2021年3月JOURNAL OF HUBEI POLYTECHNIC INSTITUTE MAR.2021［文章编号］1671—8178(2021)01—0005—04
秦文娟
（中共孝感市委党校，湖北孝感432000）
［摘要］在人口老龄化程度日趋加深的背景下，健全基本养老服务体系已成为提高社会建设水平的重要任务。孝感市基本养老服务体系建设取得了明显成效，但也面临着核心功能界定不明晰、各要素互动性不强、保障性措施投入力度偏弱等难点问题。为此，需要从明确功能定位、坚持共建共享、加大投入力度等方面下功夫。 ［关键词］基本养老服务体系；成效；难点；建议
［中图分类号］D669.6［文献标志码］A
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出要“改善人民生活品质，提高社会建设水平”⑴，而健全基本养老服务体系是改善老年人
生活品质的题中应有之义，也是提高社会建设水平的重要内容。基于此，本文拟对孝感市健全基本养老服务体系的相关问题进行探讨。
尺度效应一、孝感市健全基本
养老服务体系取得的主要成效
（一）孝感市人口老龄化现状
人口老龄化，是指“总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态。其包括两个含义：一是指老年人口相对增多，在总人口中所占比例不断上升的过程；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会”⑵。据《新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告之二十》的数据,2000年，我国65岁及以上人口比重达到7.0%，老年型年龄结构初步形成，中国开始步入老龄化社会。2018年，我国65岁及以上人口比重达到11.9%,0~ 14岁人口占比16.9%，人口老龄化程度持续加深。⑶湖北省2003年步入老龄化社会，截至2013年末，全省65岁及以上老年人口592.22万，比上年的567.14万增加25.08万，占总人口的比重为10.21%；截至2017年底，全省65岁及以上人口715.64万，占总人口的12.12%，高出全国平均水平0.72个百分点。孝感市2006年65岁及以上人口50万，占总人口比重达到10%，正式步入老龄化社会；截至2016年底，全市60周岁及以上人口90.14万，占总人口的17.23%，低于全省平均水平（18.22%）约1个百分点，高出全国平均水平（16.
7%）0.53个百分点。以上数据表明，孝感市老龄化程度在持续不断加深，且在全省、全国范围内都不具备比较优势，如果不采取积极的应对策略，在激发社会活力、培育创新动力以及提高经济潜在增长率等方面将会受到制约。十一五
（二）孝感市健全社会基本养老服务体系取得的主要成效
面对日趋严峻的人口老龄化形势，孝感市委市
［收稿日期］2021-02-10
［作者简介］秦文娟（1987-），女，湖北黄冈人，法学硕士冲共孝感市委党校讲师，主要研究农村经济社会发展、党的基本理论与党的建设。
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政府高度重视，先后出台多个文件、采取多项举措支持养老服务体系建设，成效显著。耐克运动汇
第一，相关制度设计全面和规范。一是顶层制度设计不断丰富和完善。2013年孝感市人民政府办公室印发《推进社会养老服务体系建设实施方案的通知》，明确了到2015年孝感市推进社会养老服务体系建设的总体目标、工作重点以及具体措施。《孝感市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明
确提出要健全人口老龄化发展战略，在承接已有顶层制度设计基础上提出了要加快推进“乐龄”工程建设、鼓励发展自主养老服务业、推动老年文教体育事业发展等目标任务。二是具体落实性制度设计较全面。先后下发《孝感市委市政府关于加强和提升老龄工作的意见》《关于加快发展养老服务业的意见》《关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知》等专门性文件，为健全养老服务体系提供了规范化的指导。三是制定了一系列辅助性保障政策。从养老服务体系建设用地保障、减免养老服务机构税费到资金支持等方面都开了很多政策“绿灯”，确保养老服务体系建设动真格、建得好。 第二，三级综合性养老服务网络基本建成。建成县（市）区，乡镇、街道（场）办事处和村（社区）三级综合性养老服务网络是孝感市健全社会基本养老服务体系的基本目标，据有关数据，截至2019年初，孝感市注册运营的敬老院（企业）共210家，基本覆盖县（市）区、乡镇、村三级。三级综合性养老服务网络基本建成既缓解了市区一级养老机构的压力，也为农村地区需要接受机构养老的老年人提供了便利。
第三，三方协同养老格局基本形成。随着老龄化程度的加重，单一的政府主导型养老模式已经不能满足急剧增长的养老需求，建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的社会养老服务体系成为共识。近年来，孝感市注重引入民间资本，从土地、财政等方面为民办养老机构提供便利，有效激发了养老服务市场的潜力。注重加强与社会公益组织之间的互动，不定期地邀请公益组织如孝感市义工联、湖北工程学院青年志愿者团队、湖北职业技术学院青年志愿者团队等到社区、乡镇福利
院开展孝老活动和献爱心活动。政府主导、社会参与、多方协同的三方协同养老格局已基本形成。
第四，养老服务供给质量明显提升。在物质供给方面，孝感市连续几年提高了高龄老人、低保老人和五保老人的年补贴标准，以孝感市城区高龄补贴为例，其80-89岁、90~99岁、百岁及以上三个年龄段的补贴标准已由2012年的50元/月、80元/月、200元/月分别提高到100元/月、200元/月、500元/月，各县市区也相应提高了补贴标准。同时，针对一些有更高物质需求的养老对象，依托孝感市第一人民医院打造了一所医养疗一体化的高档老年公寓护理院。在精神供给方面，对于养老院的老人而言，对他们精神上的供养是存在一定程度的缺失的，基于此，孝感市很多养老院都格外关注老年人的精神需求问题，通过与社会爱心团体和机构联合开展一些诸如老年文体活动、兴趣爱好培育、结对帮扶等活动来丰富被供养老人的精神世界。老有所养、老有所乐的局面在部分养老院已初步形成。
二、孝感市健全基本
养老服务体系的难点问题
虽然孝感市在健全基本养老服务体系方面取得T明显成效，但无论是服务供给还是服务质量，都与有品质的养老需求还存在一定差距。究其原因，很大程度上是没有深入挖掘养老服务体系建设的本质以及各要素之间的关系，致使当前的养老服务体系建设面临诸多难点问题。
（一）基本养老服务体系建设的核心功能界定不明晰复合添加剂
养老服务体系建设的核心功能应该是为老年人提供有品质的养老服务，但目前的居家养老、社区养老、机构养老都存在重形式轻质量的问题。从我们调研走访的情况来看，在居家养老方面，近五成的农村居家养老受访者表示“和子女缺少语言交流、精神空虚”，少数农村居家养老受访者甚至直接表示现在的状态就是“坐吃，等死”。在社区养老方面，目前只有少数社区设立了老年人日间照料中心，提供的也仅仅是单一的饮食或看护服务，有些社区虽然挂了牌子但却大门紧闭，并未提供实质性服务。在机构养老方面，无论是公立机构还是民营机构，在养老服务的供给样式和标准等方面都存在质量上的参差不齐，少数养老机构甚至出现大多数受访者对供养服务不满意的现象。由此可见，在当前的养老服务体系中，各类养老服务提供主体都忽视、弱化了养老服
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务的核心功能，强化养老服务的核心功能是养老服务体系建设要破解的_大难题。
（二）基本养老服务体系各要素之间有效互动不足
基本养老服务体系建设的架构是“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑”，三大要素有效互动、遥相呼应是这一架构设置希望达到的最佳状态。然而，现实情况却是家庭、社区、机构三
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者之间有效互动不足。一是分工不明确，特别是在居家养老和社区服务两个方面存在相互推诿的情况。调研中我们发现有的家庭将提高养老服务质量寄希望于社区，认为提供内容丰富、形式多样的服务是社区干部和政府的事，而提供养老服务资源的社区却因为运营成本等因素，认为应由家庭提供更多的服务资源，结果是居家养老质量不高、社区服务流于形式。二是政策落实层面具有差异性，从目前的政策落实情况来看，各类利好政策更倾向于机构养老，居家养老服务方面能分到的政策红利偏少，这可能会导致养老服务体系出现结构性失衡现象。如何实现三大养老服务提供主体之间的有效互动，也是健全基本养老服务体系要解决的一道难题。
（三）基本养老服务体系建设的保障性措施力度偏弱
在基本养老服务体系建设方面，尽管孝感市委市政府给予了很多政策和资金支持，但还是难以满足当前的养老服务需求，显现出保障性措施力度偏弱的特点。一是养老床位存在较大的供需矛盾。主要表现为一般养老服务机构“一床难求”与高档养老服务机构“床位闲置”的矛盾。从我们走访的情况来看，很多乡镇养老院都存在床位不足的问题，而孝感市某些中高档疗养所，却存在养老床位闲置的情形。如2016年曾被媒体报道过的孝感市一医院爱心护理院开张三年入住率不足4%，迄今也未能扭转入住率低的局面。二是养老服务设施建设不足。在我们走访的部分公办养老服务机构中，几乎普遍存在服务设施不齐全的现象，尤其是医疗设施、健身器材、娱乐室、图书室等设施严重不足。社区养老设施虽然在不断建设，但不同社区的差别很大。有的社区规划比较紧凑，没有足够的场地来建设养老服务设
施，因此服务设施数量少、品种不多；有的社区的养老服务设施缺乏保养和维护，存在安全隐患。三是养老服务人员整体素质偏低。除一些高档养老服务机构和部分民营机构聘请了一些专业的养老服务人员之外，大多数乡镇养老服务机构的服务人员整体素质都不高，呈现出年龄大、学历低、技能差、任务重的特点。如何加大基本养老服务体系建设的力度是当前亟需解决的又一难题。
奥肯定律
三、健全孝感市养老服务体系的几点建议
基本养老服务体系建设是一项长期性、系统性工程，只有政府、社会、家庭等多方主体的积极参与，才能真正提高养老服务质量，提升老年人的生活品质。基于上述对孝感市养老服务体系建设主要难点问题的梳理，我们提出如下建议。
第一，明确养老服务体系建设的核心功能定位。老年人的需求很多，如照料、护理、文化、娱乐、教育等，但最核心和最紧迫的需求应该是照料和护理。因此，养老服务体系建设应围绕老年人的日常生活照料和专业护理两方面提供有质量的服务。一是在政策制定上应该体现养老服务体系建设的核心功能导向，使家庭、社区、机构提供的一切服务都以照料和专业护理为起点，尤其要引导社区规范提供符合社区大多数老年人需求的服务内容和形式，避免形式主义，引导包括公立和民营的养老机构结合自身实际打造职能型服务机构，如专业护理型、一般供养型等。二是在政策落实上应该有倾向性，如树立一批在照料和护理两方面都做得好的居家养老典型，并给予实质性奖励和支持；对类似专业护理
型和一般供养型的机构从资金、用地、培训等方面给予政策倾斜等，打破目前高端医养疗机构“少人问津”、中低端供养机构“一床难求”的困局。
第二，坚持共建共享共治的原则。这里的共建共享共治指的是家庭、社区、机构三大平台改变不相往来甚至相互隔阂的现状，建立起良性互动关系，共同提供养老服务，共同分享养老资源，共同治理养老问题。在养老服务提供方面，家庭和社区可以建立很好的互补关系，由家庭提供基本的日常生活照料服务，社区建设老年活动室，供社区老人基本娱乐、精神交流，社区医疗卫生室还可承担基础的医疗护理服务。在共同分享养老资源方面，应打破一些资源分配和流动的壁垒，使有限的养老资源在家庭、社区、机构三者之间得到优化配置，避免结构性失衡。在共同治理养老方面，既鼓励三大平台主动承担自身责任，也支持三大平台开放式交流，将简单问题返
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还给家庭，棘手问题移交给机构。如针对那些失能、失智的老人，政府运用政策手段鼓励、驱动有条件的机构将这类对象纳入护理的范围内，家庭积极配合，支付必要的费用，确保机构提供有质量的服务。
第三，政府加大投入力度。一是加大资金的投入力度。如增加养老基础设施建设的资金额度、提高对验收合格并投入运营的城乡养老机构的床位建设补助标准、提高居家养老服务补贴标准，出台金融支
持政策，激活金融机构支持社会养老服务体系建设的动力机制、拓宽民间资本引入养老服务体系建设的渠道等。二是加大专业人才的培养力度。鼓励地方高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，加快培养老年医学、护理、营养和心理等方面的紧缺型专业人才;⑷加大对现有养老服务人才队伍的培训力度，每年定期举办培训班，创新培训方式，提高他们的综合职业素养。三是加大管理力度。规范养老服务体系的运营管理机制，加强政府监管职能。如明确不同性质的养老机构的功能定位，加强对非公办性养老服务机构的监督管理，健全养老服务准入、运营、退出管理机制，完善养老服务质量监督评估体系等。
[参考文献]
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析[J].湖北职业技术学院学报,2017(1):9-12.
(责任编辑：吕全国)
On Improvement of the Basic Provision Service System
for the Aged in Xiaogan City in Hubei
QIN Wen-juan
(Party School of Xiaogan Municipal Committee of the Communist Party of China,Xiaogan,Hubei432000,China)
Abstract:In the context of the increasing aging of the Chinese population,to improve the basic provision service system for the aged has been listed as an important task to increase the level of social construction.At present,Xiaogan City has made a series of achievements with regards to the basic provision service system for the aged, but it is all the same faced with the problems such as unclear definition of core functions,weak interaction between various elements and insufficient invest
ment in safeguard measures.Hence in order to solve these problems,there is need to make clear the function orientation,persist in co一construction and co一sharing and increase investment as well.
Key words:the basic provision service system for the aged；achievement；problem；suggestion
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