的局限性咱刀。这主要表现在，问题源流出现时间早于政策源流，它催发了政策源流并在实践中给予不断促进和丰富；政策源流也反作用于问题源流，使问题源流更加明晰而进入政府视野，它们之间是相互交织纠缠的；政治源流虽具有相对独立性，但在我国国体政体与西方体制相异的情境下，它往往具有强大的现实指引性与导向性，在某种程度上甚至决定着另外两个源流者的走向与发展。
4.2地方实践的政策源流将会在未来越来越普遍和重要
多源流理论认为，只有问题源流和政治源流会打开问题之窗和政治之窗。但在我国地方政府层面，先行先试的政策实践和尝试本质上属于政策源流范畴，也能打开政策之窗。地方政府的政策试验与主动创新实践，既是地方政府主动作为和治理能力提升的表现，也为国家层面治理提供了一个个鲜活的公共政策样本与底层设计的备选方案，从而能争取和赢得中央的支持与肯定，使公共问题提上议程成为可能，而这个关键的时间点，就是我们等待开启与及时把握的政策之窗，这意味着政府要制定公共政策来解决某些问题的机会已经到来，从而开始进行普遍性的社会化推广与应用。可以预见，未来类似此种的政策制定模式将会越来越常见，由此产生的反馈效应也会越来越成为国家公共政策制定的重要参考标本和参照模板。
5结语
河长制是由我国各级党政主要负责人担任河长，并组织领导相应河湖管理和流域水环境问题治理的创新性制度。河湖水质恶化的现实压力和河湖管理改革的内部张力汇聚为问题源流；地方政府的先行先试，专家学者的研究参与和大众媒体的宣传推动构成了政策源流；中国共产党执政理念的引导和民众情绪的响应，（下转第33页）
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［责任编辑杨明庆］
Optimization of BIM Technology of Underground Space Electromechanical Pipelinepro e
Zhang Y unhao
(China Railway18th Bureau Group Fourth Engineering Co.,Ltd,Tianjin300350,China)
Abstract:The optimization idea of the underground pipeline comprehensive construction of Cuihu Science Park project in Haidian district in Beijing is analyzed,and how to apply BIM technology to the comprehensive design of three-dimensional pipeline is discussed.The construction results show that BIM technology can intuitively,efficiently,fully and accurately help us coordinate the layout of various professional pipelines in the underground space,optimize the electromechanical pace,and ensure the clear height requirements of the functional space.
Key Words:Underground space；electromechanical pipeline；BIM technology；construction optimization；construction effect
(上接第11页)政府机构的调整和环保组织的发展壮大形成了政治源流。在三大源流共同作用下，开启了政策之窗，实现了河长制政策的出台和推广。当然，河长制建立过程并不严格遵循多源流理论框架，问题、政策和政治三源流也并非独立存在和发展，而是相互交织、相互作用的，且在我国国情下的地方实践性质的政策源流，将会在国家公共政策制定中显示出更为重要的地位与作用。
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［责任编辑杨明庆］
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