【深度】我国垃圾焚烧发电产业存在的环保问题及相关思考 摘要：随着我国区域城市协同发展以及乡村振兴战略的不断推进，我国城市化发展程度逐渐提⾼。垃圾处理处置的问题已经成为全⾯建成⼩康社会、全⾯建设⽣态⽂明的重要制约因素之⼀.作为垃圾⽆害化、清洁化处理的⽅式之⼀，垃圾焚烧发电因为减量化程度⾼、垃圾处理能⼒强等优点，已经逐渐成为新型城镇化建设、城市⽣态⽂明建设的重要⼿段和措施.但是当前我国垃圾发电产业的发展仍然存在⼀些问题，包括制度不完善、项⽬选址困难等，容易影响产业的健康发展.分析问题并提出有效建议，对促进垃圾发电⾏业可持续健康发展具有重要意义.
随着国家重点区域城市协调发展、城镇化战略以及乡村振兴战略的不断推进，我国城市化发展程度逐渐提⾼，近年来城市规模迅速扩⼤，⼈们的消费⽔平不断提⾼，垃圾产⽣量⽇益增加，许多城市已被垃圾所包围。⼗九⼤报告在“加快⽣态⽂明体制改⾰，建设美丽中国”章节中将垃圾处理问题列⼊了“突出环境问题”，明确要求“加强固体废弃物和垃圾处置”，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、⽣产⽅式、⽣活⽅式。如何合理有效地处理垃圾已成为政府及公众关⼼的环境保护焦点问题。当前，在垃圾处理减量化、资源化、⽆害化的原则下，垃圾焚烧发电逐步显现出较⼤优势，形成了具备竞争⼒的新兴产业，已经成为垃圾处理的⼀个重要发展⽅向。
我国垃圾焚烧发电产业发展现状我国⾃1985年在深圳⾸次建造垃圾焚烧发电⼚以来，经历了30多年的发
展与探索，在最近⼏年才形成稳定的产业格局。截⾄2016年底，全国已投产⽣活垃圾焚烧发电项⽬273个，分布在28个省（直辖市、⾃治区）的23个省会城市、113个地级城市以及74个县，并⽹装机容量合计543万千⽡，年发电量约298亿千⽡时。543万千⽡的垃圾发电项⽬，年垃圾处理量超过8000万吨，占全国县级以上城市与城镇（不含农村）⽣活垃圾清运量⽐重30%以上。
截⾄2017年6⽉，合计投产项⽬296个，装机容量624.8万千⽡，预计到2018年初，装机容量将超过680万千⽡，年发电量超过350亿千⽡时，年垃圾处理量超过1.05亿吨，占全国城镇垃圾清运量的⽐重为35%以上。根据《⽣物质能发展“⼗三五”规划》，到2020年我国城镇⽣活垃圾焚烧发电装机容量将达到750万千⽡；《可再⽣能源发展“⼗三五”规划实施的指导意见》则提出了垃圾焚烧发电“⼗三五”规划布局，明确在30个省（直辖市、⾃治区）及新疆⽣产建设兵团布局529个垃圾焚烧发电项⽬，装机容量1022万千⽡；根据《“⼗三五”全国城镇⽣活垃圾⽆害化处理设施建设规划》（发改环资[2016]2851号），截⾄2020年底，设市城市⽣活垃圾焚烧处理能⼒占⽆害化处理总能⼒的50%以上，其中东部地区达到60%以上。因此，从宏观总体⽽⾔，全国垃圾焚烧发电产业发展势头良好，垃圾焚烧发电已成为垃圾处理的⼀种主流⽅式。
从发展速度与规模⽽⾔，我国⽬前垃圾焚烧发电装机容量、发电量和垃圾处理量“三⼤总量”均居世界第⼀；从发展质量⽽⾔，我国当前垃圾焚烧发电的焚烧炉、烟⽓处理、渗滤液处理和固废处理等⼯艺和环保最新技术，已达到国际先进⽔平；从区域分布⽽⾔，垃圾焚烧发电的分布与经济发展⽔平基本
⼀致，主要分布在沿海经济发达地区、内地省会城市以及部分⼤型城市；就垃圾焚烧发电装机及垃圾处理能⼒⽽⾔，近5年来，我国垃圾焚烧发电装机单机容量规模、单位垃圾处理能⼒、处理单位垃圾产⽣的发电量均⼤幅增加；从发展空间⽽⾔，随着我国经济进⼊⾼质量发展阶段，以及增长动⼒转换、推动动⼒变⾰，垃圾焚烧发电发展空间仍然巨⼤。
我国垃圾焚烧发电产业存在的环保问题
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垃圾焚烧发电⼚选址仍显困难
我国现⾏的相关政策与标准要求，垃圾发电⼚选址必须符合当地的城乡总体规划、环境保护规划、⼟地利⽤规划及环境卫⽣专项规划，符合《城市环境卫⽣设施规划规范》《⽣活垃圾焚烧处理⼯程技术规范》对选址的要求，以及当地的⼤⽓污染防治、⽔资源保护、⾃然⽣态保护等要求。根据《关于进⼀步加强⽣物质发电项⽬环境影响评价管理⼯作的通知》（环发[2008]82号）要求，在城市建成区⼀般不得新建⽣活垃圾焚烧发电⼚。另外，对于环境质量不能达到要求且⽆有效削减措施的区域、可能造成敏感区环境保护⽬标不能达到相应标准要求的区域也不⿎励建设垃圾发电项⽬。
随着社会公众环保意识⽇益增强，项⽬选址难落地难等问题也⽇趋突出。同时由于垃圾焚烧发电⼚的特殊性和公益性，在保证焚烧炉可靠、稳定、连续运⾏外，还必须综合考虑各种因素，其中既有规划因素，也有环保因素。近年来，由垃圾电⼚选址造成的信访事件⽇益增多，杭州中泰、湖北仙桃、天
津蓟县、北京六⾥屯、南京天井洼等，各地民众均以环保问题为由，以不同的⽅式表达了他们对于垃圾焚烧发电项⽬的质疑与反对。我国垃圾焚烧发电⼚选址因环保因素仍然显得困难。
禅宗思想垃圾焚烧发电相关的制度政策有待健全完善
垃圾焚烧发电是与民⽣相关的重要新能源产业。我国已经从产业政策的⾓度基本明确了垃圾处理的产业化和市场化的发展⽅向。2016年以来，国家研究出台了⼀系列政策措施，推进垃圾焚烧发电可持续健康发展，国家能源局、原环境保护部、住房和城乡建设部也相继出台了相关⽂件⽀持垃圾焚烧发电产业发展。
但是，作为垃圾焚烧发电的前续⼯作，垃圾分类回收相关的办法尚未明确与实施，没有⾜够的约束和激励机制让垃圾分类普适化，⽆法为垃圾的⽆害化处理以及垃圾焚烧发电创造良好的条件。同时，相应的设计、制造规范、标准和各种投资、税收、补贴等政策仍需进⼀步完善，尤其是垃圾处理补贴政策，在恶性竞争下出现了不稳定现象。从世界发达国家的垃圾焚烧发电产业发展来看，针对各⾃的垃圾焚烧发电制定相应的优惠政策是关键，没有优惠政策和各种补贴，垃圾焚烧发电难以产业化。所以垃圾焚烧发电⾏业相关的法律政策以及与之相关的规程、规范和经济政策亟待完善。
垃圾焚烧发电难以保证稳定达标排放
⽬前垃圾发电⼤⽓污染物排放执⾏《⽣活垃圾焚烧污染控制标准》（GB 18485—2014），其中包括新建和现有（2014年7⽉1⽇前已建成投⼊使⽤或环评⽂件已获批准的垃圾发电项⽬）项⽬。对于新建垃圾焚烧发电⼚的环保技术和环保设备⽐较成熟，已经能够达到欧盟垃圾焚烧污染物排放标准，实现稳定达标排放可靠性较强。
但是根据调研结果，对于现有垃圾发电⼚在运营过程中环保控制的达标率不⾼，⼆次污染成为环保隐患。另外从⼤⽓污染物排放⽽⾔，垃圾焚烧发电最引起公众关注的是⼆噁英。我国当前⼆噁英排放标准与欧盟相当，都是0.1ngTEQ/m3。由于⼆噁英排放属于微量，暂时⽆法实现在线监测。根据调研结果，全国仍有较多垃圾发电⼚⼆噁英不能稳定达标，仅在监测期间通过控制实现达标。由于缺乏有效的在线监测⼿段和监管机制，如何确保⼆噁英的连续达标排放成为公众最为关注的问题。
山东省地震预警管理办法施行日期
对垃圾焚烧发电缺少客观科学的宣传
根据我国国情，⽬前垃圾焚烧发电⼚⼀般建在经济发达地区占多，这些地⽅⼟地稀缺，⼈⼝密度⼤，公众的环保意识普遍较⾼。垃圾焚烧发电项⽬由于其特殊性，⾮常容易引起法律诉讼或体性环境事件。阻燃剂tbc
⽬前，由于⾃⾝对⼆噁英的认识也很模糊，我国媒体针对垃圾焚烧发电引起⼆噁英问题缺少权威、客观的宣传。垃圾发电企业对于公众的宣传也不够，尤其是⽣产及环保技术⼯艺对⼤⽓污染物排放控制
⽅⾯的宣传。再加上担⼼环保措施投运率及环保监管不⼒，便形成了公众反对的主要理由。所以，在垃圾焚烧发电管理⽅⾯，如何实现政府与全民同抓共管、社会共治，如何实现政府与公众利益进⼀步对接，是需要认真研究的。
相关思考与建议
确保省级垃圾发电中长期规划指导性邪玉
《关于进⼀步做好⽣活垃圾焚烧发电⼚规划选址⼯作的通知》（发改环资规[2017]2166号）是我国第⼀个专门针对垃圾焚烧发电项⽬选址⼯作的⽂件，也是⽬前我国垃圾焚烧发电规划选址管理⼯作中最权威、最系统和最具指导意义的⽂件。需要严格执⾏该⽂件对垃圾焚烧发电选址的要求，尤其是要求编制省级⽣活焚烧发电中长期专项规划，落实到具体项⽬布局，并进⾏相应的规划环境影响评价⼯作。项⽬选址确定后，地⽅⼈民政府应合理安排周边项⽬建设时序，不得因周边项⽬建设影响⽣活垃圾焚烧发电项⽬选址落地。同时⿎励利⽤既有⽣活垃圾处理设施⽤地建设⽣活垃圾焚烧发电项⽬，⿎励采取产业园区选址建设模式，⿎励在京津冀、长三⾓等国家级城市打破地域限制，探索跨区域⽣活垃圾焚烧发电项⽬建设。
推动垃圾焚烧发电制度政策全⾯建设
我国对垃圾焚烧发电⽀持政策包括经济⽀持政策、技术⽀持政策和社会⽀持政策三类，共同构成了垃圾焚烧发电的政策体系。在经济政策上相对全⾯，但是在技术扶持和社会扶持⽅⾯尚显滞后。尤其是社会⽀持政策，我国在垃圾分类制度⽅⾯政策较不配套，没有相应奖惩措施予以规范。另外，由于《关于进⼀步做好⽣活垃圾焚烧发电⼚规划选址⼯作的通知》是指导性⽂件，在如何指导地⽅编制中长期专项规划，如何指导地⽅政府做好规划选址和场址保护⼯作，相关部门在信息共享机制下如何相互配合开展规划管理⼯作，如何建⽴专项规划评估考核机制等⽅⾯，这些都需要从政策制度层⾯进⼀步细化。
强化⾃动监测与联⽹，倒逼排放稳定达标
2017年4⽉20⽇，原环境保护部印发《关于⽣活垃圾焚烧⼚安装污染物排放⾃动监控设备和联⽹有关事项的通知》（环办环监[2017]33号），要求垃圾焚烧发电企业于2017年9⽉30⽇前全⾯完成“装、树、联”三项任务。其中，“装”是要求垃圾发电⼚安装污染源⾃动监控设备，“联”是要求企业⾃动监控系统要与环保部门联⽹，排放数据不仅连接当地环保部门，还要把数据上传到原环境保护部的平台。通过“装”和“联”可以倒逼企业提⾼焚烧以及环保⼯艺⽔平，以实现⼤⽓污染物全⾯稳定达标排放，避免⼤⽓污染物排放数据，提⾼垃圾焚烧发电⾏业的环境管理整体⽔平，同时还便于环保部门执法监管。在此基础上，进⼀步探索并完善⼆噁英、重⾦属等排放微量的污染物的在线监测⼯作。
加强信息公开，最⼤限度降低“邻避”效应共产主义原理
随着社会公众环保意识⽇益增强，体性事件时有发⽣，“邻避”问题成为制约垃圾焚烧发电⾏业发展的重要因素。做好项⽬前期的规划选址⼯作和严格控制项⽬运营期的⼤⽓污染排放是防范和化解垃圾焚烧发电“邻避”问题的重要措施。在环办环监[2017]33号⽂中，“树”是在便于众查看的显著位置树⽴显⽰屏，把这些监控到的数据实时向社会公开。通过对垃圾发电的“装、树、联”要求，结合项⽬前期的决策公开、规划公开、环评公开、核准公开、建设公开，基本能够实现垃圾发电企业最⼤限度的信息公开，实现政府与全民同抓共管、社会共治。另外，当地政府应该对周边居民进⾏⼀定的经济补偿，要建⽴与垃圾处理项⽬周边居民的协调机制，如韩国拿出10%的垃圾处理费给周边居民作为补偿等。
因地制宜推进垃圾焚烧发电热电联产
国家能源局《关于开展“百个城镇”⽣物质热电联产县域清洁供热⽰范项⽬的通知》（国能发新能[2018]8号）中，发布136个⽣物质热电联产县域清洁供热⽰范项⽬。其中，农林⽣物质热电联产项⽬126个、城镇⽣活垃圾焚烧热电联产项⽬8个、沼⽓热电联产项⽬2个。所以，应该在做好环保、选址及社会稳定风险评估的前提下，在⼤中城市及⼈⼝密集、具备条件的县城，依托当地热负荷，因地制宜推进新建垃圾发电项⽬热电联产或对已有项⽬实⾏供热改造，并采取⼀定经济措施以⿎励垃圾发电项⽬实⾏热电联产，作为县域清洁供热⽅式的补充，最⼤限度为地⽅以及⼯业园区提供清洁供暖与清洁⼯业蒸汽，为实现县域内燃煤锅炉及散煤替代做出贡献。在此基础上，进⼀步推动垃圾焚烧发电分
布式热电联产⽰范的可⾏性。
（王圣系国电环境保护研究院副院长；岳修鹏，东南⼤学能源与环境学院；张亚平系东南⼤学副教授）
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