曹倩琴
(景德镇高等专科学校，江西景德镇333000)
摘 要：中国外交机构近代化始于晚清，完成于民初，外交机构也历经了总理衙门、外务部、外交部。总理衙门和外务部在外交机构近代化进程中起到了推动作用，但在封建统治大框架内进行的外交机构变革充满了矛盾和对抗，直至清王朝统治结束，中国外交机构近代化的使命始终没能完成。辛亥革命胜利后，中国建立共和制，在国体发生根本性变化的前提下，北京政府对外交机构进行彻底改造，最终完成了中国外交机构近代化的历史使命。 诺顿安全特警关键词：清末民初; 外交机构; 近代化
生命周期价值m12s冲锋中图分类号:D829 文献标识码:A 文章编号:1674-0297(2011)02-0097-03
1861年，清政府设立中国第一个具有近代意义的外交机构———总理衙门，中国旧有的封建外交制度(朝贡制)逐步瓦解，中国外交被迫走上近代化道路。作为国家上层建筑一部分的外交机构，其变化是与
整个国家政体紧密联系在一起的，因此以中国封建君主政体为前提的外交机构近代化道路必然充满矛盾和对抗，直至封建王朝统治结束，中国外交机构近代化的使命始终没能完成。
一、从总理衙门到外务部———清末外交机构转变
清朝早期，中国建立起东亚朝贡体系的外交体制，朝贡国包括朝鲜、安南和琉球、暹罗、缅甸、南掌、廓尔喀、浩罕、坎巨。战争前，西洋(荷兰)、吕宋(西班牙)、澳门夷(葡萄牙)也属于朝贡国系列中的国家,“每次使者，皆卑身屈己，侪于藩臣贡使之列，行三跪九叩之礼”①。但在战争后，葡萄牙、荷兰和西班牙很快便退出了朝贡国之列。甚至在19世纪上半叶，这种朝贡体系内的朝贡国行为还有加强的趋势。19世纪上半期西方殖民主义的势力已经从东亚大陆的边缘逐渐接近了核心，东亚朝贡体系范围包括的各国受到西方殖民势力的严重威胁。朝贡体系内的各国加强朝贡行为，更多的是寻求宗主国清王朝的保护，使其免受西方国家的入侵。
第一次战争之后，中国朝贡体制并未彻底退出中国历史舞台。中英虽签订《南京条约》，但有些条款并没有落实成为真正的现实制度，中西关系交往模式仍然为传统的朝贡外交。1842～1860年中国外交领域存在“一个外交两种体制”，即传统朝贡和近代外交两种体制并存的格局。虽然是新旧杂陈的新局面，但传统外交依然牢固地占据和主导着近20年的中国外交，中外关系的主体部分也基本属于传统的朝贡外交关系②。这一时期，晚清对外交往常常通过钦差大臣、“五口通商大臣”(兼两广总督)、地方封疆大吏等非固定常设机构或人员来完成，并未设置具有近代化意义的正式外交机构。
(一)总理衙门的设立
1861年1月20日，咸丰帝批准成立总理各国事务衙门(简称“总理衙门”)，总理衙门成为近代中国第一个正式的外交机构，它开启了中国外交近代化进程。
在总理衙门之前，清政府并没有专门的外交机构。中国与外国打交道的机构前后经历了礼部司仪馆—理藩院—各级有关巡抚、总督监理—铁差大臣总理—五口通商大臣和南北洋通商大臣，这些机构只是兼管涉外事务。而总理衙门却是专门负责主持外交与通商事务，它开启了中
第11卷第2期 重庆交通大学学报(社科版) 2011年4月V o l.11N o.2J O U R N A LO FC H O N G Q I N GJ I A O T O N GU N I V E R S I T Y(S o c i a l S c i e n c e s E d i t i o n)A p r.2011
＊收稿日期:2010-11-30
基金项目：江西省高校人文社科项目“四大产瓷区陶瓷知识产权创新与法律保护比较研究———以景德镇为对象”
(编号：规划基金F X1018)成果之一。
作者简介：曹倩琴(1979-)，女，江西景德镇人，景德镇高等专科学校思政部讲师，法学硕士，主要从事近现代史、党史研究。
国外交及机构的近代化历程。但咸丰帝在谕旨中明确规定，一旦“夷务肃清，便告裁撤”[1](P91)。可以看出，清政府设立总理衙门是迫于列强压力，总理衙门的设立具有明显的临时性和过渡性。因此，它对中国外交机构近代化的推动作用是有限的。
总理衙门的矛盾性和局限性主要表现在以下三点：第一，机构组织和运行方面。总理衙门的直属机构有英国、法国、俄国、美国、海防(日本)五股，另有司法厅、清档房、收掌处、电报处、银库等机构，并掌管同文馆和总税务司署，管辖南、北洋通商大臣，选派出国公使等，其组织机构已初具西方外交机构独立化、专业化的特征。在实际外交操作中，总理衙门的这种分股办法极不合理，即使仅从政治地理学而言，也有许多荒唐之处。它的运作形式、办事原则很大程度上效仿军机处，带有明显的封建专制彩。第二，驻外使节派遣方面。当时派驻使节往往一人兼使数国，例如美、日、秘(鲁)曾共一使，俄德、英法、英俄、德法在不同时期也都曾共有一使。这种情形经常导致使馆的辖区与各股的辖区发生不一致的现象，从而在管理上出现很多困难。第三，人事制度方面。总理衙门各臣僚多是兼差性质，且并无额外薪资，造成大部分人员不能专注于总理衙门的工作。与此同时，清政府还设置南、北洋通商大臣及各种临时钦差，这大大限制了中国外交事务的开展。
(二)撤衙改部：外务部成为六部之首
工商联章程甲午战争失败后，日本成为朝鲜的保护国，法国占领越南，英国占领缅甸，英、法共同占领泰国。据
此，中国丧失了对周边国家的宗主权，朝贡制度彻底瓦解。总理衙门积极倡导和主持的洋务运动因中日战争的惨败而宣告失败。西方列强指责总理衙门“体制不崇、职责不专、遇事拖延”[2](P41)，不能适应他们的需要，总理衙门的地位一落千丈。1900年，八国联军攻入北京，迫于列强的压力,1901年7月24日清廷诏谕改总理衙门为外务部，负责一切外交事务，随后签订的《辛丑条约》明确规定:“总理衙门改为外务部，班列六部之首”，指定由皇族亲贵担任大臣[3]。
与总理衙门相比较，外务部具有以下三个特点：第一，在制订规章制度方面，外务部取消若干传统礼仪手续，建立了领事制度，厘定了派外使节职制。同时制订了相关外交规章，如1901年8月13日，庆亲王奕劻等奏定外务部设司员配额、俸给章程12条，规定了外务部的内部组织结构、人员配备以及薪资制度等，并要求所任用的官员都是专职。第二，在人事制度方面，外务部改变了以往总理衙门人员兼差的性质，规章要求所任用的官员都是专职。大量重用受过西式教育与留学西洋的人才，重视职业外交官的培养，在选拔官吏时较为强调专业知识。第三，在外交人员素质方面，外务部的外交人员的素质大为提高，改变了中国外交官员对于世界形势、外交惯例懵懂无知的局面，从而较大地提高了工作效率。“外务部的大部分人都在国外学习或在驻外使馆工作过，由于受过同样教育，有着类似经历，彼此相处很和谐。即使是较高的官员，他们中有些人可能连一句外国话都不会讲，但思想也都比较开明，对外部世界较为了解，这与其他各部官员迥异。”[4](P23)通过撤衙改部，清政府在一定程度上加强了国家的对外职能，但在清王朝的封建统治大框架内，就设立的历史背景、性质和组织形式而言，外务部与总理衙门并没有本质差别，因此外务部在中国外交近代化历程中发挥的作用还是有限的。
二、外交部———民初外交机构近代化改革
辛亥革命胜利后，共和制建立，在中国国体发生根本性变化的前提下，北京政府按照西方国家外交部的模式对旧的外交机构进行改造，完成了中国外交机构近代化的历史使命。
1911年2月初，南京临时政府法制局拟定《外交部官制》，规定了外交部机构(下设一处四司：秘书处、外政司、商务司、编译司、庶务司)[5](P429)。3月10日，袁世凯在北京就任中华民国临时大总统(史称北京政府时期)。1912年3月13日，临时参议院任命陆徵祥③为外交总长。北京政府任命职业外交家陆徵祥掌管中国外交事务，本身就是一项重要改革，顺应了与国际惯例接轨的潮流。随即，近代中国外交史上最重要的一次制度性改革拉开了序幕，中国外交机构的近代化正是在陆徵祥的推动下得以完成。
首先，对外交机构进行全面改革。陆徵祥拟订外交部组织法，并据此制定了《外交部官制》，设总长、次长各一名，日常事务由一厅四司一室负责，即总务厅、外政司、通商司、交际司、庶政司、参事室。另设有4名秘书组成的秘书处和4名参事组成的参事室，对地方涉外机构进行改革。他将晚清时期设立的交涉司改为特派交涉员和交涉员，作为外交部的直属机关，使外交事权更加集中于中央，扩大了外交部的权威[6](P31)。
其次，在人事制度改革方面建立起一套行之有效的规章。建立驻外使领馆制度、外交官考试制度和人
青龙偃月刀韩少功才选拔制度，把驻外使领馆改为专业机构，规定使领馆人员一律由职业外交官充任。驻外公使和所有公使馆馆员、领事、副理事以及领事馆馆员都要经外交部委任；陆徵祥规定外交官任用必须经严格的考试或资格审查，以保证选拔出能够胜任的外交人才。为此，他参考欧洲一些国家外交人员录用管理制度，专门制订了《外交官领事官任用暂行章程》，明确了选拔外交官的原则和标准，如把“兼通一国以上外国语言”规定为外交官录用的必要条件。这些举措进一步淘汰清末外交官中的传统型外行人员。陆徵祥废除前清时期的“保举制”，以避免外交人员出现因未受过专门训练而素质低劣、不通近代外交知识、不懂外文、民族意识又极其淡漠的情形。在中央政府的支持下，他先是免去所有部员职务，由他考察后再任命。他坚持宁缺勿滥的原则，新组成的外交部竟缺员150名，连袁世凯的侄儿也在被裁人员之列。这一措施得到了舆论的一致好评。另外，他对优秀的
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外交人才大力栽培，破格提拔。如大名鼎鼎的外交奇才顾维钧，当初在美国刚获博士学位就被邀请回国担任要职[6](P27～31)。
再次，厘订使领馆经费管理规章。陆徵祥规定使领馆的经费开支必须编造预算，报部批准，其中要说明人员数目、级别、薪资及使馆各项开支。预算按年度编造，经费则按月汇拨，改变了以往驻外公使可以领到他驻外任期三年的全部经费，包括他自己的薪俸、使馆经费以及馆员的薪金。此外，他还可
以领到其所属领事馆的经费和领事的薪俸。针对在管辖的使领业务上大权独揽的状况，规定驻外使馆定期须向外交部汇报，电报通讯须用密码，密码须有变化，开始有了安全保密的措施。
三、清末民初外交机构演变的历史意义
从战争直至民国初年，中国近代外交机构逐步实现与国际接轨。“从制度层面言之,1861年总理衙门之设立实为其端，及至清末外务部和民初外交部之改组与整合，近代化的外交机构及其人事制度才算真正得以确立。”[2](P21)
设立总理衙门是清政府外交制度的一大创新，使中国外交近代化迈进了一大步。总理衙门所实行的机构精简、人员精练、办事迅速、开支节俭的原则，在当时的历史环境下实属难得。其下属机构同文馆的设立，更是在培养了一大批优秀外交人才的同时，给封闭的中国带来了许多新的观念。外务部的设立则是中国外交制度史上建立正规外交机构的转折点。清政府之后增设的商务、学部、铁路局、海军部等机构，行使原总理衙门的其他部分职权，使各机构更加专业化，外务部也成为名副其实的专业外交机构，这和近代国际惯例完全一致。外务部虽然是在西方列强的干预下产生，也存在诸多缺陷，但撤衙改部标志着中国外交对传统外交体制的抛弃和向近代世界各国外交组织通例靠拢的趋势。毕竟“清末十年中的外交体制改革，在很大程度上消除了传统体制的残迹，为民国外交体制奠定了基础”[2](P41～42)，因此，外务部的设立在客观上进一步推进了中国外交和外交机构近代化历程。
清王朝统治时期，不论是总理衙门还是外务部，都具有很强的依附性和落后性，其外交活动更多的是适应西方列强的侵略，围绕维护满清王朝封建统治的利益而进行的。当国家利益、民族利益与维护封建统治利益发生矛盾时，外交利益的取舍也就显而易见。“中国现代外交体制是清政府在民族危机日益严重的情况下从西方移植过来的，它的最初建立更多的是一种无奈的选择。由于缺乏合适的生成机制，这种体制从一开始就显示出传统性与现代性杂糅的先天缺陷。”[7]因此，中国外交机构近代化的使命没能也不可能完成。
辛亥革命胜利后，北京政府对旧的外交机构进行了改造。正是这次改革，现代化外交机构与专业化人才得以较好的结合,“使得一批专业化、技术化的新式外交官登上了外交舞台，开始影响中国的外交政策”[8]。由于组织现代化、人事专业化，北京政府外交部有着较为优异的整体表现，这在当时国力虚弱、政治动荡的年代实属难得。在中国职业外交家初显身手的时期，北京政府外交部虽然基本上是外交政策的执行机构，本身并无外交决策权，但实际上在外交家们的努力下，控制国家权力的军阀并不太干涉外交事务，从而使得外交部得以较自主地执行外交政策，并在努力收回国权以及提升国家地位方面做出了一定贡献。也正因如此，以顾维钧等人为代表的一批职业外交家才能基本上超越国内党派纷争，以追求国家民族利益为要旨。北京政府时期卓有成效的修约运动和中国外交机构的近代化应归功于民国初期的外交改革。在近代中国外交机构演变中，北京政府外交部扮演承前启后的角。它一方面继承了清末总理衙门及外务部在组织及人事上的近代化改革，另一方面为日后南京国民政府外交
部的建立奠定了基础。事实上，无论是北京政府外交部建立的现代化制度，还是其培养的专业化外交人才，大都为南京政府所继承。
注释:
①乾隆《大清会典》卷五六。
②何新华，王小红.1840—1860年间清政府三种外交体系分析[J].安徽史学,2003,(5).
③陆徵祥(1871～1949)，上海人，京师同文馆出身，清末历任驻俄使馆翻译、参赞和驻荷、俄公使等职，精通法文，熟谙西方外交体制，其外交才干享誉外交界。
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曹倩琴：清末民初外交机构的演变
对大学生的法制教育、诚信教育和心理健康教育，培养大学生自强不息、诚实守信、勇于探索的精神，形成严谨的学术风气。学生要以学为主、勤奋刻苦；教师要教书育人、为人师表。要坚持依法治教，严明学习纪律，严格考试管理，严肃考场纪律，严格评分标准。
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立高校教学质量监控体系，有着重要的现实意义和深远的历史意义。
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