我国现行旅游规划存在着委托方对旅游规划编制方的选择和确定缺乏严格客观的标准;旅游规划的成果缺少地方特,千篇一律;旅游规划的评审不严格,常常沦为走过场评审;旅游规划唯“长官意志”是从,旅游规划编制方缺少独立精神,常使旅游规划沦为一堆废纸而难以落实。针对以上问题,本文提出了相应的解决之道,认为委托方在博弈中的优势地位是这些问题的根源。 标签：旅游规划;旅游规划失灵;对策
2003年国家颁布了《旅游规划通则》,对旅游规划(包括旅游发展规划和旅游区规划)的编制原则、程序和内容以及评审的方式,以及旅游规划编制人员和评审人员的组成与素质要求做出了明确的规定,使我国遍地开花的旅游规划的编制有规可依,对旅游规划的管理更加规范和完善,但在实际的旅游规划中,仍存在诸多问题,本文希望通过系统地分析我国现行旅游规划存在的问题,提出相应的解决之道。
一、我国现行旅游规划存在的问题
1. 旅游规划的概述
按照《旅游规划通则》,旅游规划包括旅游发展规划和旅游区规划,旅游发展规划是根据旅游业的历史、现状和市场要素的變化所制定的目标体系,以及为实现目标体系在特定的发展条件下对旅游发展的要素所做的安排。旅游区规划是指为了保护、开发、利用和经营管理旅游区,使其发挥多种功能和作用而进行的各项旅游要素的统筹部署和具体安排。旅游规划在形式上表现为文本、图表及附件,在实际操作中,旅游规划通常受政府或旅游部门的委托,通过对当地旅游的未来发展做出预测和规定,然后经有关立法程序而成为地方性法规,具有一定的法律效力。
旅游规划的参与主体理论上讲应该包括旅游开发的各利益相关者,如当地政府、旅游开发企业、规划编制方、当地社区等,各利益相关者对旅游规划的影响力有大有小,其中当地政府作为委托方,规划编制方作为受托方,对旅游规划的成功以否影响最为重大。
寇铁(二)我国现行旅游规划存在的问题福建江夏学院学报
1. 委托方对规划编制方的选择和确定,缺乏严格客观的确定标准。
目前,地方政府作为旅游规划的最主要的委托方,对旅游规划编制方的选择,迷信权威,选择和
确定的标准单一,一味追求“名学府、名单位、名专家”,似乎规划编制方的名气越大越好,规划编制单位知名度越高越好。诚然,著名的专家通常具有有广阔的视角,有较新的和先进的规划理念,有登高远望的“宏观比较”优势,在规划中能直奔主题,便于提炼口号和选择龙头产品,便于布列针对性强、个性化强的专项旅游产品。但容易出现对本地的旅游资源和文化了解不够,常奉行拿来主义,不切实际地复制以前的成功经验。
另外规划编制方团队水平常常良莠不齐,搭配不当,有名专家,但也有没有规划经验的硕士甚至本科生,而他们甚至承担了主要的规划编制工作,缺乏严格客观的甄选标准。旅游规划的内容涉及社会、经济、文化、环境及政府行为等方面,是一个系统性工程,如果缺少某些领域的专家加入,旅游规划的质量将大打折扣,对很多规划编制团队而言,要具备规划所涉及的领域都有相应的专家,颇有难度。缺乏严格客观的确定标准,委托方所确定的旅游规划编制方所编制的旅游规划成果可能水土不服,不切实际。旅游规划是具有一定法定效力的政府规划,因此对规划编制方的选择不可不慎。
旅游规划的“精髓”就在于充分体现自己的文化底蕴,体现自己的独特性,因此对规划编制方的选择必须有一套严格客观的确定标准,确定的规划编制方必须要对本地旅游资源和社会经济文化有相当程度的认识,规划编制方团队搭配得当,配合默契。
2. 旅游规划成果缺乏创新性,缺少地方特,内容千篇一律,侧重空话和套话。
从旅游规划的成果---文本和图表来看,很多旅游规划的科学性、前瞻性和可操作性不够,旅游规划的质量差、水平低。许多规划项目创新性不够,照猫画虎,出现了“同质化现象”,规划的项目类同,提出的规划思路和规划原则通用,旅游业整体发展思路与理念比较近似甚至一致。如提到产业定位,就是支柱产业,不管地区资源情况如何,旅游发展如何,区域旅游形象、目标、定位、产品、市场均出现相似或同化,这在空间上致使旅游的差异性逐渐消亡,不同的景区失去了个性和特。再加上有些规划人员的职业态度不严肃、不严谨,忽视对当地区域资源条件的深入调查与分析,只是东抄西套,一味地模仿、套用他人的规划模式,或者用一个模式套用多个规划,出现了规划成果“似曾相识”的情况,有的甚至电脑操作,把规划县市景区名字一换就可以应付了事了。这样类同的规划,偏重于原则性的套话、空话,缺少创新性、指导性、操作性的内容。
3. 旅游规划的评审不严格,评审专家的甄选不规范,规划评审常常沦为走过场评审。
国家《旅游规划通则》中对旅游规划的评审有着明确的规定,各省旅游局规划发展处也对不同的规划评审有一定的要求,从规划评审人员组成到整个评审过程都有一定的规范。但目前裳凤蝶
有些县市和部分景区,为了完成任务,并不按照有关规范要求进行规划评审,旅游规划的评审不严格,评审专家的确定不规范。本来是甲方组织专家对乙方规划成果进行评审,但往往由乙方在规划评审中起着重要的作用,甚至评审人员由乙方组织确定,甚至出现本单位做规划,本单位的人来评审。有些所谓的“规划评审专家”,根本就没有从事过旅游规划工作,也很少参与旅游规划,却进入到规划评审队伍。在评审会上,缺乏实事求是的态度,而是采取一味迎合的“捧场式”评审。如果规划成果质量较差,这些评委们甚至会提前征求甲方意见,是“通过”还是“不通过”,是原则“通过”,还是“一致”通过。一般情况下,甲方也不愿意让规划不通过,一是年度任务不能完成,二是还要花钱进行第二次评审。因此规划评审成了走过场,好坏都能通过。许多不成功的旅游规划因为相关人员的操作与走动都通过了,但这些规划都是一堆废纸,文本很厚,具有指导性的句子没几个;图很多很美,但真正符合实际地形、凸现地域文化的没几幅。旅游规划评审成了走过场,使旅游规划成为没有任何意义的政绩工程。
4. 旅游规划常唯“长官意志”是从,规划编制方缺少独立性,规划的内容缺乏科学性,使旅游规划难以实施。
由于政府及部门具有旅游规划的倡导者、规划考察的配合者、规划质量的评价者、规划文
本的实施者、规划出资人等多重角,长官意志会轻而易举地左右旅游规划思路,甚至会强行或事先要求将不合适的项目写入规划。加上规划编制单位竞争激励,基于自身利益,不得不或主动迎合委托方(政府及部门),使规划编制缺少了独立性,难以完全体现自己的意见。如此一来,旅游规划的内容常常缺乏科学性,也就难以得到实施。此外,政府领导的任期,也会对规划的思路和实施产生致命性的影响,这也是我国很多旅游发展规划不断修编、不断完善、却最终不能实施的主要原因之一。
配合比二、我国现行旅游规划存在问题的解决之道
1. 完善旅游规划在招投标、编制、审核、评估、实施、监理过程中的各项制度,加强程序的合法性。
(1)在旅游规划编制机构认证的基础上,推动个人行业准入资质认证制度的实施,提高旅游规划从业人员的素质,从而规范和整顿规划市场,提升行业整体素质,增强旅游规划的权威性、严肃性。
王安石百科
(2) 建立招投标制度,主要采用招标方式确定旅游规划编制方。旅游规划,特别是较大型的旅
游规划,应当主要采取招标的方式确定规划编制方。采取招标的方式有以下优点:一是有利于降低成本;二是有利于提高规划质量;三是有利于旅游规划企业之间公平竞争,从而有利于规划行业的发展;四是减少权力寻租的可能性,有利于国家公务员队伍的廉政建设。当然旅游规划项目的招标也不能搞一刀切,对于不具备招标条件的旅游规划项目应当采取其他的方式。
2. 健全旅游规划评审制度,以提高旅游规划水平与质量。
旅游规划评审环节对提高旅游规划水平与质量,促进旅游规划创新至关重要。通过严格而科学的评审,既可以把那些粗制滥造者和混水摸鱼者的“产品”拒之于旅游规划市场大门之外,又可以对其他规划人员起到警示作用,促使其规划产品上质量、上水平。《旅游发展规划管理办法》虽然规定了旅游规划评审制度,但缺乏可操作性。因此,应当从以下几个方面改善旅游规划评审法律制度:包层模
(1)建立评审人员资质认定制度,从源头上解决现在旅游规划评审中存在的问题。既然旅游规划编制人员应当具备相应的资,那么,对评审人员也应规定相应的资质,而且应当比旅游规划编制人员的资质要求更高。所以,可以规定所有评审人员应当具有高级职称,并从事旅游规划或相关工作两年以上,方能取得评审资格。
(2)明确规定评审人员的组成方式。有学者认为,应当由规划委托方的上一级旅游管理主管机关挑选评审人员。这种方式有一定的合理性,但还需更进一步明确的是,因为旅游规划涉及多个行业,因此,评审人员也应当由其他相应领域的专家组成。
(3)建立回避制度。旅游规划的评审不够严肃,评审组成员多根据编制组推荐,“关系户”很多。对此应当规定,与规划编制企业及其从业人员有较为密切的关系、可能影响公正评审的评审人员不得参加评审。
(4)建立评审人员责任追究制度。旅游规划评审人员如果随意进行评审,造成旅游规划出现重大失误,应当追究评审人员的民事赔偿责任和行政法律责任。因此,各评审人员的评审意见均应记录在案,各评审人员应当在评审记录上签字,评审记录作为责任追究的依据。
3. 建立旅游规划修改机制,增强旅游规划的效力,以减少“长官意志”对旅游规划的负面影响,保障旅游规划的实施。
在旅游规划实施过程中,因为“长官意志”或开发经营者出于商业目的,随便对旅游规划进行改动或者客观情况已经变化,对原规划仍不作相应的变动,不利于旅游规划的实施。旅游规划并
不是一概不能修改,也不是可以随意修改,关键在于应当建立相应的旅游规划修改机制。所谓旅游规划修改机制,是指规定在何种情况下可以且应当对旅游规划进行修改,使旅游规划既能保持一定的稳定性,又能根据客观情况对其做出及时的调整。当出现下列情况之一时,可以且应当修改旅游规划:一是旅游规划编制不科学,不利于实施的;二是编制旅游规划所依赖的客观情况已经发生巨大变,旅游规划不适应新情况的。需要指出的是,前面所列修改旅游规划的条件,比较概括,容易产生不同理解,对贯彻执行有一定的难度,特别是容易为滥用权力者提供机会。因此,为防止旅游规划修改权被滥用,应当规定相应的程序要件,即修改规划的决定应当经过原审批机关的同意;同时,修改完成后,仍应当经过评审和审批程序。
此外,为防止随意改动,还可以将旅游规划上升为地方法规,这在一定程度上可以增强其稳定性。例如,深圳市的旅游发展规划由主管部门负责编制,然后
报市政府常务会议讨论通过,再报市人大审议,最后由市人大审议颁布。
三、简要结论
我国旅游规划的思想导向在不断演进,按照邹再进(2008)的归纳,我国旅游规划的思想导向最
初以资源导向型旅游规划思想为,后逐渐出现市场导向型、形象导向型、产品导向型、经济导向型等旅游规划思想,目前已發展到以科学发展导向型为主的旅游规划思想阶段。旅游规划思想导向的演进,其实就是旅游规划的方法论的演进,代表着旅游规划思想的不断进步。
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