2021年3月
第39卷第2期
海南大学学报人文社会科学版
Humanities &Social Sciences Journal of Hainan University
Mar. 2021
Vol.39 No.2
王朝抢劫案
曹明德，马腾
(中国政法大学民商经济法学院，北京100088)
[摘要]生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼都是环境诉讼制度的创新。但是，学界对于两者的关 系定位存有较大争议，主要原因是两种诉讼制度在设计理念、规范基础以及规则模式等方面都具有同质性 雅佳家庭影院
或者相似性。从法理角度来看，生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼都是生态环境整体利益保护的需求
在诉讼法律制度中不同维度的演绎，并且两者也将在生态环境利益中实现价值的统一。基于此理论，两者衔
接中采取生态环境损害程序优先适用原则也具有正当性。同时，基于生态环境利益整体主义视角，两种诉讼
制度的设计所存在的问题如法律依据不足、司法衔接技术设计的不足等，可以通过新的规范解释加以调适。
[关键词]生态环境损害赔偿诉讼；环境公益诉讼；法理关系；生态环境利益；生态环境整体主义
[中图分类号]F820.99 [文献标志码]A[文章编码]1004-1710(2021)02-0063-10
一、问题的提出
2017年，《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》)正式颁布，其创设的生态环境损害 赔偿诉讼对我国生态环境保护产生了重要影响：（1)《改革方案》将生态环境损害作为一种独
立于传统环境 侵权以及海洋生态环境损害的新的损害类型，即本质是一种针对生态环境自身的损害®; (2)《改革方案》提 出了具有可操作性的程序规范来强化对生态环境的保护，包括赔偿磋商、生态环境损害赔偿诉讼、生态环 境修复监督等等；（3)《改革方案》不仅确定了生态环境损害责任以及实施方案，同时也强调技术体系建设、经费保障以及公众参与的支持作用。
但是，《改革方案》在生态环境损害赔偿诉讼与相关联的环境公益诉讼的衔接问题的处理上只是做了 简单的规定，即“应当由根据我国实际来确定”@。2019年，《关于审理生态环境 损害赔偿案件的若干规定（试行)》（以下简称《若干规定》）的颁布，正式确定了“生态损害赔偿诉讼优先于 环境公益诉讼”的两类诉讼衔接的规则®。《若干规定》虽然填补了两类诉讼衔接规则的空白，但是从生态环 境诉讼实践和理论来看，有关两类诉讼衔接的争议并没有平息。因此，本文将以两类诉讼制度设计及其法 理关系为核心，通过研宄现有规则设计的合理性和不足，进一步改善两种环境诉讼的可操作性。
二、生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼的规范分析
两类诉讼制度在生态环境保护司法制度层面既具有共同性，也有差异性。一方面，两类诉讼都是生态 环境诉讼制度的创新，有以下共同性：（1)两者诉讼目的具有同一性；（2)两者在诉讼功能、责任承担、赔偿 范围等方面具有同一性；（3)两者都是对满足公众生态环境保护诉求的回应。另一方面，由于两种诉讼在制
[收稿日期]202卜01-08
[基金项目]司法部国家法治与法学理论研究项目（19SFB2061)
[作者简介]曹明德（1965-)，男，安徽庐江人，中国政法大学民商经济法学院教授，博士，博士生导师，主要从事环境资源法学研究。
①《生态环境损害赔偿制度改革方案》三(适用范围）。
②《生态环境损害赔偿制度改革方案》四(工作内容）。
③《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第17条。
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2021 年海南大学学报人文社会科学版第2期江苏省常州市中级人民法院(2016)：苏04民初214号。
《生态环境损害赔偿制度改革方案》三(适用范围）。
《民事诉讼法》第55条：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法 院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保
护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利 益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关 或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。
《环境保护法》第58条：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依 法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织 向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。
《民法典》第1234条：违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在 合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用 由侵权人负担。
《民法典》第1235条：违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用:
检索词(一)生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；（二)生态环境功能永久性损害造成的损失；（三)生态环境损害调查、 鉴定评估等费用；（四）清除污染、修复生态环境费用；（五)防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。何处寻真相
埃克曼螺线
江苏省南京市中级人民法院：（2016)苏01民初1203号。
度基础和诉讼规则等方面存在较大的差异性，因此，很难将两类诉讼制度等同化，而正是因为在两类诉讼 制度上兼具共同性和差异性的特点，所以还可能引起司法实践上的冲突。
(―)生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼的共同性
两类诉讼制度都是基于生态环境利益保护而建构的规范体系。基于此，两者在制度目的、诉讼功能、责 任承担等方面具有相同或者相似性。
第一，两类诉讼制度都是出于保护生态环境利益而进行的诉讼制度创新。从制度产生的背景来看，两 者都是对我国生态环境现实的回应。长期以来，由于盲目追求经济发展，我国的生态环境问题呈现不断恶 化的趋势。尤其是近些年来，环境污染和生态损害事件频发，不仅给公众的人身、财产造成严重的影响，也 给社会发展和生态环境带来损害。以常州毒地事件为例，除了常州外国语学校的学生健康遭受到不同程度 的损害之外，也对该地区的水土、服务功能等方面造成了极其严重的负面影响®。同时，传统环境司法领域 并不能给受损的生态环境利益予以及时、有效救济。以环境侵权诉讼为例，其诉讼范围只能针对生态环境 私益，并不能对环境公益甚至纯生态环境利益损害予以有效救济。因此，两类诉讼制度的创设是通过协作 共治的方式来实现对生态环境利益的保护。简言之，两类诉讼制度的目的相同。
第二，在生态环境利益保护目的之前提下，两类诉讼制度在诉讼功能、责任承担、赔偿范围等方面具有 高度相似性甚至相同的表述。首先，两者在诉讼功能上存在重合。《改革方案》以及《若干规定》采取列举方 式来确定生态环境损害赔偿诉讼的适用范围，即权利人可以对较大规模或者严重的生态环境损害提起损 害赔偿诉讼®。由此可知，生态环境损害赔偿诉讼本质上仍然是一种遵循生态环境损害填补规则而建立的 诉讼体系。相比较而言，环境公益诉讼是一种兼具生态环境损害填补以及风险预防功能的诉讼制度。《民事 诉讼法》第55条®、《环境保护法》第58条®等都明确规定，己经损害或者具备损害风险的环境污染或者生 态破坏都可以通过环境公益诉讼予以规制。因此，两者在生态环境损害救济功能设置上高度重合。其次，两 者皆以民事诉讼法的相关规定为基础来实现生态环境责任的承担。亦即，两类诉讼的责任承担方式都未能 逾越“停止侵害、排除妨碍、赔偿损失、修复生态环境”等法律责任体系。最后，两类诉讼的赔偿范围具有一 致性。无论是司法层面还是立法层面，两类诉讼的损害赔偿诉求和范围往往具有高度的一致性。例如，于 2021年1月1日开始实施的《民法典》第1234®条、第1235条@对此作出了明确规定。
第三，两类诉讼都是对纯生态环境保护程序制度体系设计不科学、不合理的制度调整。目前，我国在纯 生态环境保护方面呈现出巨大的制度供给需求。一方面，现有的环境法律体系中，关于纯生态环境利益保 护的法律规范屈指可数，且零散分布于相关法律规定之中，如《海洋环境保护法》第20条、《环境保护法》第 57条、第58条等。同时，如前所言，环境侵权诉讼在纯生态环境利益的保护上捉襟
见肘。深入剖析之，其中 最直接的原因就是“直接利害关系人”原则并没有赋予其他权利主体以实体诉权。另外一方面，纯生态环境 损害也容易对公众的财产和健康造成严重的损害。以江苏德司达案件为例，南京德司达公司的非法排污行 为不仅对泰东河和新通扬运河的生态环境造成严重损害，也威胁着沿岸公众的用水安全、农业生产、人体 健康等®。原有的生态环境治理体系很难对这种复杂的生态环境问题予以及时有效的规制，也无法满足公①②
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谢玉红，曹明德：《中国环境法治（2014年下卷）》，北京：法律出版社2015年版，第165页。《关于审理生态环境损害案件的若干规定（试行）》第1条：具有下列情形之一，省级、市地级人民政府及其指定的相关部 门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门，因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未 达成一致或者无法进行磋商的，可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼。《民事诉讼法》第55条：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法 院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利 益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可
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以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关 或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。《生态环境损害赔偿制度改革方案》四（工作内容）。曹明德:《环境侵权法》，北京：法律出版社2000年版，第169页。
云南省昆明市中级人民法院：（2017)云01民初2299号。
周勇飞：《生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的界分■—功能主义的视角》，《湖南师范大学社会科学学报》2020年第5期，第 50页。
曹明德等：生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼的法理关系探微
众对生态损害的关切。在此背景下，两类诉讼制度承载着消解环境治理体系内部供给需求的不平衡以及实 现法律制度供需平衡的任务。
(二) 生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼的差异性
作为两种独立的诉讼制度，两类诉讼不仅在制度设计以及规则体系上存有相似或相同之处，也存在较 大的制度差异性，主要包括以下几方面：
第一，两类诉讼制度的制度设计存在差异性。环境公益诉讼制度建构的最终价值追求是实现对具有 “
主体不特定性、利益客体的共同享用性、客体性质非排他性”®等特点的环境公益的保护。在制度设计上， 享有请求权的主体(社会公益组织以及相关的机构）可以向人民法院提起环境民事公益诉讼，来化解具有 公众性的环境生态损害或者风险。由此可见，环境公共利益是环境公益诉讼制度建构的逻辑起点，也是其 制度建构的终点。然而，生态环境损害赔偿诉讼制度的核心是自然资源的国家所有权制度，其诉讼规范体 系的演变旨在解决“国家所有权”在生态环境保护上的缺位。《若干规定》第1条明确指出，基于全民自然资 源所有权，作为最高行政机关的国务院可以通过授权方式，将生态环境损害赔偿诉讼权利“分配”给特定的 行政主体气在此表述下，以自然资源所有权为基础的生态环境损害赔偿诉讼本质上仍然是对所有权语境 下的生态环境的保护，由此观之，两类诉讼的制度设计存有根本性的区别。
第二，两类诉讼制度的具体规则存在差异性。其一，启动主体不同。我国《民事诉讼法》第55条明确规 定，针对污染环境等具有公益破坏性的行为，只有符合特定条件的社会组织或者机关享有提起环境公益诉 讼的权利，进而来纠正对生态环境公益的不利性®。然而，《改革方案》则明确将生态环境损害赔偿诉讼的启 动权赋予了符合特定条件的行政机关。通常意义上，生态环境损害赔偿诉讼的主体是各级政府以及所授权 的相关行政机构。其二，程序规则不同。生态环境损害诉讼强调磋商程序的前置，即生态环境损害赔偿诉讼 的启动必须以磋商程序的失败为必要条件®。与之相比较，环境民事公益诉讼的启动并无任何前置性程序 的要求。其三，两者体系功能定位的不同。生态环境损害赔偿诉讼
程序的启动机理是“无损害，无赔偿”，即 生态环境损害事实的出现是请求权行使的前提®。因此，它的功能定位是生态环境利益的损害填补。然而， 环境公益诉讼的功能定位不仅涵括了损害填补功能，也包括风险预防功能。针对存有重大风险或高度危险 的行为，环境公益诉讼也发挥着生态环境预防性救济的功能。例如，在云南绿孔雀案中，自然之友提起预防 性环境公益诉讼，要求昆明中院判决水电站建设将对绿孔雀栖息地以及陈氏苏铁等产生不可逆的风险®。
(三) 两类诉讼制度在司法实践中存在的冲突
由于两类诉讼制度在一定程度上存在同质性，因此在司法实践中极易产生制度适用冲突。（1)两类诉 讼制度功能、适用范围的交叉、重合，可能造成司法资源的浪费。如前所言，两类诉讼都是旨在实现生态环 境权益的保护，但是，现有的规定并没有明确对两者适用范围作出合理区分。哪些案件或者哪一类案件应 当优先适用生态环境损害赔偿诉讼?哪些优先适用环境公益诉讼? “一案两诉”情形的出现往往是意味着对 原本紧张的司法资源的浪费。（2)从制度安排而言，环境公益诉讼的出现具有一定的必然性，其满足了生态 环境公益保护的诉求。因此，有学者质疑，在生态环境公益诉讼尚未站稳之时，通过《改革方案》来建立诉求 实质相同的生态环境损害赔偿诉讼将对环境公益诉讼产生负面的影响®〇(3)现有确定生态环境损害赔偿 诉讼请求优先的诉讼规则并不意味着相关司法技术问题己经得到妥善的解决。相反，两类诉讼制度在司法①②
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2021 年海南大学学报人文社会科学版第2期郭海蓝，陈德敏:《省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼的制度困境与规范路径》，《中国人口 •资源与环境》2018年第3期，第87页。Vgl . Schulte.,^Ausgleich koloischer Sch denund Duldungspflicht gesch digter Grundeigentuii mer^,DUNCHKER & UMBLOT , NO .3, 1990, pp . 13-76.吕忠梅:《生态环境损害赔偿法律辨析》，《法学论坛》2017年第3期，第7页。
冯洁语:《公私法协同视野下生态环境损害赔偿的理论构成》，《法学研究》2020年第2期，第172页。
史玉成:《生态环境损害赔偿的学理反思和法律建构》，《中州学刊》2019年第10期，第88页。
层面的互动问题仍然存在较大的制度冲突，包括请求权竞合、举证规则的冲突、预防性救济等方面。
宄其原因，两类诉讼制度是独立的诉讼程序，不具有程序兼容的可能性。在司法实践中，针对同一生态 环境损害事实极有可能形成诉讼制度适用的冲突。同时，依据《民事诉讼法》《环境保护法》以及相关司法解 释的规定，两者之间的制度冲突很难进行有效的化解。因此，唯有在理顺两类诉讼制度的法理关系的基础 上，进一步的剖析两类诉讼存在的问题，探寻一条切实可行的道路来化解两者在司法实践中的冲突。
三、生态环境损害赔偿和环境公益诉讼制度构建的法理基础
当前，学界对两类诉讼制度之间的关系存有较大的争议，并形成了不同观点。就观点分歧的原因而言, 现有的研究忽视了对两类诉讼制度建构的法理基础的研宄。本文语境下，两类诉讼制度都是以生态环境利 益为逻辑起点，其权利依据是生态环境权益保护所衍生的整体性权利。即使两类诉讼的制度演绎存有较大 的区别，但两者的衔接和互动也将在生态环境利益下实现统一。
(_)对两类诉讼相关学术观点的评析
为了科学地构建两类诉讼制度的互动机制，学界对此进行了深入探索，并形成以下几种观点：
第一种观点是广义的生态环境公益论。有观点认为，两类诉讼制度都未能逾越广泛意义上的环境公益 或社会公益®。基于此逻辑，两类诉讼类型在请求的诉讼目的、责任承担和适用范围等方面高度重合
是一种 必然。因此，在广泛意义的环境公益保护目的下，即使是建立两种不同的诉讼形式，也未能逾越广义的生态 环境公益的调整范围。
第二种观点是环境公益和环境私益的理论。与环境公益诉讼相反，生态环境损害赔偿诉讼本质可以被 视为一种特殊的生态环境私益诉讼。无论是哪一种表述方式，生态环境损害赔偿诉讼与环境侵权诉讼并无 实质性的差异。在“污染者付费”的逻辑下，国家所有权人如同私益所有权人可以主张生态环境损害赔偿， 来纠正自然保护法与保护状态下的偏差®。遵循此逻辑，前者的法理基础是环境公益，后者的法理基础是 “自然资源国家所有权”语境下的私益。
第三种观点是“国益-公益-私益”三分理论。在此理论下，生态环境损害赔偿诉讼是一种因保护国家生 态环境利益而演变的诉讼规范体系®。因此，生态环境损害赔偿诉讼的逻辑起点并不是民法体系下基于绝 对权而衍变的私益保护，而是国家生态环境利益的保护®。由此，环境司法实践形成了环境公益诉讼、私益 诉讼、国益诉讼“三分天下”的局面。
然而，上述三种观点不仅都未能明确两种诉讼衔接的法理基础，也无法解决两者在生态环境司法实 践中存在的制度冲突。第一种观点看似能够较为完整地阐释两类诉讼制度在环境司法实践中的同质化 问题，然而，基于此观点，两类诉讼的衔接将存在一个明显的制度安排问题，即两类诉讼制度的并存是一 种制度设计的浪费。第二种观点中，“公益-私益”两分的认知存在将公共性环境生态私权化的疑问。
一方 面，将其定义为私益诉讼是对生态环境损害公共属性特征的忽视。然而，在此逻辑下，生态环境损害赔偿 诉讼的强公权属性并没有得到合理的解释。另一方面，该理论存有过于美化自然资源国家所有权的嫌 疑。从理论而言，生态环境资源要素是公众最基础生存的物质条件，这并不意味着国家所有权必然适用 于所有的生态环境资源要素中。第三种观点将环境生态利益三分，看似回应了两类诉讼存在的制度差 异，但是，无论是环境公益还是国益诉讼的表述都很难称之为规范意义上的法律要素，且在司法实践中 很难进行精准区分。例如，在检察院提起环境公益诉讼的情形下，检察机关履行生态环境利益保护的行 为应当定义为是环境公益还是国益诉讼？由此观之，关于环境公益和国家利益的界定并不清晰，极易引 起公众认知的混乱®。
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李爱贞：《生态环境保护概论》，北京：气象出版社2005年版，第74页。
刘清生:《论环境公益诉讼的非传统性》,《法律科学》2019年第I 期，第125页。
唐•布莱克:《社会学视野中的司法》，郭星华等译，北京：法律出版社2002年版，第72页。
云南省昆明市中级人民法院：（2017)云01民初2299号。67曹明德等：生态环境损害赔偿诉讼和环境
公益诉讼的法理关系探微
(二) 生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼的法理关系
两类诉讼制度都是以生态环境整体主义为法理基础的制度建构，其都突破了个体主义视野下“直接利 害关系人”的诉权设置，呈现出生态环境利益国家化和社会化的倾向。同时，在生态环境法治从个体主义到 整体主义演变的过程中，两类诉讼制度所建立的新型权利依据、新型法律关系以及衔接等都是实现生态环 境整体保护的必然。
第一，整体主义下生态环境利益是两类诉讼制度衔接的根本依据。首先，整体主义视角下，生态环境利 益是指除去生态环境私益之外的剩余部分利益的法律表达。在这个意义下，生态环境具备公共性的特征®, 只能通过突出公共性的规制方式才能实现对其权益保护。同时必须注意的是，生态环境私益是一种个体利 益的体现，能够通过传统的民法方法予以调整。可见，两类诉讼制度表现出的公共性首先在于其调整对象 的公共属性。其次，生态环境利益既包括社会公益，也包括了因生态环境而产生的国家利益。在维护生态环 境整体功能的过程中，无论是生态环境国家利益还是社会公共利益的阐释都具有共同的前提，即完全是保 护作为“人类”所共同拥有的生存基础——生态环境系统®。最后，生态环境利益的确认和维护必须通过法 律权利的设定和义务的分配予以实现，其根本原因是，生态环境问题频发使得生态环境利益亟需从法律规 范的层面加以保护。这种权益保护的迫切性推动着生态环境法律
体系的变革。具体到本文语境下，非私权 属性的生态环境利益只能进行整体性的法律规制。基于此，无论是两类诉讼的建构还是互动都是生态环境 利益保护的必然。
第二，生态环境保护的诉求推动生态环境法治体系从个体主义向整体主义转变。在个体主义理论下， 每一个体的存在是构建成整体社会或者国家的基础，因此，相应法律规范调整是基于个体主义的要求，其 内在逻辑是只有维护到个体才能真正地实现时空范围内整体或部分的保护®。但是，个体主义不能适用于 生态环境利益的整体性保护，并且生态环境国家利益以及社会公益并不单单是由所有个体利益聚合而成 的，例如，纯生态环境利益只是生态环境资源要素以及所衍生系统的整体性利益，并未包括个体的利益。同 时，相关的生态环境利益也无法转变为具体的个体利益。例如，生态环境社会公益无法分割为一个个独立、 具体的个体利益。因此，基于生态环境保护的考量，生态环境法律体系坚持整体主义成为一种趋势，它影响 着生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼的逻辑表述以及制度演绎。其一，生态环境利益的整体性是两类 诉讼演化的逻辑起点。因此，无论是诉讼主体的选择还是权利义务的确定都是实现对生态环境整体关系的 调整。其二，在生态环境整体主义视角下，基础法律关系的演绎路径是“生态环境整体利益一社会或者国家 诉权一提起诉讼一诉讼利益归整体”。基于此，两类诉讼制度的逻辑起点和终点都是生态环境整体利益。其 三，整体视角下，两类诉讼制度的衔接具备了共同的法理基础。无论是损害填补还是生态环境风险预防都 是以生态环境整体利益为基础而进行的系统性的制度建设。
(三) 生态环境损害赔偿和环境公益诉讼顺位设置的合理性
现有关于两种诉讼制度并存的规定是立足于中国生态环境的现实问题，以“先试先行”的方式将宪法 秩序下生态环境保护条款予以具体化。基于生态环境利益整体主义的考量，现有两类诉讼顺位的设置是科 学、合理的。
第一，生态环境损害救济效果的考量。亦即，相较于环境公益诉讼，生态环境损害赔偿诉讼更容易产生 良好的救济效果。在司法实践层面，环境公益诉讼是一个长期的诉讼过程，且损害救济并不能立刻兑现。以 常州毒地案件为例，从2015年被媒体所揭露到2018年12月二审判决结果用了三年的时间。目前，该案已 经被裁定按照“再审提审”程序进行审理。但是，因其自身的公益性，环境公益诉讼容易产生 良好的社会效果。以云南绿孔雀公益诉讼案为例，一审法院支持了自然之友的诉讼请求，认定红河干流戛 洒江以及水电站项目对淹没区的生态环境构成重大的风险®，目前，双方均提起上诉。然而，与之相比较，生
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