第24卷第2期
2022年3月
东
北
大
学
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报物联网技术
(社
会
科学版)
J o u r n a lo fN o r t h e a s t e r nU n i v e r s i t y (S o c i a l S c i e n c e )V o l .24,N o .2M a r .2022
d o i :10.15936/j
.c n k i .10083758.2022.02.008 收稿日期:20210129
基金项目：辽宁省社会科学规划基金青年资助项目(L 20C Z Z 002
)㊂作者简介：曹志立(1990)，男，河南信阳人，东北大学讲师，博士后研究人员，主要从事基层社会治理研究；曹海军(1975)
，男，吉林长春人，东北大学教授，博士生导师，主要从事城乡社区治理研究㊂
基于北省L 镇的考察
曹志立，曹海军
(东北大学文法学院，辽宁沈阳 110169
)摘 要：当前，在我国乡村治理中基层党建引领特征越发鲜明的背景下，全面推行村级组织负责人 一肩挑 已经成为新时代促进乡村振兴发展㊁激发乡村治理活力的重要抓手，逐渐取得了自上而下的政策共识㊂对北省L 镇实践的考察表明，基层政府综合多种途径完成了村级组织负责人 一肩挑 任务㊂基层政府全面推行 一肩挑 有着明显的上级压力与基层需求，采取了 情 与 理 结合㊁正式与非正式交织的动员策略㊂但与此同时,L 镇的实践也反映出全面推行村级组织负责人 一肩挑 仍然面临着基层选举㊁基层治理和行政效率方面的困境㊂对此，可以从立法修订㊁
激励机制㊁党建服务㊁力量培育等多方面发力，优化 一肩挑 政策运作的制度㊁动力㊁民意和组织基础㊂
关 键 词: 一肩挑
；村党组织；村民委员会；乡村治理；基层党建中图分类号:D267 文献标志码:A 文章编号:1008-3758(2022)02-0062-09G r a s s r o o t s P r a c t i c e a n d O p t i m i z a t i o n S t r a t e g y o f C o m p r e h e n s i v e l y C a r r y i n g o u t t h e M u l t i -t a s k e r S y s t e mo fV i l l a g e -l e v e l O r g a n i z a t i o nL e a d e r s :B a s e d o n a n I n v e s t i g
a t i o no fLT o w n i nN o r t h e r nP r o v i n c e C A OZ h i l i ,C A O H a i j
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m e n t a n ds t i m u l a t e r u r a l g o v e r n a n c e v i t a l i t y i n t h e n e w e r a ,g r a d u a l l y a c h i e v i n g a t o p -d o w n p o l i c y c o n s e n s u s .B a s e d o n a ni n v e s t i g
a t i o n o ft h e p r a c t i c ei n L T o w ni n N o r t h e r n P r o v i n c e ,i ti ss h o w nt h a tt h e g r a s s r o o t s g o v e r n m e n ta d o p t s m u l t i p l e w a y
st o c o m p r e h e n s i v e l y c o m p l e t et h e w o r ko f t h e m u l t i -t a s k e r s y s t e m o fv i l l a g e -l e v e l o r g a n i z a t i o n l e a d e r s .C o m p r e h e n s i v e i m p l e m e n t a t i o no f t h e m u l t i -t a s k e r s y s t e m o fv i l l a g e -l e v e l o r g a n i z a t i o n l e a d e r s h a s t o f a c
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胞嘧啶
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o n s t r u c t i o n 一㊁问题的提出
改革开放后，国家为解决后 人民公社 体制下农村农业生产和村务治理的主体缺位问题，确立了以村党组织和村民委员会为核心的乡村治理体制㊂然而在实际运行过程中，村党组织和村民委员会之间的关系矛盾逐渐显露，基层为此开展了积极探索㊂20世纪90年代，开始出现村党组织书记和村民委员会主任由同一人担任(即 一肩
挑 )的做法[1
]㊂作为自下而上的政策创新, 一肩
挑 产生了一定的实际效果，地方也进行了初步尝试和局部推广㊂2002年,
中央文件首次肯定了村 两委 成员交叉任职特别是村党组织书记和村民委员会主任 一肩挑 ，此后，这一倡议也多次出现在国家部委的工作通知和领导讲话中㊂ 从2018年开始,
中央涉农文件时隔多年再次提及推进村级组织负责人 一肩挑 ，有关 一肩挑 的工作部署要求也密集地出现在了乡村振兴发展的国家政策文件和党规条例中(见表1)㊂从文件表述内容来看，使用了 应当 大力推进 全面推行 等大量肯定性表述，均指向了强化村党组织在农村各种组织中的领导作用㊂不仅如此，中组部㊁民政部在2020年全国村(社区) 两委 换届工作会议上，明确要求村(社区) 两委 换届选举中应积极推行 一肩挑 ，各地也先后开始试行㊂与以往相比, 一肩挑 政策不仅获得国家空前的支持，进入 全面推行 阶段，而且 一肩挑 的范围也不再仅限于村民委员会，开始扩展到了农村集体经济组织㊁农民合作组织等各类组织㊂至此，全面推行村级组织负责人 一肩挑 (以下简称全面推行
一肩挑 )在国家和地方层面取得了基本共识㊂
表1 党的十九大以来中央涉农重要文件关于 一肩挑 的表述
文 件
时 间
相 关 表 述 内 容
2018年中央一号文件2018.01推动村党组织书记通过选举担任村委会主任
乡村振兴战略规划
(2018 2022年)2018.09坚持农村基层党组织领导核心地位，大力推进村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任和集体经济组织㊁农民合作组织负责人
中国共产党农村基层组织工
作条例
2018.12村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织㊁合作经济组织负责人
2019年中央一号文件2019.01全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，推行村 两委 班子成员交叉任职，提高村委会成员和村民代表中党员的比例㊂加强党支部对村级集体经济组织的领导
关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见2019.05强化农村基层党组织领导作用，全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织㊁合作经济组织负责人
关于加强和改进乡村治理的指导意见
2019.06村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织㊁合作经济组织负责人
中国共产党农村工作条例2019.08村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织㊁合作经济组织负责人
2020年中央一号文件2020.01发挥党组织在农村各种组织中的领导作用
2021年中央一号文件2021.01
在有条件的地方积极推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任
3
6第2期 曹志立等：全面推行村级组织负责人
一肩挑 的基层实践与优化策略基于北省L 镇的考察
然而学界围绕 一肩挑 政策的讨论持续了较
长时间，不同学者的理解和观点存在差异，相关研
究主要围绕以下两方面展开㊂首先，从功能设计
角度来看，部分学者认为 一肩挑 在调和村 两
委 关系㊁减编提效㊁优化村级党的领导等方面具
有积极作用㊂ 一肩挑 有助于减少村 两委 沟通当我六十四岁
协调成本㊁避免村级事务的多头管理，从制度结构
上消除村 两委 间的紧张关系和尖锐矛盾[2]；减少村级人员编制和集体负担，增强村干部团结协
作；提升村党组织战斗力和人员素质；扩大党内民
主，实现组织意图与村民意愿㊁党的领导与村民自
治有机结合，强化村 两委 对上和对下的双重责
任感[3]；确保基层党组织的领导核心地位[4]㊂但也有部分学者指出, 一肩挑 会对村庄治理和村民自治产生负面影响，由于对上和对下责任难以统一[5]，无法调和国家行政权与村民自治权的冲突[6]，导致村内权力高度集中㊁党政不分㊂其次，从实践结果来看，一部分学者认为 一肩挑 产生了良好的实践效
果，应予以普遍推广㊂ 一肩挑 实施后出现的 村干部把持村政㊁以权谋私 等现象，只是民主选举的程序没有严格执行㊁村民自治没有落到实处[3]㊂另一部分学者指出，推行 一肩挑 面临诸多制约性因素，限制了其效果的发挥，包括缺乏强有力的人才队伍基础，面临人才不足㊁能力不济㊁威望不高等困境[7]；与既有法律法规之间还有矛盾和张力，制度壁垒依然存在[8]；民众的认知与接受程度仍然有限，党员有顾虑㊁村民会担心等[9]㊂
已有学术成果对 一肩挑 的理论价值与实践
功能进行了全面阐述，为后续研究提供了有益启
示，但还存在进一步探讨的空间㊂一是需要关注
政策情境的变化㊂进入新时代后，强化农村基层
党建和村级党组织引领，依靠村党组织将乡村治
理中的资源㊁主体和行动再组织起来，已经成为乡
村治理的鲜明特征[10]㊂故此，全面推进 一肩挑 就成为推动乡村振兴发展㊁激发乡村治理活力的重要抓手，全面推进 一肩挑 从地方试点逐渐转变为自上而下的贯彻落实㊂但是，各级关于全面推行 一肩
挑 的政策更多是一种倡议，虽经历多年的探索仍存在模糊之处，没有形成统一的规范文件㊂二是需要重视政策具体实施过程㊂由于政策情境的变化和政策内容的模糊，基层政府全面推行 一肩挑 既要回应上级的政治压力，也要 摆
平 实践中可能出现的不合作问题，还要充分发挥
出政策本身的治理效果，此时，就无法采取选择性
执行[11]或目标替代式执行[12]等策略㊂这就需要从中观层面审视基层政府面临的约束条件㊁行动
动因与策略选择，全面考察政策执行过程，才能更
好地把握实现政策目标的最优路径㊂
进入 全面推行 阶段，基层政府如何落实 一
肩挑 ?这既是政府实务部门需要直面的实践问
题，也是理论研究者迫切需要追踪和阐释的重要
课题㊂本文以北省L镇为例①，着力描绘基层政府全面推行 一肩挑 工作的实践图景，呈现实施
动因㊁实际策略和现实困境㊂本文的经验素材㊁访
谈内容㊁田野观察均源于笔者于2020年9月至12月期间先后多次前往L镇调研所得㊂在此期间，采用焦点小组访谈㊁半结构化访谈等方法，针对区委组织部和区民政局干部㊁乡镇副书记和社建科科长㊁村民委员会主任等开展了多次座谈和深度访谈㊂
二㊁全面推行村级组织负责人
一肩挑 的基层图景
L镇隶属北省A城市B区，地理位置上处于城市郊区㊂户籍人口2万，耕地总面积4.3万亩，本籍居民大量外出务工，属于典型的人口流动型乡镇㊂近年来，随着城市向外扩张和政府征地范围扩大,L镇产生了大量农民回迁社区，同时也保留了大量涉农村庄，全镇19个社区单位中有村庄15个㊂2020年初尚未实现 一肩挑 的村庄12个，通过前期政府动员和联保到村,L镇用了3个月时间将全镇 一肩挑 比例提高到100%㊂接下来，本文将以L镇为例，系统呈现全面推行村级组织 一肩挑 的基层图景㊂
1.全面推行 一肩挑 的实施动因：上级压力
与基层需求
L镇此次全面推行 一肩挑 ，既有来自上级工作任务的执行压力，也有优化村庄基层治理的现实需求㊂首先，乡镇面临上级工作任务压力㊂一是贯彻政治任务的压力㊂进入新时代后随着中央文件多次提及 一肩挑 ，各地党委也将 一肩
46东北大学学报(社会科学版)第24卷①按照学术研究规范，全文采用了匿名化处理㊂
挑 作为基层党建的重要内容和工作成果㊂2019年5月，北省省委先后下发了‘基层党建质量提升行动计划“‘关于加强村 两委 干部队伍建设的指导意见“，要求全面推行 一肩挑 ㊂在此背景下, A市和B区党委组织部开始积极谋划和推进，下发工作实施方案㊁召开动员部署大会㊂2020年初,B区将 一肩挑 纳入了区委年度工作重点，先后5次召开区委常委会专门研究，要求所有乡镇街道将行政村 一肩挑 作为重大政治任务完成㊂因此，全面推行 一肩挑 工作有着明显的 高位推动 特征，具备了强大的 政治势能 [13]㊂在省市区级政策文件密集下发㊁工作要求反复下达的背景下,L镇准确领会了上级组织意图，按照 向上看齐 的原则，制定本级方案，召开动员部署大会㊂正如L镇社建科科长N J所说: 这项工作对于基层政府而言是一项整体性工作，十分重要，各个部门都要参加，这不是哪一个单位㊁哪一个部门的任务㊂乡镇要拿出具体实施方案，报区委区政府审核㊂ (访谈20201111)二是承担领导问责的压力㊂上级领导问责是基层政府推行 一肩挑 的直接压力来源㊂B区在工作实施方案中明确列出了各级领导责任清单和具体时限，对于出现违规操作㊁上访闹事等情况的要进行问责㊂此外,B区为全区15个乡镇街道配备了4个督导组，从前期动员㊁中期选举到后期验收实现全程督导㊂对于没有完成 一肩挑 的村庄，需
要专门向区委报告㊁提交区委工作会议讨论㊂B区148个行政村中仅有2个村因村情特殊暂不推行 一肩挑 ㊂在高位推动和工作问责的压力之下, 一肩挑 工作完成度呈现明显的层层加码的特征㊂截止到2020年10月, A市村党组织书记和村民委员会主任 一肩挑 比例为82.2%,B区比例达到98.6%,L镇则在4个月前已经达到100%㊂
其次，乡镇存在整合与重塑村庄秩序的基层治理需求㊂相较于上级政府的工作要求，作为政策具体执行者的乡镇对于全面推行 一肩挑 有着更为实际的考虑，即希望通过推行 一肩挑 来整合乡村治理秩序㊂从21世纪初我国农村税费改革取消农业税，到推进社会主义新农村建设，再到党的十九大提出乡村振兴战略, 一肩挑 的政策情境已经发生了变化㊂基层尤其是乡镇一级政府被剥离征缴税费㊁任务摊派等工作之后，开始出现 悬浮化 和 协调性 倾向[14]，传统那些 与民争利 政民冲突 的矛盾开始大幅减少㊂与此同时，国家大量资源和服务开始下沉到农村，村党组织和村民委员会的使命逐渐趋同化，即利用好政府与本地资源，促进乡村振兴㊁服务村民集体㊂因此，村 两委 权力矛盾的结构性根源已经很大程度上弱化甚至消失，取而代之的则是村庄秩序重建和发展振兴问题㊂此时，基层党组织的领导能力而非以村民委员会竞争性选举为核心的村民自治，才是村庄治理取得成效的必要条件[15]㊂L镇副书记F D就对 一肩挑 之前村民委员会的选举
感叹道: 你比如说那个林村，这些年为啥发展不起来㊁问题很多?看看当时他们村选举了几回?!最后(竟然)选出来个唐某菊，她本身是老教师，还是党员，但年龄大，也快退休了㊂你说说这种情况怎么办?
但他们村里就那样啊，选出来了之后你根本没招儿 说这是村民的家族荣耀也好，是他们的代理人也罢，反正村里家族大姓氏在本地都推选自己的人㊂ (访谈20200916)为此，基层政府迫切需要强化村党组织的核心领导地位和作用，凸显村党组织在村庄发展和治理中的中坚作用，通过不断增强村党组织队伍凝聚力，全面提升政府政策执行力和基层治理效能㊂
2.全面推行 一肩挑 的实现方式：情理结合
的动员策略
对于本轮村党组织书记和村民委员会主任 一肩挑 ,L镇其实利用了届中选举的契机，采取村民代表投票的方式进行㊂这种办法既确保了地方政府在法律法规范围内行事，更能高效地完成上级任务，也多为其他地方普遍采用㊂B区组织部副部长Q X在访谈中就点明: 这次届中选举，其实也是为了明年的正式换届选举(村 两委 换届选举)打好提前量，提前摸清 一肩挑 会出现哪些问题，让村书记在下一轮正式海选中有一定的优势㊂ (访谈20200915)具体到L镇，整个 一肩挑 工作从2020年3月开始，经历了前期宣传动员㊁中期实施选举和后期备案收尾㊂具体的过程为：通过前期各级领导包保做工作，让村民委员会主任或村党组织书记认识到 一肩挑 政策实施的重要性；在合情㊁合理㊁合法的范围内，通过摆事实㊁讲道理等方式，在村 两委 班子中开会讨论协商，形成对新任村党组织书记的一致意见；组织召开村民代表大会或党员代表大会，完成选举程序㊂实践中，基层如何开展动员和协商㊁顺利完成选举工作就显得尤为关键㊂L镇在这一过程中采取了 情 与 理 结合㊁正式与非正式交织
56
第2期曹志立等：全面推行村级组织负责人 一肩挑 的基层实践与优化策略基于北省L镇的考察
的动员策略㊂
首先，采用 按理办事 的正式动员策略㊂L 镇借助省市区各级党政领导高度重视和高位推动的 政治势能 ，通过强化上级工作要求和各类程序规范进行正式的组织动员，成功地将上级压力 传导 到了各村㊂在前期准备动员阶段,L镇多次召开 一肩挑 工作部署动员会㊁工作推进会㊁工作培训会等正式专题会议(见表2)，邀请区委领导㊁区委督察组等上级领导列席，以此来传达出工作重要性和上级重视程度㊂在工作专题会议上, L镇主要领导借助解读省市政策文件㊁传达上级工作精神和要求的机会，反复强调开展此项工作的重要意义以及镇村各级干部应具备大局意识，表明L镇将不遗余力确保此项政治任务有条不紊完成的决心㊂通过在正式场合公开和宣讲落实该项工作的严肃性㊁纪律性㊁政治性，对整个村干部体形成有效的政治压力㊂由此，既实现了对乡镇包保干部的正式组织动员，也完成了对全体村 两委 的政治意识教育㊂
与此同时,L镇十分重视按照党规法律的要求推行 一肩挑 工作，最大限度地确保选举工作在工作流程和规范上公平㊁公正和公开㊂对于村民委员会主任主动请求辞职的情形，按照‘北省村民委员会选举办法“的规定 村民委员会成员因 工作变动或者其他原因要求辞去职务的，应当以书面形式向村民会议或
者村民代表会议提出 ㊂由村民会议或者村民代表会议依照本办法规定的选举程序在三十日内进行补选 ,L镇严格落实对补选各环节的工作纪律要求，包括书面材料的归档㊁村民代表会议的举行㊁公示期限的把控等㊂同时，对选举过程全程录像，确保选举各环节有资料记录㊁有影像可查，杜绝因私人关系或流程操作违规导致出现偏差或纰漏，严肃查处㊁严厉打击各种干扰或破坏选举的活动㊂此外，积极保护当事人的合法权益，明确卸任的村民委员会主任或村党组织书记可以重新参与下次竞选，保护他们的被选举权㊂
表2L镇前期 一肩挑 工作专题会议召开情况
会议名称时间参会人员会议内容
村党组织书记㊁村委会主
任 一肩挑 工作动员会议3月上旬包保区委领导㊁区委督导组㊁乡镇
所有科室负责人㊁村(社)书记和
主任
区委领导和区委督导组传达工作精
神㊁提出意见要求；乡镇领导作安排部
署㊁解读实施方案
村党组织书记㊁村委会主
任 一肩挑 工作推进会3月中旬乡镇班子全部成员㊁各村(社)书
记和主任㊁第一书记
乡镇领导强调 一肩挑 工作重要意义
和相关政策要求
村支部书记担任村委会主
任 一肩挑 选举工作培训会3月底乡镇包片领导㊁乡镇包村干部㊁各
村负责选举工作的委员
解析法规政策文件；强调政治要求㊁精
神要义；分解方案内容㊁明确工作流
程等
其次，采用 以情服人 的非正式动员策略㊂
农村税费改革之后，缺乏专断性权力的基层政府,
中国对日宣战除了通过权力支配和利益置换的手段进行正式动
员之外，还可以采取 讲情理 进行非正式动
员[16]，极大丰富了基层政策执行的治理工具㊂L 镇在本轮全面推进 一肩挑 过程中，采取了分类
施策的办法㊂在正式选举前，对每个村 两委 基
本情况进行摸排，根据工作推进的难易程度将全
乡镇所有村划分为 主动型 配合型 困难型 三
类㊂其中, 主动型 村庄的主任或书记往往在多
木马检测
轮正式动员之后主动请辞, 配合型 和 困难型
则是需要进一步采用 讲情理 的非正式动员策略
做工作，具体包括了以下三种方式㊂
一是通过树立典范，积极发挥模范示范作用㊂L镇在前期摸排各村实际情况时，有意识地树立主动配合型村(社)的 典型 ，这些 典型 多是年纪偏大㊁无法继任的村民委员会主任或村党组织书记，他们在全面推行 一肩挑 过程中往往会选择主动请辞㊂对这类体，往往安排他们在多个正式专题会议上发言，再由L镇领导对其任劳任怨㊁勤恳务实的工作表现和态度予以肯定和表扬㊂二是讲述组织感情，打通村干部与国家政府之间的纽带关系㊂对于卸任的村书记或主任,L镇给予了多方面的关照，在经济上为他们提供每月3000元的补贴，在政治上则为他们安排 村主任助理 或 村党组织副书记 职务㊂通过为卸任村干部提供力所能及的保障和支持，展示上级组织关怀和对个体的尊重㊂L镇副书记F D指出: 我
66东北大学学报(社会科学版)第24卷
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