中国的市场化改革，从狭义上讲，就是要实现产品和要素的市场化。经过２０多年的改革开放，我国产品市场化的改革已基本完成，不仅形成了统一的国内市场，而且中国制造的产品已大规模进入国际市场。相形之下，要素市场化的改革则显得极为滞后，既没有形成反映需求变化的市场价格，也没有形成参与竞争的市场主体。究其原因，在生产要素领域，政府仍然作为要素资源的配置主体，集规则制定者、执行者、参与者和仲裁者于一身，破坏了正常的市场竞争秩序，阻碍了市场竞争主体的健康成长。 如果当政府掌控要素资源还能为自身带来极大的好处时，让政府主动地退出市场，就多少带有与虎谋皮的意味。但新近发生的情况出现了一些转机：城市政府垄断土地市场所引发的激烈冲突、甚至流血冲突，使政府形象严重受损；中央政府执掌资本市场陷入进退维谷的境地，开始改弦更张，顾及公众投资人的权益；各级政府对劳动力市场的较少作为，迫使民工退出市场，已引起社会的广泛关注。这一系列重大事件表明，政府继续把持要素市场已不能继续使其收益，反而使其受损、甚至危及到执政基础的稳定，这就为要素市场化改革另辟蹊径提供了现实条件。
所谓另辟蹊径，就是要彻底改变政府主导要素市场的局面，沿着现代市场经济的路径，从最基本的制度层面做 起，为市场主体的成长创建安全、稳定
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的生存环境，进而通过市场组织的创
新，对传统体制的基本制度层面形成倒
逼机制，使体制框架朝着建立市场经济
制度的方向调整，这将是推进要素市场
化比较现实的途径。
一、保护产权：
构建现代市场经济的基础
经过多年坚持不懈的努力，我国
《宪法》已经明确了保护私人财产权的
条款，新近发布的《物权法》草案也强
调“国家、集体和私人所有权受法律保
护。禁止任何单位和个人用任何手段侵
占、破坏国家、集体和私人的财产”，应
该说这是社会进步的表现。但是，产权
的保护要受到很多其他制度的影响，其
中最重要的就是国家（政府）。如果国家
不上轨道，私人产权很难发挥作用；私
人产权不上轨道，整个市场的基础就无
法建立起来。
诚然，政府提供产权保护，不是市
场经济国家特有的现象，任何国家的政
府都需要建立一种维持国家利益最大化
的产权结构。计划经济国家为了使政府
拥有集中配置社会整体资源的能力，制
定了一整套保护国有产权的制度安排；
市场经济国家为了充分调动市场主体的
自主创新能力，制定了一整套维护私人
产权的制度安排。尽管两种制度安排都
能保证实现国家利益的最大化，但是国
家利益的最大化并不总是与社会利益最
大化相一致、相重合的。实践已经证明，
政府通过保护国有产权带来的国家利益
最大化，往往是以牺牲社会利益最大化
为代价的；这种体制在一个时期内可以
有效运转，但缺乏长久、稳定的支撑动
力，最终会因为资源配置的低效率遭致
人们的抛弃。而政府通过保护私有产权
实现国家利益的最大化，却是有成功先
例可循的。发达国家在实现社会利益最
大化的同时带来了国家利益最大化，这
种“双赢”的局面，是大多数计划经济
国家纷纷选择市场化改革的重要原因。
因此，国家要走上轨道，就要从根
上改变以国有经济作为基础的经济架
构，彻底剪断政府通过国有经济摄取国
民财富的制度纽带，切实建立起市场经
济的私人财产制度，使国家税收直接建
立在创造国民财富的市场主体之上，借
此在政府与社会之间建立起一种新型的
“契约”关系，不是社会成员依靠国家
“谋福利”，而是国家依靠社会成员缴纳
的税收维持运转。政府从社会汲取财政
收入，只是作为向社会成员提供公共产
品的“报酬”，其中最重要的公共产品就
是为社会成员提供产权保护。
从当前情况看，为了使国家走上轨
道，政府的首要任务是要使国有经济逐
步退出、尤其是要退出至今仍在摄取国
民财富的垄断行业。实际上，这里探讨
国有经济的退出，已经不仅仅是一个意
识形态的范畴，而是涉及到政府的合法
性基础，是政府的公共选择问题。已有
普朗克定律
的实践和研究均已表明，国有经济制度所带来的巨大道德风险，使政府在通过国有经济摄取国民财富的同时面临着高昂的治理成本和监督成本，致使整个国民经济承受着严重的拖累。其结果，使全体国民成为国有经济制度乃至政府的“人质”。如果政府继续纵容国有经济对国民财富的“掠夺”，将会危及政府道德的合法性。正是基于这一点，实践才做出符合逻辑的选择：在郎咸平高调抨击国企产权改革之后，尚未进行产权改革的内地省份开始了新一轮的大规模国企改制；一些垄断行业被迫进行退让，允许非国有经济进入垄断行业参与竞争；越来越多的省市政府公开宣布，从此不再创办国有独资企业。诚然，国有经济退出垄断行业，会遭致包括政府在内的既得利益集团的抵制，还可能出现“临走捞一把”的腐败现象。对此，经济学家提出了一些很好的建议，诸如制定开
放市场的总框架，明确政府退出市场的顺序；考虑多种市场准入的形式，为市场重组留有空间；政府管制机构的管理范围逐步扩大，管制的重点逐步缩小，逐步扩大法院对市场管制的介入；以及调整国有资产存量来补偿“触礁损失”等等。除此之外，设立政府退出国有经济的公开的法律程序与规则，并提请社会公众参与讨论与监督，亦是非常必要的操作选择。
政府管辖的另一块重要资源就是土地。我国现行的土地制度，既是一个重大的经济、政治和法律问题，
也是最终确立市场经济制度基础的现实障碍。其中，涉及三个层次的问题：一是国有土地和农村集体土地两种不同所有权的平等地位问题。在土地征用制度上，既然是两种所有权之间的交易，农用地转成非农用地为什么非要变成国有土地？作
为集体土地的所有者为什么不能直接进入土地市场？二是土地承包权的性质问题。究竟是财产权还是使用权？为什么不能让农民直接拥有土地的占有、经营、收益、处置的权利？三是集体土地的权利主体问题。新近发布的《物权法》取得一定进展，一方面将有关土地所有
权的重大事项交由村民会议讨论决定；一方面明确了集体经济组织、村民委员会的管理人或村民会议做出决定侵犯集体成员合法权益的，该集体成员可以请求人民法院予以撤销。这样就将权利主体具体到集体成员亦即每个村民，并赋予村民集体议事和村民个人维权的法律手段。但是，在前两个层次的问题尚未解决之前，农民的土地财产权还是处于虚置状态。实际上，赋予农民完整的土地财产权，亦即土地可以转租、抵押和自由买卖，不仅有利于土地资源的优化配置，而且可以有效地遏制政府急功近利的机会主义行为；更为重要的是，只有当农民拥有了完整的土地财产权，才有可能真正具备法律上的财产主体地位，才有可能获得政府提供产权保护的客观基础。
此外，除了由国资委掌握的企业资
产、由银证保部门掌握的国有金融资产和由国土部门掌握的国有土地资源外，在自然资源和环境领域，
诸如国有矿产资源、水资源、森林资源、海洋资源等，都应建立一整套包括产权界定、产权配置、产权流转、产权保护的现代产权制度。总之，凡是有财产权利的地方，都
要建立“现代产权制度”。
总之，要使国家走上轨道，一方面要加快推进公有产权制度（包括国有和集体所有）的改革，扩大产权制度改革的内涵（既包括企业产权也包括资源产权）；另一方面要提升保护私人财产的法律地位，使其逐步成为市场经济得以有效运转的制度基础。因此，在现阶段，政府提供产权保护，不仅要强调对国有财产的保护，更要强调私人财产神圣不可侵犯，尤其要防止公权对私权的侵犯。
强调政府的产权保护职能，就是要逐步确立以私人财产权为基础的市场交易制度，建立私人财产权与国家财政权之间的“契约”关系，使政府成为全体国民的“人质”，即所谓“不代表、不纳税”。只有在这个层面上，政府提供产权保护才具有真实的涵义；也只有在这种
Ｃｈｉｎａ Ｆｏｔｏ Ｐｒｅｓｓ
涵义上，市场经济的制度基础才得以最终建立。
二、经济转型：
从政府主导型向市场主导型转变当然，确立市场经济的制度基础，并不意味着就一定能建立起现代市场经济。同样是市场经济，也有好的市场经济和坏的市场经济之分，亦即是搞法治的市场经济还是搞权贵的市场经济。其中的关键在于，如何界定政府与市场在经济中的作用。大量国家的实践表明，市场主导型经济由于其内在的制度特性，更有利于建立一个法治的市场经济；而政府主导型经济则为官商勾结、以权谋私提供了较多的机会，存在着滑入权贵资本主义泥潭的客观威胁。
对于中国来说，由于历史惯性的影响，人们在观念上仍然认为，政府应该在国民经济中发挥主导作用，甚至在党和国家的政策纲领中，也隐含着要建立一种政府主导型的市场经济模式。这是一种非常危险的政策导向。当前，我国社会各种矛盾日益突出，认真追究，在很大程度上是由于政府主导型经济所引发的。
客观地讲，在计划经济向市场经济转轨的初始阶段，政府在国民经济中发挥主导作用有其一定的合理性和必然性。市场主体的成长与市场经济制度的建立需要一个过程，为了保证经济生活的链条不发生断裂，在维持计划经济持续运转的情况下，引入市场机制，为市场主体提供成长的空间，逐步使市场经济的运行机制在国民经济中占居主导地位。在此阶段，由于计划体制在经济生活中还有较大影响，所以，政府的主导作用是不可或缺的。这亦是中国渐进式改革的成功经验——在推进市场化改革的同
时保持了经济的高速增长。然而，当市场主体已经成为支撑国民经济增长的重要基础时，政府依然作为要素资源的配置者和国民经济的主导者，其负面作用就远远大于正面作用。
首先是吞噬了国民经济的整体利益。尽管政府凭借行政权力进行资源配置，可以获取高额垄断利润，实现政府
自身的政治和经济偏好，但在实际上，
政府独占垄断利润的代价是国民经济的
整体利益受损。在政府获取巨大垄断利
润的背后，有相当大一部分来自失地农
民的利益损失，来自城市消费者为政府
垄断利润的付费，来自对公众投资人投
资收益的摄取。从这个角度看，政府通
过垄断资源所获取的利润实质上是“行
政垄断市场权力的租金”，而为权力租
金支付成本的则是国民大众。尤其是当
每年数以千万亿元计的垄断利润并未形
成有效的公共产品供给，而是变成政府
与利益集团的消费时，国民经济的“增
长”就衍变为全体国民为政府与既得利金瓶梅读本
益集团“打工”的虚幻数字。
第二是酿成宏观经济波动的隐患。
自上世纪９０年代中末期以来，引发宏观
景气波动的诱因已经从产品价格变为要
素价格。尤其是２００４年的宏观波动，表
面上看，是由于钢材、水泥等生产资料
价格的上涨，背后却是土地及房地产价
格在起作用。而土地价格变动的深层原
因，却是地方政府配置土地资源失控所
致。特别是在现实的财政压力和政绩考
核约束下，地方政府纷纷将“经营城市”
作为扩大收入和表现政绩的重要方式。
通过土地“农转非”，将大量的土地增值
收益转化为经营城市的原始积累。一些
市、县的土地出让金收入已经占到当地
财政收入的３５％，有的竟然高达６０％。
在巨大的利益驱动下，地方政府土地批
租的规模越来越大。尽管作为一种权宜
之计，中央政府上收了土地审批权，但
城市政府的批地冲动并没有从制度上加
以解决，仍然是引发宏观经济波动的重
大隐患。
第三是造成市场经济制度的损失。
实践已经表明，由政府主导要素资源的
配置，不仅不能推进市场化进程，反而
通过权力的寻租和设组不断地复制旧体
制。正如我们所观察到的，政府将产品
经济中生产多少、怎样生产，销售多少、
以什么价格销售的计划经济办法移植到
生产要素领域，由此毁掉了市场经济制
度最重要的方面。诸如，以政府的行政
审批取代了市场主体之间自由平等交易
的关系，以政府的垄断价格替代了市场
供求决定的价格，以政府收益最大化为
目标牺牲了国民经济的实质性增长。其
最终的结果是，使市场经济制度的基本
功能损失殆尽，将资源配置的要素市场
衍变为政府凭借公权汲取社会公众财富
的场所。
第四是助长了政府官员的腐败。中
国惩治腐败的手段不可谓不严厉，可是
政府官员的腐败现象屡禁不止，越演越
烈。其中关键的原因是，没有彻底根除
滋生腐败的制度基础——政府官员享有
许多可以转化为金钱、但又不受监督的
权力，而这些权力的价值正随着市场容
量的扩大在不断增加。国家权力部门
化、部门权力利益集团化，已经成为一
种不争的事实。在要素市场中，政府官
员正是凭借法律所赋予的权力，掌握了
要素市场稀缺资源的分配权，使其拥有
较大幅度的自由裁量权；而一些企业要
想与政府分享权力租金，就必须通过行
贿手段来赎买。近些年来，政府官员腐
败的大案要案大多发生在土地市场和金
融领域，不能不追究政府主导资源配置
的制度性因素。
很长时期以来，理论界总是强调转
变政府职能，但未能取得突破性进展。
一个重要原因就在于，政府仍然作为经
济资源的配置者和国民经济的主导者，
经济生活中的细微末节无不需要政府出
面进行处置，在这种情况下，即使政府
主观上愿意、客观上也很难实现职能的
转变。因此，必须从根本上解决问题，彻
底改变政府主导型经济赖以维持的现实
基础，迫使政府退出市场，让市场发挥
配置资源的基础性作用，进而实现政府
主导型向市场主导型经济的转变。
实现政府主导型向市场主导型经济
的转变，并不是完全否定政府的作用，
而是使政府更好地发挥增进市场的作
用。只有当政府行为受到约束而与经济
保持一定距离时，政府才可能成为不偏
向的第三方来支持和增进市场的有效运
作。因此，在市场主导型经济中，政府
的作用不是削弱了，而是更为重要，主
要包括：通过界定和保护产权，激励市场主体的自主创新能力；通过制定维护公平竞争的规则，建立良好的市场竞争秩序；通过调控宏观经济变量，保持经济运行环境的稳定；通过制定合理的税收和分配政策，为全体社会成员提供必要的服务和福利保证。
三、鼓励创新：
为有效的经济组织创建成长空间对于要素市场来说，除了要为市场主体提供产权保护，政府退出经济生活领域外，还要为市场主体营造鼓励创新的成长空间。坦率地讲，２０多年来，要素市场主体的成长受到了极大地抑制。在政府主导的市场中，交易主体的确立、交易机会的选择、交易价格的形成，以及收益分配的格局完全置于政府的掌控之中，市场主体的基本权利几乎丧失殆尽。国务院２００５年年２月发布的《鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》，使要素市场主体的成长环境出现了转机，国家首次确立了要给国内非公有经济以“国民待遇”的政策取向。但同时也必须意识到，一旦进入操作层面还会遇到很多阻力。其中，最主要的是治理观念与政府角的转变。
市场经济的核心理念是鼓励创新。凡是个人和企业愿意且有能力去做的事情，尽量地由个人和企业自己去做。只有当个人和企业不愿意或无能力涉足、且又是必须涉足的领域，才应由政府出面。政府的天职是一种社会职能，在个人和企业不断地创新的过程中，通过制定规则，平衡各方面的利益，防止个人和企业通过损害他人利益的获益行为，促进广泛的社会目标的实现。
为此，政府的治理首先应从允许的原则转变到禁止的原则。在传统体制下，通行的规则是，除了国家明确授权之外，一切都是不允许的，甚至一些没有被规定允许的行为都有被事后宣判为非法的可能与危险。显然，这种治理观念必然会制约市场主体的创新行为。而现代市场经济通行的规则是，除了明确禁止的之外，一切都是允许的。法律只规定什么是禁止做的，法律没有禁止的
行为都是可以做的。这是一种鼓励创新
的理念，也是促进经济发展和保持社会
活力的重要因素。鼓励创新，意味着凡
是现行法律（法规）没有禁止做的事，都
是可以做的，都是不违法的；而当人们
发明出各种新的做法和交易方式后，社
会若认为这些创新行为有损其他人或整
个社会的利益，可以通过立法程序规定
这些行为为非法。总之，政府制定规则，
旨在抑制反公共利益行为的同时，鼓励
社会各类行为主体的创新活动，并以此
为动力，推动社会的进步与经济的繁
荣。
第二，各种规则的制定主要是限制
政府。现代市场经济作为一种有效运作
的体制，其前提条件是法治，而法治则
是通过其两个经济作用来为市场经济提
供制度保障的。法治的第一个作用是约
束政府，约束的是政府对经济活动的任
意干预；第二个作用是约束经济人行
为，其中包括产权界定和保护，合同和
法律的执行，公平裁判，维护市场竞争。
但由于政府的权力天然地大于企业或个
人，政府可以有各种老百姓没有的手
段，所以，政府对经济随意干预的倾向
很难自我抑制。如果经济人理性地预期
政府的这种行为，便没有激励投资，或
七月论坛做扭曲性投资，甚至去贿赂政府官员以
换取政府干预的减少。这就构成对经济
发展的障碍。正是由于政府具有制定规
则和行使权力的强势地位，人们面临的
最大威胁是政府凭借公权对私权的伤
害，因此，各种规则的制定主要是限制
政府。如果政府行为不受法律约束，独
立的企业制度和自由交易就没有根本的
保障，那么现代市场经济的基础就不存
在了。
第三，营造市场主体与政府博弈的
法治环境。我国市场化改革的经验表
明，改革的真正动力来自于受到压抑和
损害的利益体，人们为了获得生存和
发展的空间，通过自主的创新行为不断
冲破体制的束缚，由此推动改革的不断
深入。近年来，发生在要素市场中的一
些事例同样证明了这一点。为了实现土
地资源的优化配置，使农民分享到城市
化和工业化进程中土地增值收益的好
处，农民集体探索了很多变通办法，让
集体建设用地直接进入市场；为了维护
资本市场中公众投资人的权益，在股权
分置的改革试点中，国有股股东必须向
公众投资人（流通股股东）支付对价，才
能获得流通权；我国东南沿海地区出现
的“民工荒”，迫使大量的企业主提高了
农民工工资，改善了农民工的工作环
麦胚凝集素
境，促进一些地方政府增加了公共产品
供给。这些事例表明，市场主体会在利
益最大化驱使下，自发地对体制框架的
束缚提出挑战，由此逼迫体制做出适应
性调整。因此，营造市场主体与政府博
弈的法治环境，是推进要素市场化改革
的重要方式。主要包括：积极培育自律
性的社会组织，使不同利益主体具有组
织化的利益表达形式；在政府决策程序
上引入民主的机制，由市场主体自己决
定何谓公共利益，公共利益应当通过何
种途径实现，公共利益与个人利益之间
的冲突如何协调等等；充分发挥新闻媒
体的舆论监督作用，保障信息自由、新
闻自由，重大决策让公民知道，重大规
则让公民讨论，为公民当家作主、参政
非手术议政和监督管理社会公共事务提供必要
条件。
诚然，我们必须认识到，要素市场
化改革是一项十分艰巨的任务，不仅牵
涉到经济体制中的深层次矛盾，而且牵
涉到整个经济、社会、政治生活层面最
基本的制度安排。甚至可以认为，要素
市场化改革的成败，将决定我国市场化
改革的最终命运。值得庆幸的是，经过
２０多年的改革开放，伴随着不同利益主
体的成长，利益主体的权利意识已逐渐
形成，这将会形成一种自下而上的推动
力量。这种力量会自主地对现存的制度
框架提出变革的要求，从而使制约利益
主体发展的体制框架不断做出适应性的
调整。这种自下而上的推动与自上而下
的调整，将形成一股体制创新与制度创
新的合力，推动着要素市场化的历史进
程。（作者系中国经济体制改革研究会
副秘书长） （本文编辑 杜珂）
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