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斯蒂文斯皮尔伯格—《加强21世纪生涯与技术教育法案》透视
祁占勇I，王羽菲$
斩杀图纸（1.陕西师范大学教育学院，陕西西安710062;
2.北京师范大学教育学部职业与成人教育研究所，北京100875）
［摘要］职业教育是美国教育系统的重要组成部分，是推动美国经济发展的坚实力量。
为全方位升级生涯与技术教育系统并提升其质量，在经济因素、教育因素、社会因素、政治因素等综合影响下，美国于2018年7月颁布《加强21世纪生涯与技术教育法案》，主要以特殊人、面向就业、绩效问责、简政放权等内容为运行框架展开了美国生涯与技术教育腾飞的宏伟蓝图。新法案呈现出以实现所有学生的成功为根本、以就业为导向加强与企业合作、以科学的治理模式激发生涯与技术教育发展活力、以法律“组合拳”推动生涯与技术教育发展的内生取向。
［关键词］美国；职业教育；生涯与技术教育；教育法案
中图分类号：G719.712文献标识码：A文章编号：1003-7667（2021）01-0035-09
自1862年《莫雷尔法案》（Morrill Land-Grant Act）颁布以来，美国职业教育①立法制度已经走过了150多年的发展历程，在一系列法案的推动下，美国职业教育日臻成熟。在最近联邦立法改革公立K-12教育系统和州及地方劳动力发展系统的基础上，众议院民主党人跨党派合作起草了《加强21世纪生涯与技术教育法案》（Strengthening Career and Technical Education for the21st Century Act，以下简称“新法案”），并于2018年7月31日由美国总统唐纳德•特朗普（Donald Trump）签署通过，于2019年7月1日生效实施。这是自1984年《卡尔•D•帕金斯职业教育法案XCarl D.Perkins Vocational Education Act of1984）颁布实施以来的第四次重大修订，旨在提高生涯与技术教育（Career and Technical Education，以下简称CTE）项目的质量和相关性，把握发展机遇，积极应对挑战，全面更新与升级美国的职业教育系统。新法案是美国近年来深化职业教育综合改革、振兴美国工商业的一次重要实践，通过对职业教育进行顶层设计，使其定位更加明确、对象更加精准、内容更加完善。探究新法案的立法策略与修订框架，明晰其对未来美国职业教育改革和发展的导向作用与实践机理，窥探其背后的价值关涉与内生诉求，对推进职业教育法治建设有所裨益。
基金项目：国家社会科学基金研究阐释党的十九大精神专项课题“弘扬工匠精神研究”（课题批准号：18VSJ086）。
作者简介：祁占勇，男，陕西师范大学教育学院教授，博士生导师；
王羽菲.女，北京师范大学教育学部职业与成人教育研究所博士研究生。
①在2006年的《卡尔•D•帕金斯生涯与技术教育法案》中，美国将之前的"职业教育"（Vocational Education）改称为"生涯与技术教育”。基于分析和阐述的方便，本研究中将美国职业教育与生涯与技术教育混用。
—、新法案的改革语境
一直以来，帕金斯法案①为州和地方CTE 项目持续提供了联邦支持，这些项目为学生提供了获得在广泛领域竞争工作所必需的知识、技能和经验的机会。⑴但2006年的《卡尔•D•帕金斯生涯与技术教育法案》（Carl D. Perkins Career and Technical Education Act of 2006，以下简称《帕金斯法案IV》）已经十多年没有修订，无法反映学生、工人、求职者等面临的现实挑战，难以应对社会经济发展与劳动力市场的真实需求。面对美国职业教育出现的新境况、新问题与新挑战，如何才能更好地保证时代发展进步所需的人才供给，并最大限度地提高个体的生活质量和人生价值，需要通过制度设计来调节，法案的修订势在必行。
（一）经济因素：劳动力市场存在“技能鸿沟”
当前的美国劳动力市场中，供给与需求之间存在巨大差距，突出表现为技能供需错配的“技能鸿沟”（skills gap）。由于全国性的技能鸿沟和“婴儿潮一代的退休”，经济变化开始显现；这一代人，如果熟练的劳动力没有得到应有的技能培训，美国将面临潜在的危机。闵据统计，技能鸿沟将会导致美国制造业在2015—2025年有200万职位空缺。⑶
一方面，越来越多的雇主难以到合格的雇员。科学技术迅猛发展引发了劳动力市场的巨变，企业雇主因难以招聘到合适的求职者而面临巨大的经济损失。美国经济的实力与其教育体系的实力密不可分，特别是在经济面临挑战的时候，美国雇主需要一支技术娴熟、适应力强、富有创造力、具备在全球市场上取得成功的能力的合格技术工人队伍。而从现实情况来看，美国企业长期缺乏在医疗、科学技术和先进制造业等高端领域中训练有素的高素质的专业技术人员。⑷美国正处于劳动力技能的严重缺口之中。另一方面，求职者的个人能力和技术水平亟待提升。灵活娴熟的实践操作技能与完备的专业知识储备已成为当代合格劳动力的重要衡量标准。在未来的经济体中，大多数的职业都需要强大的学术基础、大量的技术知识和就业技能来支撑：到2020年,2/3的工作岗位将需要接受过高等教育的工人；今天的学习者在2030年要做的工作有85%还未出现，充满着不确定性与未知。切工人只有接受正规的系统培训才能更好地适应新技术、智能化、自动化所引发的工作环境的改变。冋面对美国劳动力市场存在的技能鸿沟及其带来的巨大经济损失，包括雇主和求职者在内的社会各界都呼吁政府加大对CTE的投入，期待政府通过立法等手段进行适时干预，完成CTE与劳动力市场及就业的紧密对接，以有效弥合技能鸿沟。
（-）教育因素：生涯与技术教育发展重要性日益凸显
CTE是通往“美国梦”的大门，为学生提供了在高回报、高收入和有需求的职业中取得成功的机会。⑺面对美国出现的“技能鸿沟”危机,CTE项目结合尖端技术、可持续实践，并与当地企业和行业合作，有效帮助学生在高中毕业后为未来作好准备，并弥补技能差距。它不仅是为一些学生的成功生活和职业生涯作准备，是为所有学生提供塑造自己未来的工具。
伴随着CTE“为工作和未来作准备”的功能日益显现,CTE也愈加受到欢迎，得到了政府与社会力量的广泛关注与支持。一段时间以来，政策决策者和商界领袖一直把CTE作为大学与职业准备的重要组成部分，塑造了CTE的新形象。南达科他州、爱达荷州、密西西比州等通过开发新的CTE策略来确保学生的学习进度，并扩大中学后教育的选择；宾夕法尼亚州也开始研究CTE在满足全州劳动力和工业需求方面的作用，要求州内所有的CTE学校从只注重技术技能培训、不重视大学教育转变为学院一体化的技术中心，为学生接受高等教育和就业作好准备。冋生涯与技术教育协会（Association for Career and Technical Education）第六份年度报告—
—影响CTE的国家政策：2018年回顾》（State Policies Impacting CTE:2018Year
①帕金斯法案是对1984年、1990年、1998年、2006年帕金斯系列法案的总称。
in Review）总结了一系列政策活动，并确定了2018年CTE政策制定的主题和趋势，其结果显示美国各州的决策者都考虑优先发展CTE。美国社会各界对CTE发展的关注大幅度提升，他们逐渐意识到CTE对于促进学生发展和取得经济效益的重要作用，为CTE的改革与发展营造了良好的社会环境与氛围。加之当前美国大学辍学率高、大学生就业难等问题频出，客观上要求社会提供更加多样的教育选择，寻求优质高效的CTE刻不容缓。
（三）社会因素：生涯与技术教育认可度仍有待提升
美国虽长期仿效德国等职业教育发达国家的做法发展本国的职业教育，但从总体上看，职业教育在美国获得的认可度和实践深度与德国相比仍有所差距。尽管社会发展已经取得了进步，人们已将职业教育视为取得职业和经济成功的一种重要途径，但过去那种认为职业教育是“次要途径”的观念与态度仍然存在。何从美国教育历史上看，职业教育时常被视为学术课程之外的另一种选择，往往成为接收那些没有动力或无法顺利进入大学的学生的“回收站”。2018年《教育周刊》（Education Week）指出，尽管当前CTE备受关注，但参加的学生仍然不成比例地来自低收入家庭和少数族裔体，这是一个危险的信号。凹根据现实情况来看，贫困学生和有人种学生更倾向于接受职业教育，而上层社会的白人学生更多地进入了学术领域，为上大学作准备，这种“适合”或“匹配”的选择往往会沿着种族、民族和社会阶层的界线进行。在这种情况下，职业教育并没有成为社会流动的工具，而是成为接收学术能力较差的人和弱势体的“收容所”，从而成为维持社会分层的一种手段。
形成这种对职业教育的轻视观念和较低的认同度的原因复杂，主要与之前民主党政府“不让一个孩子掉队”的教育政策导向有关，也与长期以来主流社会对通识教育或博雅教育的推崇密不可分。有研究显示，尽管接受职业教育的学生能实现早期就业，但中年后会面临较大的风险，主要是因为缺乏可用于不同工作领域的通用性知识和技能，而导致其可迁移与应变能力不足。⑴正是出于对诸如此类问题的担忧，使一些人对职业教育望而却步。因此，如何卓有成效地提升CTE质量，来切实提高社会对CTE 的认可度是摆在美国职业教育发展面前的一项重要议题。
（四）政治因素：重振美国本土工商业的政治蓝图与改革愿景
通常国家高层领导对政策制定与实施过程具有决定性影响。“当总统把一项议案往上送时，它往往在所排长队中占据最先位置，其他所有的议案都要往后排。，，［12!美国总统凭借其拥有的制度资源与组织资源在政策制定过程中发挥着重要影响。商业背景出身的美国总统特朗普施政理念的落脚点之一就是振兴美国本土的工商业，而原有的职业教育立法已无法反映和适应当下的现实与挑战，更无法配合实现特朗普政府重振本土工商业的政治理想。因此特朗普自上任以来，不仅对现行的美国联邦政府机构的组织架构进行了一系列大刀阔斧的改革重组，也尤为重视重振美国本土工商业的发展，提出了“制造业回归”等发展战略。这在客观上对培养大批量的高素质、高水平的劳动者提出了更高的现实要求，要求加大对在职培训和劳动力发展的投资，重视技能培训，主要包括加强技能补偿教育培训、大力发展现代学徒制等。问特朗普重振美国本土工商业的政治蓝图和对职业教育的重视，为新法案的顺利颁
布奠定了稳固的政治基础。基于对职业教育发展的密切关注，特朗普政府把重新授权《帕金斯法案IV》作为一项优先任务，并派遣高级顾问伊万卡•特朗普（Ivanka Trump）前往国会山，敦促参议员们批准这项重新授权。正是源于总统对此项法案的重视，加之美国教育部部长贝特西•德沃斯（Betsy DeVos）和伊万卡的参与以及两党在国会的共同努力下最终敲定了新法案，总统以创纪录的时间批准并签署了新法案。
二、新法案的运行框架
新法案对《帕金斯法案IV》进行了全面更新，反映了两党议员就必要的法律改进达成了
共识。新法案主要以特殊人、面向就业、绩效问责、简政放权等内容为着力点，展开了美国CTE腾飞的宏伟蓝图，提出了美国CTE的具体实施框架。
保师附小在线校园
(-)关注特殊人：促进生涯与技术教育公平的对象扩展
第一，更新特殊人的定义与范围。一方面，新法案更新了特殊人的定义，如将“流离失所的家庭主妇”一词更新为“失业人员"，与《劳动力创新与机会法案》(Workforce Innovation and Opportunity Act,WIOA)中的概念相一致。另一方面，新法案扩大了特殊人的覆盖范围，新增了包括无家可归者、寄养青年、已脱离寄养体系的老年人以及父母在军队服役的青少年，这也反映出在《每个学生都
成功法案》(Every Student Succeeds Act,ESSA)实行过程中的变化。新法案把历史上服务不足的学生作为改善的重点，要求各州和地区“在提高有人种学生、低收入家庭学生、英语学习者和残疾学生的学习成绩方面不断取得显著进展”。新法案明确要求帮助残疾人士、来自经济困难家庭的个人(包括低收入青年和成年人)、为非传统领域①作准备的个人、单亲父母(包括单身孕妇)、失业人员、无家可归的人、在寄养制度内的青少年(或在寄养制度外的老年人)、父母是现役军人的青少年、英语学习者这些特殊人报名并完成CTE课程，为他们获得高技能和高工资的就业机会作好准备。
第二，保障特殊人接受CTE的权利。一方面，新法案增加了一项法案目的，即通过提供高质量的CTE项目，使特殊人公平享有接受职业教育的权利，以此来“增加特殊人的就业机会”。新法案规定在实施CTE项目时,CTE办学联合体(Eligible Entity)应积极招收残疾学生，以确保他们有平等的机会参加CTE项目，特别是中等教育水平的学习项目，从而获得高工资、高技能的就业机会，或者能在未来接受高等教育和培训。另一方面，新法案增加对弱势体的补偿。新法案允许各州拨出联邦资金中的15%来帮助农村贫困地区或有大量接受职业教育学生的地区，专注于农村地区、人口密度高的区域的CTE项目，有效弥补不同地区存在的差距，保障特殊人能接受到高质量的CTE项目。
(-)面向就业：推动生涯与技术教育改革的现实目标
第一，提高CTE和职业之间的一致性。首先，新法案进一步修正了CTE的定义，“就业能力与技能”的
概念被添加到新法案的核心目的中，以支持就业能力与技能融ACTE项目，包括整合学术知识和技能并将其应用到工作与人际关系中，提升自身分析和组织能力及个人素质。其次，新法案要求州和地方为所有学生提供参与以工作为基础的学习(work-based learning)的机会，为学生提供真实技能，并促进学生对特定职业领域任务的深入、直接参与；CTE项目的学习者除了必修课程外，还会参加专业课程学习，并经常有机会参加实习，与指导教师进行交流，并通过实践项目来运用与检验其所学。最后，新法案对《瓦格纳-佩瑟法案》(Wagner-Peyser Act)下的劳动力市场信息系统进行了修订，要求州政府必须与CTE办学联合体协商，将CTE相关数据纳入现有的劳动力市场信息系统，同时确保劳动力市场信息能被州教育部门访问和使用。
第二，加强与企业雇主的联系互动。新法案强化了对商业和工业的重视程度，要求加强资助项目与州和地方企业的联系，广泛听取各方意见。具体而言，新法案要求地方产业领袖参与CTE项目从州到地区层面的开发过程与绩效目标设定，建立合作联动机制。在州层面，各州教育领导者需要与各类团体或人代表共同协商计划内容；在地区层面，新法案提出“综合性需求评估”(comprehensive needs assessment)，要求符合条件接受联邦资金资助的地方CTE机构，每两年进行一次与CTE相关的、全面的当地需求评估，并将评估结果纳入当地计划。在进行需求评估过程中，必须征求项目负责人、劳动力发展相关部门、企业及其他关键利益相关者
①非传统领域主要是指从传统意义上来看不适合学生性别等情况的项目。
等的意见并持续磋商。冋
第三，推动CTE项目的创新。新法案将州政府的资金储备从10%增加到15%，要求这些资金用于支持与需求行业或职业相匹配的CTE 项目以及在实施CTE项目过程中的创新。新法案支持发展和加强与CTE有关的以工作为基础的创新学习模式，包括工作实地考察、工作实习、项目学习、技能实习、带薪实习；将科学、技术、工程和数学领域，包括计算机科学教育，同CTE结合起来；通过创建与发展或扩大双向招生项目、衔接协议、学分转让协议和基于能力的教育等项目活动，改善学生的过渡状况；与工业界、产业界合作，设计和执行符合新兴领域或劳动力市场需要的课程或方案，创新职业教育的教学模式等。
（三）绩效问责：促进生涯与技术教育发展的质量抓手
仪式用鼓自1917年《史密斯-休斯法》颁布以来，美国每一次主要的职业教育立法都将质量问责作为不可缺少的部分。z随着新公共治理理念在教育领域的盛行，“绩效”与“问责”正日益成为美国职业教育改革的核心议题，钳制着美国职业教育变革的方向。在本次新法案的授权中，通过了一系列旨在加强地方项目问责制的改革措施，筑牢了职业教育绩效问责系统，形成并完善了职业教育质量保障模型。
首先，关于核心绩效指标的设计。一方面，新法案明确了主要分析单位。新法案将CTE学生分为"CTE专注者"①（CTE concentrators）和“CTE参与者”②（CTE participants），引入对“CTE专注者”这一术
语的正式定义，成为新法案中绩效问责框架的主要分析单位，它是新法案绩效问责制中的主要内容和关注对象。另一方面，更新核心绩效指标。新法案在《帕金斯法案IV》的基础上，对中学与中学后教育阶段的绩效指标进行了精简和更新，精简后的核心绩效指标重点关注关键性的指标。中学阶段的绩效指标包括毕业率、阅读/语言艺术和数学的学术成就、安置情况、CTE项目质量评估、参与和完成非传统领域CTE项目的CTE专注者的比例；中学后阶段的绩效指标包括安置情况、获得证书和文凭的比例、参与和完成非传统领域CTE项目的CTE专注者的比例。在核心绩效指标的设计上，新法案更加关注CTE学生的学业成就，并且重视加强中学和中学后教育之间的衔接与联系。
其次，绩效问责制的执行与规范。尽管强调统一评价标准的重要性，新法案仍尊重各州CTE发展现状的不同，在尊重差异的基础上最大限度地赋予各州自主制定契合当地经济和教育发展现状的绩效目标的权力。新法案还规定了各州绩效目标必须满足以下要求：一是以百分比或者数值形式表示，具有客观性、可量化、可测性，能审议如何推进州计划所确定的目标，从而持续有效地提高CTE绩效；二是要求州在提高所有CTE学生的成绩方面不断取得有意义的进展，同时考虑到特殊人和CTE专注者等子体，包括1965年《中小学教育法》中所述的学生分组；三是在CTE办学联合体提交计划前至少60天，必须经过公开征求意见程序咨询不同的利益相关者，并向这些利益相关者和公众提供书面答复。另外，新法案要求如果一个州没有达到绩效目标的90%，那么该州就必须为未达标的核心绩效指标重新制定并实施一•个项目改进计划，并且处于改进计划下的州没有资格调整其州绩效目标。何与此同时，
新法案保留了国务卿基于绩效制裁与追究州责任的权力，包括减少对连续两年未达到设定绩效目标90%的州的资助。
（四）简政放权：活化生涯与技术教育系统的治理趋向
第一，限制联邦政府干预。首先，新法案将国务院从学生学业成绩等州绩效目标谈判中移除，让各州及其利益相关者共同决定自己的
①CTE专注者是指在中学教育阶段，在一个CTE项目中完成至少两门课程的学生；在中学后教育阶段.在一个独立的CTE 项目中至少获得12个学分的学生。
②CTE参与者是指在一个独立的CTE项目或学习项目中至少取得1个课程学分的学生。核糖体结合位点
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