【摘要】当前我国城市管理领域中存在着诸多问题，已经成为制约我国城市发展的瓶颈。由于城市管理与公民的合法权益密切相关，所以其制度的是否完善和健全发展将会影响到我国政府从管理型政府向服务型政府转变的进程，进而也影响到中国特社会主义和谐社会的构建。城市管理综合执法中的权力冲突，包括权力的内部冲突和外部冲突，是制约城市管理实现高效、公平的主要原因，而通过加强立法、规范程序、扩大监督等方法是解决该问题的重要途径。
【关键词】城市管理综合执法；权力的内部冲突；权力的外部冲突；冲突解决方法
随着社会的不断进步和发展，城市成为当今人类社会经济文化生活最重要的聚居地。特别是我国城市建设发展迅速，城市化进程快，城市基础设施日臻完善，城市环境质量不断提高，然而跨越式增长型经济战略给当今的城市管理带来了前所未有的压力，[1]介由行政职权产生的城市综合管理显得尤为重要。 所谓城市管理综合执法，即将若干有关行政机关的城市管理领域的行政处罚权集中到一个行政机关统一行使，原有关行政机关不再行使已集中统一行使的这部分行政处罚权。城市管理综合执法，在严格意义上的法定化表述，应当是城市管理相对集中处罚权。它出典于1996年3月的《中华人民共和国行政处罚法》，正式见之于同年的国务院(1996) 3号文件《关于贯彻<；中华人民共和国行政处罚法>的通知》，并在2002年8月22日国务院(2002) 17号文件《国务院关于进一步推进集中行政处罚权工作的决定》中首
次得到科学、系统、充分的阐述与诊注。[2]
一、城市综合管理执法现状
城市综合管理执法理应成为政府统筹管理城市秩序的得力工具，然而现实情况是由于等原因，民众与“城管”之间存在着巨大的沟通障碍。根据《城市综合管理执法调查问卷》【注】的统计数据显示，有38%接受调查者对当地城管执法的印象不好，认为“经常野蛮性执法”，只有15%受调查者认为“挺好，属于文明执法”，另有47%的受调查者保留意见。由此可见，城市管理者在行使自己正当权力为市民服务的过程中，却因其方式不得当等诸多原因造成了与市民之间的认同差异。这种认同差异表现在法律理念中，即“权力与权利”的冲突：市民在生活中为了维护或增加自身的正当利益，会自觉或不自觉的做出一些虽不违法却有可能会影响到城市管理秩序的行为，当城市管理人员对这些行为加以规范和约束时恰恰又采取了简单粗暴的不适当手段，则更加剧了双方的矛盾和冲突。
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与此同时，城市管理者还不得不面对来自其组织机构内部“权力与权力”间的冲突。由于我国城市化起步较晚，发展迅速，在城市管理方面必然会存在一些暂时无法解决的问题，城市管理执法权就是其中一方面。在某些权力可以带来较大利益的领域，极易产生多个管理组织都认为应属于自己管辖范围；而在另一些利益微薄的的领域，则易造成互相推诿责任的情况。这两种情形，都极不利于市民正当权益的保障和维护，且加剧了权力机关与市民之间的误解与冲突。
二、城市管理执法中内部冲突以及外部冲突成因分析
城市管理执法中的内部冲突以及外部冲突即权力和权力的冲突以及权利和权力的冲突已经成为影响我国城市管理执法体制发展的瓶颈，致使城市管理执法无法真正的实现“高效率”、“低成本”、“公平正义”。
当前社会在城市管理方面凸显的问题必须引起我们对其深层次原因的思考，以下为笔者对于此问题的分析
（一）城市管理综合执法的内部冲突成因分析
1、立法缺失
“有法可依”是我国建设社会主义法治国家的基础和前提，根据调查问卷统计数据显示：针对城管执法存在问题的原因以及提高城管执法水平最重要的途径选择法律法规不健全和完善有关城市管理执法法律、法规及体制所占比例最高，分别为69%和75%。由此说明城市管理立法问题尤为突出。而我国除了《行政处罚法》第16条对相对集中处罚权制度做出原则性的规定外，尚无一部专门针对城市综合管理执法的法律规范，因而直接导致城市综合管理权力行使主体不明确。
①城市综合管理执法主体地位不明确
行政主体是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立的承担因此而产生的相应的法律责任的组织。[3]行政主体主要包括行政机关以及法定授权的组织，如此一来，城管陷入一个尴尬的境地：它既不是行政机关，又不是法定授权的组织，所以理论上城管不是行政主体。但是从事实方面看，城管的事实行为表明其确实在行使行政权力，它是事实上的行政主体。
同时，我国行政处罚法规定的行政处罚主体是十分模糊的，行政处罚法第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”目前我国的城市管理机构是依据这一规定设立的，各地方政府有较大的自由决定权，以至于各地设立城市综合管理机构的级别不同（一般的设立机关是是人民政府，例如，郑州市的城市管理执法局就是由郑州市人民政府决定的，并受它的领导），名称不同，甚至是编制形式、执法人员工资来源也不尽相同，而编制的不同会造成吸收城市管理执法人员的标准不同，这也成为当今城管素质普遍不高的原因。
②城市综合管理执法权限不明确
斯宾塞虽然各地综合执法机关的成立都能到法律根据，但是它的法律授权并不是依据法律的直接规定，而是由上级政府决定城市执法机构的设立、权力行使权限与范围，在实践中，各地对其权限的界定以及界定标准皆参差不齐，权限的不明确必然导致权利之间的相互冲突，所以在城关综合执法的领域中，多头执法、职责交叉、执法不规范现象严重，最终必将导致行政执法效率低下和行政执法成本增加。
2、权力的扩张性和趋利性
行政权力相对其他国家权力而言，具有自由裁量性、主动性和扩张性，行政权力是国家权力中最为活跃的权力，是最需要自由空间又最容易膨胀，最容易自由无度的权力，因而也是最需要控制又难以控制的权力。[4]早在17世纪中叶，法国的孟德斯鸠就提出“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条千古不变的经验。有权力的人直到把权力用到极限方可休止。”[5]揭示了人们对权力的怀疑和警惕。
国发[2002]17文件中规定了集中行政处罚权的范围主要包括：市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施等。此外各地根据地方政府城市管理强度和具体要求不同，相应的增加了国土资源管理、旅游业管理等权限，其中许多职能是从原有政府有关部门的全部和部分行政职权转移至城市管理综合执法机关的，原职能部门将不能再行使已经转移的行政职权。国发[2002]17文件规定：“行政处罚权集中后，有关部门如果仍然行使已被调整出的行政处罚权，所做出的行政处罚决定一律无效。”即当前城市管理执法权是从其他行政执法机关剥离出来再将其予以集中，因其职能与其他原机关存
在一定的联系，其必然会产生各行政机关之间的协调和配合问题，协调、配合不好便会出现权力的冲突，最终会影响执法形象和综合执法效率。
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权力的扩张性和本能的冲动性，以及权力的惯性和趋利性，必然会使原来享有此部分职权的行政机关
会不自觉的甚至是积极主动的继续行使该行政权力，特别是由于城市管理执法机关的权力与利益尚未完全脱钩，把执法权当成牟取本部门利益的手段，有利则争，无利则推，利大的多管，利小的少管或者不管，这种现象必然会与现行的综合执法权产生矛盾和冲突。
3、执法程序的不规范性
我国城市管理领域的程序规定的过于简单概括，并在很多方面缺乏时限性规定，更重要的是其立法位阶较低，大多是依据“试行方法”、“试行规定”，没有一定级别的立法机构制定或认可相关的程序运行规定，甚至这些程序性规定的解释权仍在城市综合执法机构手中，导致了任意解释、功利性解释现象时有发生。缺乏程序的保证，各种权力的冲突是难以避免的。
（二）城市管理综合执法的外部冲突成因分析
1、权力与权利的相对性
法的根本目的之一是保障和实现人的权利，执法则是使立法所确立的人的权利，或虽未立法所确立，但属于人作为人所自然应具有的权利得以实现，包括提供权力实现的途径、条件，排除权利实现的障碍，防止权力滥用和制止侵权，追究侵权者的责任和给予被侵权者以救济等。而行政机关是国家机关中权力最大、人员最多、范围最广且灵活性最高的机关，其管理的好坏与公民社会利益密切相关。[6]
而相对集中的处罚直接或间接涉及行政相对人法定实体权利，法定程序权利或非法定权利，特别是法定实体权利的人身权、财产权、自主经营权以及非法定权利中的生存权、健康权等经常与其发生冲突。
2、权力行使未严格依据法定程序
上文提到城管领域依据的程序法规过于原则性，导致了行政执法过程中不注意执法程序的公正以及保护行政相对人的程序权利。在执法实践中，城市综合管理执法主体随意剥夺行政相对人应享有的告知、救济等权利。如《行政处罚法》明确规定行政执法主体在做出行政处罚之前应告知相对人做出处罚决定的事实、依据和享有的权利，但不少执法主体在作出处罚决定时，大都缺乏“告知”这一程序。根据笔者调查，城管执法人员还存在不按标准收费，擅自扩大收费范围，未出具收据凭证等乱收费乱扣押的行为，以郑州为例，城管拖车执法大都仅采用粉笔字告知，这显然严重违反行政处罚法规定的程序。此外，各地城市管理都对各项违法行为规定了具体的处罚方法以及金额，但对于城市管理执法人员的违法违规行为却未规定详细的承担责任的形式，没有惩罚性措施，法律的威慑性就不能体现出来，进而造成违法执法的肆无忌惮。
三、冲突解决途径
（一）完善立法
从立法方面来看，实体立法方面应制定一部全国统一的全面的法律规范，“所谓全面立法就是指在一部或若干部法律、法规中对行政综合执法与相对集中行政处罚权作出系统规定，并将有关的主体、内容、程序等全部列举出来。”[7]全国人大及其常委会可以在各城市地方调查研究和法律论证的基础上，对现行规定进行一次全面的梳理和整合，并对城管综合执法的实体内容和程序规范作出更为科学详尽的界定，实现法律法规与现实问题的结合，从而制定出一部相对独立、比较完善的法律法规，如《城市综合管理法》。建立系统科学的法律规范，必须明确城市综合管理机关的行政主体
地位以及各部门的执法权限，其中特别要明确规定权力的边界问题，规范行政执法程序。当然，要想从根本上解决城市管理领域中的冲突问题，不是制定一两部法律法规就可解决的，必须通过系统的制定一部更高位阶的法律弥补当前的法律空白，使各地城市综合执法机构的设立、权力的行使等都可以到法律依据。
（二）制约权力
1、坚持依法制约原则
行政权力的扩张性决定了其必须遵循依法制约原则，使得相对集中处罚权的权力行使时有法可依。通过立法明确城市管理执法机关的行政主体地位，明确其法律权限，特别是要明确与其它行政机关权力间的界限，以明确的程序制约其行使权力，制定一套合法的、明确的执法程序，既要符合原则性规定小撒探会
又要规定具体的实施的细则，更重要的是明确权利义务双方主体的法律责任。此外，可以对现行的执法依据进行清理，并在此基础上进行汇编和编纂，使之成为统一、协调的整体。
粗蜘蛛丝2、以权力制约权力
首先，加强人大监督。我国的行政权力是通过全国人大以及常委会通过立法权赋予的，在城市管理的层级上完全可以由地方人大及其常委会予以监督，但必须同时细化监督的内容和程序。其次，通过专门的权限机关就其业务范围内进行由上对下的制约，或工作人员自下而上对领导者违反国家政策、法律行为进行检举，或者在政府内部设立专门的权力制约机关以进行各个方面的制约，增强层级监督机构的独立性，不受行政目标的干扰，独立的行使监督权。再次，加强绩效管理，建立城市综合管理奖惩制度和问责机制，即制定城市综合管理执法人员超越法律法规规定的执法权限和违反执法程序后所应具体承担的责任，责任必须细化，如违反“告知”程序而对相对人进行处罚应作出警告等行政处分，防止当出现要承担法律责任时，这些执法部门从部门利益出发，相互推卸责任，拒绝承担法律责任，使公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害后能够到责任承担者，杜绝责任主体缺位现象。此外，通过责任细化同时能够提高执法人员的责任意识，也会加强其法律意识。
3、以权利制约权力中国导医网
在现代民主政治条件下，公民权利的有效主张和实现，将有力的克服行政权力凌驾于公民权利之上而
导致的专横腐败等权力异化现象，而解决城管综合执法中权力冲突的有效途径是强化权利救济和健全监督体制，权利救济最基本的途径是加大司法监督力度，进一步完善我国的行政复议制度和行政诉讼制度，使公民能够通过司法途径公平有效的维护自己的合法权益。此外，还可以疏通舆论监督、媒体监督等监督渠道，使城市管理执法权力完全曝光在公民权利的监督之下，当然，这种监督要构建健全的体制，否则不但不能达到监督城市管理执法权力的目的，反而加剧权利主体与权力主体的冲突与矛盾。
【参考文献】
[1]鲍华.城市管理执法体制研究[D].复旦大学硕士学位论文2008年4月28日
[2] 裴葵.城市管理相对集中行政权的法制思考[J].城市管理,2005,(1).52-55
[3] 罗豪才，湛中乐.行政法学[M].北京：北京大学出版社,2006,42.
[4] 应松年.行政法与行政诉讼法[M] .北京：法律出版社,2005,157.
[5] 孟德斯鸠.孙立坚等译注.论法的精神（上）[M].西安：陕西人民出版2001.183
[6] 姜明安.行政执法研究[M] .北京：北京大学出版社,2004 ,22.
[7] 关保英.执法与处罚的行政权重构[M] .北京：法律出版社2004, 125.
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