U r b a n G 城市规划 CITY PLANNING REVIEW 2013 年 第37
卷 第6
期
VOL.37 NO.6 JUN. 201316
【作者简介】胡 燕，女，香港大学(哲学)博士，广东省城市化与地理环境空间模拟重点实验室，中山大学地理科学与规划学院讲师，硕士生导师。孙 羿，男，香港大学建筑学院城市规划及设计系，博士研究生。陈振光，男，英国牛津大学博士，香港大学建筑学院副院长(研究)、城市规划及设计系副教授、博士生导师，本文通讯作者。【修改日期】2013-05-23【文章编号】1002-1329 (2013)06-0016-04【中图
分类号】TU981【文献标识码】A 【摘要】选取广州大坦沙垃圾焚烧发电厂和广州番禺垃圾焚烧发电厂选址为例进行比较分析，探讨地方政府与公众在邻避设施规划中的互动与角。指出在邻避设施规划中，城市规划领域健全的制度环境是维持政府与公众良性互动的关键。地方政府应在承当主要领导力角的同时，谨慎避免在邻避设施规划中的绝对权力。公众具备公 民意识是进步的表现，但公众也应当认识和学习
承担相应的社会责任。建立政府和社会的协作关
系是城市管治的出路之一。
【关键词】邻避设施；地方政府；公众；城市管
治；协作
ABSTRACT: Based on the site election of two
incineration projects in Guangzhou, this paper
discusses the interaction between local government
and civil society as well as their respective roles
in the planning of NIMBY facilities under the
framework of collaborative governance. The
empirical study points out that the complete
institutional environment in the field of urban
planning is essential in keeping the interactions
on course. Local government, when exerting
leadership, shall avoid surplus local discretion, and
the public shall acknowledge and undertake social
responsibilities. This paper proposes further studies
on the extent to which well-designed state-society
relations could facilitate the collaborative decision-
making in urban governance.
KEYWORDS: NIMBY facility; local government;
civil society; urban governance; collaboration 1“邻避”与“政府-社会”的协作关系20世纪80年代以来的社会主义市场经济改变了传统单位制为主体的城市管治。随着私有化
与市场化的不断加深，以城市为核心的累积体制逐步形成[1]，也唤起了存在于社会内部的，有别于“政府”与“市场”的多元利益诉求。近些年来，中国城市“邻避运动”(NIMBY ①)渐起，不少媒体也呼吁需“正视市政设施选址的‘邻避情节’”②。邻避以及邻避设施规划引发了中国学者的关注[2～5]。目前国外学者对于邻避持两种观点，或承认其体现民主协商的进步性[6]，或将其否定为是个别体为谋求一己私利的表现[7，8]。大部分涉及邻避的研究，都将其作为一个解释框架，认为邻避是引发公众对建设厌恶型基础设施强烈反对的直接原因[9～13]。此外，部分学者针对邻避本身，通过展开实证研究总结其特点，着重于对其概念的完善，同时完善现有表征邻避的指标[14～17]。也有学者指出其作为解释工具的不足[18]。除此之外，大部分学者认为制度环境与政策措施是理解邻避的核心[11,19，20]。国内研究主要集中在国外观点的引入及其理论层面的探索，也有一小部分学者尝试运用事件追踪的方法展开针对邻避设施的实证研究[21～23]。其中郑卫以上海磁悬浮事件的个案为例，指出邻避设施规划是城
市规划的难点，以工程技术手段减少负外部性并不行之有效，同时公众自愿牺牲利益的设想在利益多元化背景下很难实现。邻避设施规划得以顺利开展有赖于地方政府与公众之间渐进的良性互动。讨论“政府-社会”的关系(state-society relations)对于理解和化解城市规划中的邻避难题很有帮助。希利(Healey P)在1997年提出“协作规划”(collaborative planning)，以规划为工具实现社会公正、环境可
邻避设施规划的协作管治问题*——以广州两座垃圾焚烧发电厂选址为例
胡 燕 孙 羿 陈振光
* 国家自然科学基金项目(40401017)资助。文中的两
个案例在2012年7月2日于南京大学召开的“中国
城市区域管治研究十年回顾与展望国际学术研讨
会”上与专家、同行交流。COLLABORATIVE GOVERNANCE IN NIMBY FACILITY PLANNING: LESSONS FROM SITE SELECTION OF TWO INCINERATION POWER PLANTS IN GUANGZHOU HU Yan; SUN Yi; Roger C. K. CHAN
17《广州市番禺区生活垃圾处理系统规划》， 番禺区组织相关部门调研，进行垃圾焚烧厂的选址论证
④。2009年番禺垃圾焚烧发电厂选址大石街会江村与钟村镇谢村交界处(以下简称会江)。广州市规划局予以批准并发放了《建设项目选址意见书》。会江地区开发的商品楼盘较多，当广州媒体《新快报》披露垃圾焚烧项目可能对周边环境产生不利影响时，引发了会江周边几十万居民对项目的强烈反对。地方政府和公众的互动也逐渐升温。一方面地方政府坚决依据规划推进垃圾焚烧项目，另一方面会江居民通过各种途径特别是互联网表达对项目的强烈反对。鉴于此，番禺
区政府稍后表示，将暂缓垃圾焚烧发电厂项目选
址及建设工作，重新开展番禺区生活垃圾处理系
统规划修编和区域规划环境评价工作，在此基础
上由政府部门、专家、市民代表共同就选址进行可行性研究，并启动有关垃圾处理设施选址的全民讨论。2011年4月番禺区政府终于公布垃圾焚烧发电厂“五选一方案”，会江仍位列其中，结果立即引发会江居民新一轮强烈反对。2012年7月，番禺区政府正式公布推荐选址位于南部远离
会江的番禺大岗，另有两个备选点会江为其中之
一，垃圾焚烧发电厂也更名为资源热力电厂；同
期广州市十区二县同步展开生活垃圾分类处理动员和部署，促进生活垃圾分类以减少垃圾填埋与焚烧量。
2.3 两个案例的比较
大坦沙案例中，公众获取垃圾焚烧项目的渠道单一，通过政府或者是专家披露；表达诉求的途径也很简单，写信和上访。公众基本上停留在一种单方面的抗议阶段，缺乏与地方政府的有效互动。番禺案例，网友的不断爆料使得政府需要不断回应公众的质疑与询问，地方政府与公众的互动明显。公众方面，公民意识觉醒、参与意愿大大增强、参与手段信息化。番禺案例中，以互联网为代表的“全媒体”时代居民可以通过各种途径，迅速传播信息和通过虚拟方式组织公众力量。当然，成熟的公民意识应包含对公众所负社会责任的思考⑤，但是番禺案例中公众反对选址于会江，更多的是一种“不要建在我家后院”的邻避情绪。地方政府方面，政府在规划决策时先行界定公共利益的做法很容易引发公众的不满，城市规划如果有意无意忽视公众参与，将会大大影响规划的实施。例如，国家相关法令规定了建设项目的环境影响评价必须包括公众参与的环节，在大坦沙案例中，广州市政府首先省略了这
个环节，被迫启动的第一次问卷也没有针对真正
意义的公众，尤其是项目周边的居民。这一点在
番禺案例的最初阶段亦有体现。虽然解决垃圾围持续以及创造城市的经济效益[24]。安塞尔和加什(Ansell and Gash)强调通过合理的制度安排与程序设计构建良性互动的框架[25]。邻避设施规划的难点在于利益问题，解开症结的关键是协作，即协调利害关系人以获得共识。理论上来说，需要一定的制度环境保障所有利害关系人都能无偏颇地参与到决策环节中，保障参与公平与过程公正，同时保障整个过程的透明度。此外协作过程亦需要通过富有领导力的政策发起人(通常是地方政府)赋权给相关体，并维系整个协作过程的运行。“政府-社会”关系是邻避设施规划的协作管治的核心问题。2 两个广州邻避设施规划的案例地方政府的社会管理模式转型和公众的成长都是一个渐进的过程。下文选取近二十年间广州两个邻避设施的选址为例，即大坦沙垃圾焚烧发电厂和番禺垃圾焚烧发电厂，比较邻避设施规划中“政府-社会”关系的变化。两个选址方案都遭到拟建地点周边居民的强烈反对。2.1 大坦沙垃圾焚烧发电厂选址大坦沙位于广州西部，与佛山市南海区交界，是一块江心洲。1993年，广州市政府希望在此建设一座垃圾焚烧发电厂③。1999年周边居民获知此项目即将动工，纷纷写信或者亲自走访相
武警成都医院
关部门表示不希望广州市政府在大坦沙建设垃圾焚烧发电厂，并指出项目在环境影响评价阶段没有依法组织公众参与。面对不断增长的公众压力，广州市政府展开了关于该项目的问卷调查。调查的结果出人意料，问卷显示公众并不反对大坦沙项目。公众对政府的问卷结果表示强烈质疑，指责政府在调查对象的选取上动了手脚：大部分受访者并不是真正意义上的“周边居民”，相反他们来自政府相关部
门，很多人都是公务员身份。随后中山大学环境科学研究所以中立的身份对大坦沙项目重新进行了一次问卷调查，被调查者覆盖了垃圾焚烧发电厂选址方案周边的居民，特别是受影响的南海居民。这一次的调查结果显示，有92.7%的受访者对该项目持反对意见。调研显示，南海居民的反对得到了南海政府环保部门的技术支持，几位佛山籍广东省人大代表的参与也壮大了反对的声音。公众与政府的博弈实质上已升级为南海政府与广州政府的博弈。面对两次截然不同的问卷调查结果与公众的持续压力，广州市政府最终放弃此次选址。2.2 番禺垃圾焚烧发电厂选址根据2002年番禺区人大常委会审批通过的邻避设施规划的协作管治问题胡 燕 孙 羿 陈振光
恶棍来访U r b a n G 城市规划 CITY PLANNING REVIEW 2013年 第37卷 第6期 VOL.37 NO.6 JUN. 201318城之困是政府为公众谋福利，然而忽略与公众的坦诚沟通，政府难免失信于民。地方政府在邻避设施规划中的成长也是明显的。大坦沙案例中，政府放弃原址悄然另选他址；然而，在番禺案例中，政府能够适时回应公众的质疑，没有轻易放弃原址而是有理有据地推进，并同时启动垃圾分类，无疑这是
一种很大的进步。3 案例分析：邻避设施规划中的“政府-社会”协作关系番禺案例显示，建立“政府-社会”协作关系是解决邻避设施规划难题的可行思路之一。根据协作管治的模式⑥分析如图1所示。首先，起始条件充分，政府要规划和实施邻避设施的项目，公众不愿意与该设施为邻，矛盾之下双方均有很强的参与动机。其次，协作的过程旨在通过广泛讨论以形成对垃圾处理方式的共识，表现在以下五方面。(1)政府表现出自己在垃圾处理问题上的诚意以赢得各方的信任，包括暂停会江项目和提出重新选址，以及表示政府在民生事件中一定会以民意为重的态度。(2)各方互动的前提基于对过程的认可。政府提出通过“大讨论”的方式形成用什么方式处理垃圾、选址在哪里的共识。各方逐步认可通过各方共同参与解决问题的过程。(3)设立共同的目标。政府希望解决垃圾围城与居民不希望与垃圾为邻在长远目标上取得一致。(4)政府提出首先推行“垃圾分类”的设想，得到了民众的广泛支持。无论是用何种方式处理垃圾，垃圾分类都是解决问题的第一步。(5)最为重要的是，政府明确了参与的主体是各界人士，包括政府部门，相关专家学者，亦包括最普通的市民。“大讨论”的方式是一种面对面的交流，这样的互动进一步增加了居民对过程的认可，也压缩了暗箱操作的空间。
当然，番禺案例中“政府-社会”关系还只
是协作的雏形。政府作为领导力的核心，如何
保证各方在谈判桌上的权力对等？又应如何发挥
一定的领导力维护协作过程的透明公正？专家如
何能以一种中立的身份参与到政府与居民的互动
中？这些都需要进一步的制度设计加以明确。番
禺案例也暴露出另一方面的问题。发起反对该邻
避设施规划的公众当中有不少人与大众传媒行业
有关联，其在引导社会舆论方面处于一个特殊的
位置。如果换作其他背景的公众，番禺案例的情
节和结果是否会大为不同。
4 结论和展望
“全媒体”时代的公众在邻避设施规划中参
与意识强且手段多样，这对政府创新社会管理和
城市规划的科学决策都提出了新的挑战。在解决
邻避设施规划的难题时，理性思考地方政府与公
众的互动有助于更深层次地理解城市规划中的邻
避现象从而寻得对策。广州的两个案例证实了公
众主动参与城市规划的意愿显著增强，如果公众
有将社区维权上升为基于公共利益的政策倡导的
良好愿望，同时地方政府采取更为协作的思路，
将有助于减少邻避设施规划中的阻力。此外，邻
避设施规划很多时候不仅仅是一个城市管治的问
专用小学生校车安全技术条件题，更是一个区域管治的问题。回顾广州垃圾焚
烧厂的选址，20年间费尽周折，早已不是广州一
座城市的问题，而是涉及广州、佛山、南海、番
禺、顺德等多个市和区。其他大城市也面对同样
的困境和难题。区域政府或区域性规划机构的适
时和适当介入十分关键。
注释(Notes)
① NIMBY是Not in My Backyard 的简称，直译为“不要建
在我家后院”，国内学者一般翻译为“邻避效应”
或者“邻避情绪”。普遍认为，邻避是一种综合了
复杂地理、认知、情感及政治特性的公众回应。
② 见：崔筝.“邻避运动”在中国[N/OL].《新世
纪》周刊, 2011-11-21[2011-12-11].
magazine.caixin/2011-11-18/100329074.html；耿
海军. 正视市政设施选址的“邻避情结”[EB/OL].
东方早报, 2011-11-21[2011-12-11].
www.dfdaily/html/63/2011/11/21/700415.
s h t m l ；新华网. 走出市政设施选址的“邻避
情结”[EB/OL]. 2011-11-21[2011-12-11].news.xinhuanet/comments/2011-11/21/c_111182389.htm；等。
③ 见：Hu Y. Regional Development and Governance in
an Era of Globalization: a Study of the Pearl River
Delta Region, China[D]. Hong Kong: The University of 图1 番禺案例中“政府-社会”协作关系解读Fig.1 Analysis on “state-society” collaborative relations in the case of Panyu
19Hong Kong, 2002；Hu Y, Chan R C K. Globalization, Governance and Development of the Pearl
River Delta Region[J]. The China Review, 2002, 2 (1): 61-83.④ 此案例主要来自：孙羿，“Beyond NIMBY: Towards a Collaborative Thinking of Governance in Planning Practice”，中山大学本科毕业论文，2011年5月，指导教师胡燕。本文作者根据调研增加了案例的最新进展。⑤ 在发达国家，当地方政府进行垃圾焚烧发电厂的选址和规划时，同样会遭致当地居民与不同利益集团的反对，甚至会产生严重的冲突。这时需要公众与地方政府的理性互动以化解危机（见参考文献26）。承认邻避设施的合理性，意味着承认邻避设施完工后所带来的潜在风险。公众勇于承担风险，表明这样公众具备理性的公益观，也是能担当社会责任的。⑥ 协作管治模式可参阅：胡燕，孙羿，陈振光.“中国城市与区域管治研究十年回顾与前瞻”[J]，人文地理，2013，付梓。参考文献(References)1 李志刚，顾朝林.中国城市社会空间结构转型[M]. 南京：东南大学出版社, 2011.2 陶鹏，童星.邻避型体性事件及其治理[J].南京社会科学, 2010(8): 63-68.3 李晓晖.城市邻避性公共设施建设的困境与对策探讨[J]. 规划师, 2009, 25 (12): 80-83.4 黄岩, 文锦. 邻避设施与邻避运动[J]. 城市问题, 2010(12): 96-101.5 汤汇浩.邻避效应：公益性项目的补偿机制与公民参与[J].中国行政管理, 2011(7): 111-114.6 Rabe B G. Beyond NIMBY: Hazardous Waste Sit in Canada and the United States[M].The Brookings Institution, 1994.7 Glaberson W. Coping in the Age of‘NIMBY’[N/OL]. 1988-06-19[2011-10-19].imes/1988/06/19/business/coping-in-the-age-of-nimby.html.8 Mazmanian D, Daniel, Morell D. The “NIMBY” Syndrome: Facility Siting and the Failure of Democratic Discourse[C]//Vig N G, Kraft M E. Environmental Policy in the 1990s: Toward a New Agenda.Washin
gton DC: Congressional Quarterly,1993.9 Lober D J, Green D P. NIMBY or NIABY- A Logic Model of Opposition to Solidwaste-Disposal Facility Siting[J]. Journal of Environmental Management,1994,40 (1):33-50.10 TakahashiL M.The Socio-spatial Stigmatization of Homelessness and HIV/AIDS: toward an Explanation of the NIMBY Syndrome[J].Social Science & Medicine,1997,45(6): 903-914.
11 Wolsink M. Wind Power and the NIMBY-myth: Institutional Capacity and the Limited Significance of Public Support[J]. Renewable Energy, 2000, 21(1):49-64.
12 Devine-Wright P.Beyond NIMBYism: towards an Integrated Framework for Understanding Public Perceptions of Wind Energy[J].Wind Energy, 2005, 8(2):125-139.
13 Wolsink M. Invalid Theory Impedes Our Understanding: a Critique on the Persistence of the Language of NIMBY[J].
Transactions of the Institute of British Geographers, 2006, 31(1): 85-91.
14 Kraft M E, Clary B B. Citizen Participation and the NIMBY Syndrome: Public Response to Radioactive Waste Disposal[J]. Western Political Quarterly, 1991, 44(2): 299-328.15 Ek K. Public and Private Attitudes towards “Green” Electricity: the Case of Swedish Wind Power[J]. Energy Policy, 2005, 33(13): 1677-1689.
16 Schively C.Understanding the NIMBY and LULU Phenomena: Reassessing our Knowledge Base and Informing Future
Research[J].Journal of Planning Literature, 2007, 21(3):
255-266.
17 van der Horst D.NIMBY or not ? Exploring the Relevance
of Location and the Politics of Voiced Opinions in Renewable Energy Siting Controversies[J]. Energy Policy,
2007, 35(5): 2705-2714.镍基合金
18 Hubbard P.Accommodating Otherness: Anti-asylum Centre
Protest and the Maintenance of White Privilege[J].Transactions of the Institute of British Geographers,
2005, 30(1): 52-65.
19 Bell D, Gray T,Haggett C.The Social gap’in Wind Farm
Siting Decisions: Explanations and Policy Responses[J]. Environmental Politics, 2005, 14(4): 460-477.
张炜 你在高原20 Gamboa G, Munda G. The Problem of Windfarm Location: a Social Multi-criteria Evaluation Framework[J].Energy Policy, 2007, 35(3): 1564-1583.
21 何艳玲.“邻避冲突”及其解决：基于一次城市集体抗争的分析[J].公共管理研究,2006(4):93-103.22 何艳玲.中国式“邻避冲突”：基于事件的分析[J]. 开放时代, 2009 (12): 102-114.
23 郑卫.邻避设施规划之困境——上海磁悬浮事件的个案分析[J]. 城市规划, 2011, 35 (2): 74-81.
24 Healey P. Collaborative Planning: Shaping Places in Fragmented Societies[M]. New York: Palgrave Macmillan, 2006.
25 Ansell C, Gash A.Collaborative Governance in Theory and Practice[J]. Journal of Public Administration Research and
Theory, 2008, 18(4): 543-571.
26 Fischer F. Citizen Participation and the Democratization
of Policy Expertise: from Theoretical Inquiry to Practical Cases[J].Policy Sciences, 1993, 26 (3): 165-187.邻避设施规划的协作管治问题胡 燕 孙 羿 陈振光生物阳光
豫公网安备41160202000603
站长QQ:729038198
关于我们
投诉建议