第18卷 第1期Vol 18 No 1
廊坊师范学院学报
Journal of Langfang Teachers College
2002年3月
兼谈我国户籍制度改革的方向
江立华
(中国人民大学社会学系，北京100872)
摘 要：我国现行的户籍制度源于计划经济体制和传统社会制度的安排以及传统文化的影响，表现出明显的地域性、等级性、世袭性和功能多元化的特点。同国外的 民事登记 制度相比，我国户籍制度在指导思想、功能和管理方法等方面表现出明显的差异。我国户籍制度改革的方向就是根据国情，借鉴国外的先进经验，设计出具有前瞻性的、与经济发展相协调的户籍管理制度。
关键词：户籍制度；民事登记；迁徙自由；国际比较
中图分类号: C829 2 文献标识码: A 文章编号: 1671-1416(2002)01-0087-05
一、我国现行户籍制度的形成
户籍制度包括户籍的登记和管理制度两个方面，它是随着国家的产生而形成的一项社会制度。我国现行的户籍制度是建国后建立的。新中国成立后，政府废止了旧的户籍制度，制发了新的户口簿册,1951年7月由公安部颁布实施的 城市户口管理暂时条例 ，使全国各城市的户口管理制度基本得到统一。这是建国后最早的一个户籍法规。1955年6月，国务院发布了 关于建立户口登记制度的指示 ，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，从而统一了全国城乡的户口登记工作。在户口管理上,50年代前期政府对户口迁移没有制定硬性的制约法规，人们的迁移有很大的自由度。1954年全国人大通过的 中华人民共和国宪法 ，明确规定公民享有自由迁移的权利。第一个 五年计划 期间，由于城市建设大规模展开，大批农民盲目流向城市，给城市的粮食供应、住房、交通以及社会带来压力。为了缓解这种局势,1955年3月内务部与公安部联合下发 关于办理户口迁移注意事项的通知 ，对人口流动作了一些限制。1958年1月全国人大通过了 中华人民共和国户口登记条例 ，以立法的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口的迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都做了明确的规定。该条例第十条规定: 公民由农村迁往城市，必须 持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续 。确立了城乡人口在户口上的法定隔离。这标志着我国现行城乡二元的户籍管理制度的形成。
1959年 中共中央关于制止农村劳动力流动的指示 和 中共中央和国务院关于制止农村劳动力盲目外流的紧急通知 ，再一次强化农村人口流向城市的审批。1964年8月国务院批转公安部 关于处理户口迁移的规定(草案) ，其核心是两个 严加限制 ，即对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。
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收稿日期:2002-01-03
作者简介：江立华(1965-)，男，安徽歙县人，中国人民大学社会学系博士后、河北大学人口研究所教授。
1977年国务院批转的 公安部关于处理户口迁移的规定 中重申了严格控制市、镇人口增长的方针，进一步明确处理户口迁移的原则：即 从农村迁往市、镇，由农业人口转为非农业人口，从其它市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农
村式国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制 。1975年通过的 中华人民共和国宪法 以及后来的历次修改，都不再有公民迁徙自由的条款。这是现行户籍制度控制人口迁移这一重要特征在国家根本大法上的反映。
需要指出的是，粮食、食油、棉花的统购统销政策，城市居民基本生活消费品按户口定量供应政策和城市企事业单位的计划用工政策是上述户籍政策得以实现其预期功能的关键性配套政策。大约从60年代开始，不仅粮棉油的供应与户口性质直接挂钩，连绝大多数日常生活消费品的供应，直至城市中一切就业机会的分配，都以户口性质为依据。从生活到就业等各个方面，农村和城市、农村人口和城市人口彻底割裂开来，两者之间应有的规律性联系和流动几乎完全切断了。
改革开放后，户籍制度没有随之发生转轨。1979年国务院批转的公安部、粮食部 关于严格控制农业人口转为非农业人口的意见 中，明确要求 各级公安机关要切实加强对农业人口迁入城镇的控制工作。粮食部门要坚决制止不按政策规定把集体所有制单位的农业人口就地转为非农业人口 。1981年国务院下文进一步强调 严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口 。
80年代中后期，伴随着劳动力的大规模转移，政策层面有一些松动的迹象。1984年国务院 关于农民进入集镇落户问题的通知 ，规定进入集镇的农民在一定条件下可以办理 自理口粮非农业户口 。但1989年政府再次强调严格控制 农转非 过快增长，实行 农转非 人口许可证制度，明确 把 农转非 纳入
国民经济与社会发展计划实行计划管理 ，进行定量控制。1992年公安部决定实行当地有效城镇户口制度，即所谓 地方城镇户口 又称 蓝印户口 。
实质性的改革发生在90年代后期，十四届三中全会明确提出逐步改革小城镇户籍管理制度, 1997年开始 小城镇户籍管理制度改革试点 ，放宽了小城镇常住户口的办理条件，规定：只要 小城镇已有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，而且在有了合法固定的住所后居住己满两年的 ，以及他们的共同居住的直系亲属等，都可以办理小城镇常住户口。目前这一改革正在全国1万多个小城镇全面铺开。1998年7月，国务院批转了公安部 关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见 ，该意见提出四项新的户籍管理政策：婴儿落户随父随母自愿；对两地分居的夫妻，适当放宽其户口迁移的条件；解决退休老人返回原单位所在地或投靠配偶、子女的户口；在城市投资、兴办实业、购买商品房并居住一定年限者，可准许其在该城市落户。
目前，户籍制度的改革正在悄然进行，安徽、江苏、重庆、山东、四川、上海和广东改革的力度都比较大。2001年10月1日，全国所有的镇和县级市市区，将取消 农转非 指标；把蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，统一登记为城镇常住户口，与 原住户 一致；凡在当地有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人，本人及共同居住的直系亲属，均可自愿办理城镇常住户口，并自愿保留其承包的土地经营权。有些省市还把这些改革措施推广到大中城市，甚至省会城市。
我国现行的户籍制度是在计划经济体制下逐步建立起来的，是城乡二元结构的产物，又是这种二元结构的增强剂，已经完全不能适应我国经济和社会发展的要求。户籍制度改革的终极目标就是要使居民可以自由迁徙，实现宪法所赋予的公民权的平等。
二、国外的 人事登记 与迁徙制度
户籍 的管理是任何一个现代国家都具有的一项基本社会管理制度。从个人角度看，一个人的出生、血缘关系、教育、工作、婚姻等基本情况，如果没有一个合乎法规的记录和登记，就不具备社会人的资格，其公民的基本权利就无法得到保障。从社会角度看，户籍登记可以为公共决策提供人口信息，是政府制定政策的基础和依据。因此，各国都十分重视 民事登记 (Civi Regi stration)。国外 户籍 登记一般叫 民事登记 、 生命登记 或 人事登记 。
从户籍登记内容看，国外的 民事登记 登记大多包括人口出生登记、死亡登记和婚姻登记等。所登记的内容与我国的户籍登记基本相同。
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有些方面比中国的户籍登记详细，不同的是它们各种人口登记皆以居民的实际住所或常住地为依据，没有城乡二元户籍差别。如泰国专门颁布了 户口登记条例 ，居民划分为外侨、国内公民两部分。其
户籍注册 相当严格，条例规定必须 注册 公民的三部分内容，有收入状况、纳税情况、简历(包括犯罪记录)。简历涉及公民的 个人隐私 ，国家有严格的法律保密制度，有关部门不得随意向社会公布。
日本于1947年通过新的 户籍法 ，户籍法规定：以家庭为单位编制户口簿册，户籍本分正副本，正本存入当地政府，副本存入法院。户籍管理机关和个人按法律规定登记、填报和订正有关户籍变更事项。但户口簿一般只有办理婚姻、新生儿出生、死亡、继承人确定、遗产继承等手续时使用，日常地址的确认，迁入、迁出，交纳地方税，选举注册登记和领取国民健康保险等都用 住民票 办理，而不是户籍。 住民票 是用来确认居民的常住地的，只要满足了一定的居住年限并拥有固定职业则可申请登记，没有复杂的手续，办理的费用也极为低廉。
欧洲各国也基本都有人口登记和居民身份证制度。像法国、荷兰、罗马尼亚等国的出生登记，内容十分详尽，不仅有公民出生年月、性别、单双胞胎等内容，而且还有其父母的职业、经济收入、国籍、宗教信仰等相关内容，比我们的 户口 登记还详细。如丹麦是最早实行 人号 管理的国家，人口登记制度十分严格。登记内容包括公民的姓名、出生年月、性别、婚姻状况、纳税情况、监护人等。
在美国，也有较系统的人口登记制度 出生死亡登记大纲 。由于几乎所有的婴儿都是在医院出生的，因此，父母和接生医院有义务进行婴儿出生登记，登记项目相当详尽，其中核心内容涉及父母与子女的社会关系，以便为以后儿童的监护、抚养以及继承权等民事纠纷提供法律的依据。出生登记的材料
统统存入电脑网络，成为证明个人身份的最准确和最具法律效力的原始材料，随时可以在各地查和调用。此外，还有系统的婚姻、迁移、死亡、就业与失业登记。
非洲如摩洛哥王国也实行 户籍法 ，公民依法进行出生申报、死亡注销登记。
从管理的部门看，国外的人口登记大多由民政部门、司法部门或统计部门负责。相关的法规，也都写在民事法典中。像阿根廷等国则专设人口登记局。有300多年人口登记历史的瑞典，由于历史传统的原因，是由 教会 管 户口 。
在迁移制度管理上，目前世界上绝大多数国家实行的是 事后迁移 制度，这些国家公民迁移不受人为因素的限制。同时，在移民政策上把社会性移民放在最优先考虑的位置，以婚姻、亲属、子女等因素的需要为标准，而不以政府计划的需要为标准，体现了浓厚的人文关怀。对公民的迁移和移居采取的是市场加法治的管理手段，以此保持整个社会的稳定。如泰国的迁移条例规定，对符合居住条件及居住已生条件的居住期超过6个月的居民，其居住地有关部门可为其办理 户籍登记 ，承认其居住地户籍，在 户籍 管理上采用市场经济原则和法律效力，其作用是让不能在某城市(特别是大城市)生存(包括经济收入、住房等)的公民按市场法则去选择适合自己经济水平的城市居住。
在欧洲各国，居民外出旅行或办理公务，随身携带居民(国民)身份证，即可证明自己的身份。这样既体现了公民身份的独立性，同时又方便居民。居民迁徙或改变居住地，不受户口管理机关的约束，也
不需要办理户口或人口迁移证。
美国公民平时持护照或社会保障号进行迁徙和工作，享有充分的迁移和移居的自由，迁移登记是以个人纳税地点为依据的。充分体现了权利与贡献的对等原则，把实现公民的发展与纳税人资格联系起来，即一个人及其子女能否获得在当地的发展权，不在于他有没有当地户籍，而在于他有没有向当地政府纳税。
当然，国外的迁徙自由也是相对的，居民的迁移和定居依然会受到相关法律的约束。如在号称 自由世界 的美国和其它多数发达国家，迁入或定居某城市，都必须符合该城市卫生及相关法律规定，一般为拥有固定的住所或一定的住房面积，以及稳定的经济来源，并有一定的居住年限。否则，有关部门将出面予以法律制裁。另外，影响老人和子女抚养的迁移，是要受到限制的；领政府救济的人，也不得随便迁移。所以，不受任何约束的自由迁徙在现代社会不被允许。
三、我国户籍制度与国际惯例的区别及其改革的方向
我国现行的户籍制度是在计划经济体制下建
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立和完善起来的，是城乡二元结构的产物，加上历史传统和文化观念等因素影响，与国外的 民事登记
制度相比，存在许多差别，主要表现：一是在指导原则上，我国户籍管理制度遵循的是 治民 原则，即通过户籍来证明公民身份，控制人们的活动范围，特别是充当调控城市化人口流向和流量的阀门。户口由公安部门开出具，公安部门保留着公民个人的详尽信息，以此作为维持社会治安的手段。而国外遵循的是 便民 原则，即为公民的公共事务提供服务。
二是在功能上，我国户籍制度的功能是多元的：一是作为利益和资源分配的重要依据；二是控制人口流动，维护社会治安；三是统计人口，提供人口信息，证明身份。而在国外，它们大多采用专业分工明确的相关性制度组合，来实现人口社会化管理的目标。户籍管理的功能主要是登记人口事项，证明居民身份，为政府管理公共事务(如向个人提供社会救济、福利以及医疗卫生服务等)和法院裁决民事案件(如离婚案或继承权纠纷案)提供依据和材料。
三是在户籍等级身份上，我国居民的户籍被打上了世袭的烙印，子女的户口承袭母亲的户口，农村居民的子弟除考学等少数途径外，绝大部分都承袭父母的农村户籍。城镇户口与乡村户口以及不同规模城市的户口之间，存在着身份等级差异，在生活资料的供应、医疗卫生、子女入学、就业、养老保险、失业救济等方面享受的待遇明显不同。而世界上大多数国家不仅在户口管理中不存在身份的不平等，而且在相关的社会经济领域里，也极力避免因身份不同而遭受不平等待遇。如美国现行法律极力制止身份歧视。很多州法律规定，招工的公司组织，在招聘广告和登记表中，不允许有身份限制的项目，如性别、种族和家庭出身等。
四是在管理方法上，我国户口管理主要依靠各种行政命令来执行，各地区各部门之间条块分割及不协调现象较为严重；而国外户籍法或民法典中有专门对户口管理所做的规定，靠市场加法制的手段进行人口的管理。
五是在居民迁移的管理上，我国实行的是事前迁移制度，也即居民必须凭迁移地的有关部门核发的准迁证予以迁移；国外实行的是事后迁移制度，一般不存在像我国这种控制人口流动的户籍管理制度。
随着以市场为导向的经济体制改革的不断深入，我国现行户籍制度的弊端日益明显，户籍制度的改革已迫在眉睫。户籍制度改革的最终目标是：首先，逐步放宽户口迁移的限制，调整户口迁移政策，根据经济、社会发展的客观需要和社会的综合承受能力，最终实现户口自由迁徙。第二，打破农业、非农业户口管理二元结构，建立全国城乡统一的户口登记管理制度。第三，剥离各有关部门附加在户口管理上的诸多行政管理职能，还户口管理的本来面目。
在户口迁移问题上，一些人认为国外的公民享有自由迁移和移居的权利，是因为他们国家地区、城乡差距不大，社会收入富裕程度均衡所致。而我国由于城乡之间、地区之间的经济差距太大(特别是内陆与沿海)等多种因素, 事后迁移 不能在短期内就实现。这种观点是站不住脚的。的确，目前我国由于历史和国情的原因，不同地区之间经济发展水平差异很大，城市，特别是大城市确实存在人口密集、交通拥挤、能源不足、基础设施不完善等问题。另外，国外许多国家在城市化进程中出现 城市病 顽症
的前车之鉴不能不使我们在这个问题上保持谨慎的态度。但是市场经济的规则就是让人、财、物流向最能产生高回报的领域和地域，形成最优化的配置。我国正在加快社会主义市场经济建设，实现迁徙自由可以使人力资源在流动中得到最佳配置，阻碍人口流动有悖经济发展规则。 城市病 问题实际上我们可以通过设立经济性 门槛 的方式来解决(如迁入者要有自己拥有产权的固定住所，有稳定的经济来源等)，而不应通过限制公民的迁徙自由来避免。
进行户口迁移制度改革不仅应着眼于经济层面，还应关注到社会和政治层面。我国传统文化中存在着以牺牲个人自由和利益来换取一定社会秩序的思维定式。这种以损害大多数人的自由和幸福为代价的做法，被实践证明是目光短浅的。维护社会的稳定和秩序，要靠不断满足民众的需求，而不是靠压制民众的需求来完成。我们建设社会主义就是要建立人人平等的制度，制定政策应体现出尊重人、重视社会公平的取向。近200年西方国家发展的历史也证明：不限制公民的迁徙自由，同样能够建立和维持良好的社会秩序。当前城市居民死守城市、农村人一旦进城就不愿离开，其根本原因是传统体制赋予了城市居民过
90危机管理理论
多的特权，我们现在所要做的就是打破这些附着在户籍上的特权和利益，创造出能进能出、易进易出的人口流动迁徙制度。
自由迁徙 是我们的理想和目标，要达到这一步，还需要一个历史过程，还有待于国家整体经济实力的大幅度增强，要求改革一步到位是不现实的。目前，我国应尽快变户口的静态管理为动态管理，淡化户籍制度对经济活动的制约作用，实行用工制度与户籍制度弹性挂钩，建立规范的劳动力市场，加速实行证件化管理，用经济手段而不是行政控制手段调节人口迁移，最后使城镇户口和农村户口两种户口类别寿终正寝。
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Comparison of Household Registration and Management S ystem
between China and Foreign Countries
JIANG Li hua
(Sociology Department,People s University of China,Beijing100872,China)
Abstract:Originated from arrangements of the planned economic system and the traditional social system,and influenced by traditional culture,China s current household system has its obvious local,inherited,hierarchical and multi functional characteristics.Compared with the foreign system of civil registration ,C hina s household system is greatly different in its guiding ideology,function and manage ment method.China should establish a foresighted house hold registration system based on national conditions and with reference to foreign experience that coordinates with eco nomic growth.
煤火Key words:household syste m;civil registration;free migration;international comparison
(上接第53页)教育效应。学生亲自参加社会实践，可以缩短教育内容与学生需求的时空距离，帮助受教育者从理论与实践的结合上，领会教育内容的含义。要特别从学生思想实际出发，紧密结合改革开放和社会主义现代化建设的丰富实践，指导学生逐步学会运用辩证唯物主义和历史唯物主义的观点、立场、方法，正确而全面地分析现实社会生活中的政治、经济文化、道德现象，评价各种社会思潮。
六、增强德育工作的主动性
德育工作必须采取主动进攻的战略思路。事实告诉我们，思想领域的阵地，马克思主义不去占领，非
马克思主义必然要去占领。面对纷繁复杂的形势，只有主动出击、早作对策、抓住着力点，主动地向学生进行思想政治教育，才能形成主动局面。学校要制定德育工作发展规划，做到放眼未来，胸有全局。要形成 教书育人、管理育人、服务育人 的网络，要主动争取有关部门及家长的支持与配合，形成合力，以收到良好的教育效果。
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