»二十四个重大问題研究
IMPORTANT ISSUES
海南大学法学院教授傅崐成
【摘要】过去十数年来，美国利用其综合影响力不断在南海地区制造纠紛，以维持其自身霸权，
压制中国发展，防堵中国在南海半闭海社区成为真正的领袖。随着美国2020年总统大选的落幕， 新一届美国政府面对前任总统制造的障碍，势必要进行严肃的政府改造。就南海局势而言，拜登
或将继续其当年在参议院领导外交委员会时的理想，推动美国加入《联合国海洋法公约》，但成
功的几率仍然较低。无论美国是否加入该公约，也不论南海是否会出现法律环境的战略性改变， 美国新政府都可能在南海改变政治手段，改采更加细致的法律战路线，加强国际法理层面的斗争。
对此，中国应采取“小破大立”的路线，说明自身立场，补强相关法律，将南海社区的概念落到
实处。
【关健诃】南海半闭海社区《联合国海洋法公约》美国参议院
【||•图分类号】D81 【文献标识码】A
【DOI】10.16(ltxsqy.2021.03.004
商海地区的法律与政治现状
在奥巴马与特朗普两届美国总统的错误政策之下，英、日、印、澳等域外国家由美国带头，藉口维 护南海“航行自由权”，不停地在南海巡航、军演，试图制造冲突气氛。当然，南海周边国家和地区都明 白，这是美国对中国进行包围、防堵的一个环节。美国希望拉拢一些国家来挑战中国在南海的历史性权 利，并打压中国在南海的优势地位。因此，目前一般所谓的南海问题，其实只是美国对中国构筑压力圈 的一个“作战”策略。这不是真正的南海问题，只是美国的间题。
南海周边的各个国家和地区立场各不相同，目前还看不出彻底解决南海问题的明确进展。在此情况 下，这些国家和地区只好保持沉默。因此，在美国的挑动之下，当前南海局势是一个相对外热内冷的微 妙局面。U l
从国际法的角度来看，在处理南海问题上应特别重视“南海社区”的概念。因为对南海、地中海、
傅崐成，海南大学法学院教授、国际海洋法与争端解决研究中心主任，武汉大学中国边界与海洋 研究院学术委员会副主任。研究方向为国际海洋法律与政策问題。主要著作有《海洋法专題研究》、《南（中国）海法律地位之研究》、《美国合同法精义》（编）等。
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加勒比海等半闭海，或者像黑海、里海这样的 闭海，《联合国海洋法公约》（以下简称《公 约》）第123条已经赋予其一定特殊地位。换言 之，按照该《公约》的规定，闭海或半闭海周边 的国家就是一个封闭或半封闭的社区。在闭海或 半闭海社区里，对于海洋环境生态保护、海洋生 物资源养护管理利用以及海洋科学研究项目等事 务，域内国家有一定的义务，要相互协调合作。这个义务没有相应的罚则，并不具备强制性。但 是，《公约》规定，只有在适当的时候，周边国 家才可以邀请域外国家或者有职能的国际组织来 参与上述域内事务。121基于此，南海半闭海社区 的法律概念已经隐然成形，理应受到南海周边国 家和地区以及其他国家的认同与尊重。131
从现实的自然地理与人文社会环境来看，南 海域内国家和地区确实构成了一个社区。近十几 年来，美国在南海不停地挑衅，制造紧张氛围和 麻烦，给南海社区带来一定的政治风险。倘若擦 走火，后果可能很严重。为消除这种风险，南 海社区成员有必要主动采取一定行动，来改善南 海地区的法律与政治环境，以促进区域安全，理 性寻求互惠互利的共同发展。这一法律与政治环 境的基本架构，应从为各国所共同接受的《联合 国海洋法公约》第123条中寻得。
可惜的是，目前南海社区尚无有效的社区法律安排。唯一的《南海各方行为宣言》(简称D O C)自2002年签订以来，一直受到各相关国家的轻视，被认为只是一纸宣言(declaration)，并非条约（treaty)，没有法律 拘束力。141这使得只有《南海行为准则》（简称 COC)签订后，才能期待一套有拘束力的南海社 区法律的出现。
至于管理南海社区的生物资源、海洋环境、海洋科学研究，以及邀请域外国家或有职能的国 际组织参与南海社区的相关事务，这些必要的 执行细则法律安排，目前也都付诸阙如，还需 要南海社区各成员继续努力，在《联合国海洋法公约》第123条的基础上积极完善。当然，正如 《南海各方行为宣言》本是条约，但多年来未得
到南海多数成员的遵守，以至于需要进一步开展 《南海行为准则》的谈判签署一样，未来南海社
区的各项合作管理细则条约，同样要看相关各国
和地区对社区法律制度的需求，以及主观上能否
看清自身社区的共同利益，从而诚恳遵守相关的
法律规范。
美W在南海的综合影响乃
毫无疑问，美国在南海确实有一定综合影响 力。过去10年来，美国成功鼓动菲律宾、越南不
断在南海地区与中国争夺油气及渔业资源，鼓动
印度、日本、澳大利亚，甚至英国、法国在南
海进行军舰联合演训。至少在表面上，形成了
美国并非孤独行动的南海“麻烦制造者”形象。但 是，这样的表演反复进行了多年，世界各国始终
没有看到任何破坏南海航行自由的具体案例。特
别是周边各国，自然也就了然于心，不会真心跟
随美国在南海对抗同处于一个半闭海社区的中国
大连港口邻邦。
有媒体报道称，2020年8月27日美军“马斯 廷”号导弹驱逐舰擅自闯入中国西沙领海。而前一
天中国解放军才向南海地区试射了东风-26B和
东风-21D导弹，这是美媒所称的“航母杀手”。因此，媒体解读认为，美军“马斯廷”号导弹驱逐舰
的行动是对中国大陆解放军试射的回应。151实际
上这是美国长期以来持续不断进行的挑衅行动，
目的就是藉由挑战中国在南海地区的管辖权，包
括中国对岛礁及岛礁附近的领海、专属经济区与
大陆架所主张的主权性权利，来制造南海区域的
甘地主义>广西中医学院专家楼混乱。这种挑衅行动过去有、现在有，未来肯定
还会有，其目的就是寻“碰瓷”的机会。
从奥巴马政府开始，美国一直利用它在海
上的军事强权地位，藉口维护公海航行自由，罔
顾《联合国海洋法公约》的规范，不停地在世界
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上许多海域做出各种挑衅行为。美国迄今未参加 《联合国海洋法公约》，但总想要借由军事行动来展现军事强权的地位，以巩固其在全球的政治经济领导权，进而维持美国的长期实际利益。短期来看，无论是为了提高某些政客在其国内的声望，还是要转移其民众对美国国内新冠肺炎疫情的注意力，美国近期也都迫切需要这样的“表演”。
过去一直存在“中美在南海必有一战”的说 法，但这并不容易实现。161中美都是核大国，一 旦发生战争，必然导致全球遭殃。事实上，如果 中美真要一战，那么早在奥巴马执政时期就发生 了。中国当然不愿意在南海发生战争，但维持南 海和平需要相关各方的共同努力。中国和南海社 区周边各国早已看透美国的这种作风，纵然美国 成功发动了小规模的军事冲突，中国也会设法把 它压制在一个很有限的范围内，不会放任它扩大 成为一场真正意义上的战争。
中国人是很有韧性的。在越战时期，因为中 国当时与北越的友好立场，美国经常挑衅中国，比如美国多次派军机穿越琼州海峡，突袭河内。这不仅是对中国领海的侵犯，从根本上说是对包 括中国内水在内的中国领土的侵犯。中国的处理 方式是不断抗议、警告，同时偶尔击落一两架美 国飞机。当时中国的武器装备还远逊于美国，但 今天的情况已有所不同。要让美国做出像越战时 期那样对中国的挑
衅行为，美国恐怕也不敢。171毕竟美国作为“碰瓷者”，所期待发生的应该也只 是小范围、可控、有限度的冲突，并不想从南海 争端延伸，引发中美核战。这或许就是目前南海 还没有发生真正意义上战争的原因。
被特朗普撤换的美国防长埃斯珀，曾经在 数月前中美南海矛盾加剧之际，公开表示其访华 意愿。这足以表明美方仍然希望维持一种和战两 手的模糊态度。一方面，美国要不断强调，我有 能力及意愿随时攻击你；另一方面，也希望中国 能了解，美国并不想发生真正的战争，仍然希望维持一种和平关系。这种微妙的立场才是美国领 导阶层真实的内心态度。埃斯珀的公开表态暴露 了美国领导人的内心想法，当即受到特朗普的责 备，最终更有了撤职换人之举。
总之，美国为维护自身强权地位，会持续 运用其综合影响力，对中国采取包围策略。一方 面鼓动南海社区其他国家敌对中国，一方面持续 拉拢域外国家军事巡航，形成侧翼压力，以孤立 中国。这可能正是目前南海紧张局势的源头。只 是，这样的围堵与孤立行动在面对中国有力的防 抗作为时.其效果有限。特别是对于那些没有南 海岛礁主权主张的国家而言，其在南海地区涉及 的航行利益、安全利益很有限，比如英、法、德 这些欧洲国家，南海地区基本上早已没有其殖民 地，而维持南海地区的和平与稳定，与其经贸、文化及国际政治利益有直接关联。这些国家在 南海直接挑战中国、孤立中国，非但不会保障其 根本利益，甚至可能适得其反。就此来看，迄今 为止美国企图在南海地区制造冲突的行动效果有 限，也是当然之理。
此外，值得我们从南海社区内部来观察的，还有《南海行为准则》的谈判进程。此事不但能 从侧面看出美国在南海发挥综合影响力的效果，还能看到未来南海遵照《联合国海洋法公约》的设计，推进半闭海社区观以及区域合作安排的 可能。
2002年11月4日，在金边举行的中国与东盟 领导人会议期间，中国与东盟各国外长及外长代 表签署了《南海各方行为宣言》。《南海各方行 为宣言》第10条规定：“有关各方重申制定南海行 为准则将进一步促进本地区和平与稳定，并同意 在各方协商一致的基础上，朝最终迖成该目标而 努力。”由此来看，南海社区各成员认为《南海各 方行为宣言》仍有不足，要进一步迖成《南海行 为准则》。中国作为南海社区的最大户，当然也 希望藉由推动《南海行为准则》的签订，促使南 海局势获得更长期有效的和平局面，形成互利共
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赢的结果。但是，由于美国不断拉拢一些域外盟 友在南海地区制造麻烦，同时不断鼓动南海社区 其他国家敌视中国，企图插手《南海行为准则》的谈判内容，这就使得《南海行为准则》的谈判 面临不少障碍。几年来，相关谈判一直在进行，但沒有取得太多进展，美国的幕后因素不可忽视。换言之，美国在南海发挥其综合影响力，实 际上产生的是负面效果。当然，这样的负面作用 也已逐渐为东盟各国深刻体会。
2020年8月初，中国同东盟10个成员国举行 外交官会议，提议继续推动《南海行为准则》的谈判。毕竟，中国和东盟10国都有意愿推动达成 《南海行为准则》，中国尤其需要利用这个谈判 场合，来与东盟其他国家充分沟通区域共同利益 以及美国在南海的挑衅行为会给南海社区带来的 风险。同时，这也有助于对抗美国的对华包围战 略。相信中国必然会继续推动《南海行为准则》谈判，但也不会急于求成，《南海行为准则》最 终会在持续有效的友好谈判中取得实质成果。
除了美国在《南海行为准则》谈判进程中 实施干扰，其他一些国家也可能会甘愿担任美国的马前卒，出面反对南海社区的概念，企图破 坏《联合国海洋法公约》第123条相关规范的立 法意旨，阻挠《南海行为准则》的谈判。例如，印度最近竟然表示反对《南海行为准则》谈判 有关限制南海联合军事演习的意见，认为《南 海行为准则》未来可能阻止印度在南海的军事演习，这是对于其作为第三方的合法利益的侵害。181类似举动是否会随着《南海行为准则》谈 判的推展而不断加剧？这需要南海社区各国予以 关切及预防。
美国新政府对南海法政坏境变化的影响
2021年1月20日，拜登宣誓就任美国第46任 总统。此次美国总统换届因为特朗普不断拒绝认 输，坚称大迭有重大舞弊，并且不断撤换想要保持行政中立、拒绝配合演出的政府官员，而形
成美国宪政史上的一个特殊情势。虽然特朗普的
对抗策略自始就没有成功的机会，但其制造的
美国政府混乱已经是史无前例。笔者认为，“政
府更替（government shift)—词已不足以凸显
美国民主党总统候迭人拜登上任之后所面对的
困难局面，而应称之为政府改造（government alteration)。从触目惊心的新冠肺炎病例及死亡
人数到全球敌对的混乱外交局面，美国政府新领
导人面对的是一个前所未见的困局。不经历彻底
的政府重整与改造，美国根本无法回复往日的政
治经济秩序与社会。从目前拜登所推出的一
系列策略来看，他显然正在对前任政府的诸多重泽巴足
大错误进行纠正。191
不过，在南海方面，拜登面对的局势并不仅
是特朗普过去4年来的执政结果，而是过去十几
年来，美国民主党与共和党政府接续推进所谓“重
返亚洲”“印太战略”的结果。对华进行包围与竞争
的政策，并非共和党一党的政策，已经成为两党
一致的想法。拜登是否会采取新的策略，进而引
起南海地区法律与政治环境的改变，给这个地区
带来新的风险或新的机会，这正是我们需要仔细
思考的问题。
美国是一个三权分立的国家。总统对国际
关系的操作，包括对外宣战、动用军队武力的
权力，甚至推出任何外交策略、发动任何外交攻 势，都会受到国会立法权、监督行政与控制预算
的制约。对于南海问题，美国未必会动用武力、
发动战争，但是无论如何行止，美国都必须出
可以利用的国际法律立场，占据法律与道德的制
高点，然后才能在距离其本土千里之遥的南海地
区采取行动或不采取行动。换言之，美国政府领
导人，无论是昨天的特朗普还是今天的拜登，其
面临的最基本的南海法律立场问题都是：美国到
底要不要加入1982年《联合国海洋法公约》？美
国总统的相关决定将受制于有权批准或加入国际
条约的美国国会。
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如前所述，根据《联合国海洋法公约》第 123条“闭海与半闭海”的规定，南海周边国家和地
区形成了一个“社区”。中国是南海社区的最大国
家成员。美国则是域外国家，只能在“适当”时，
被“邀请”参加处理南海相关事务。这类事务虽然
只限于“海洋环境”“生物资源”与“海洋科研”三个领
域，但是这三个领域可以轻易连接到“军事活动或
油气开采对海洋环境的破坏”“军事活动或油气开
采对渔业资源及其他生物资源的影响”“军事活动bind9
或油气开采对海洋科研的干扰限制”这些美国热衷
于以之干扰中国南海国家利益的领域。
如果美国仍然不加入《联合国海洋法公约》这一被普遍称为人类“海洋宪章”的条约，延续特
朗普总统的“退保益”心态，那么几乎可以断
言，美国新政府在南海的基本立场将不会有任何
变更，南海的法律与政治环境也不会有任何重大
的战略性改变。反之，如果美国新政府成功加入
《联合国海洋法公约》（以及《关于执行1Q82
年12月1()日〈联合国海洋法公约〉第11部分的
协定》），那么美国在南海的立场将可望获得调
整，整个南海的法律与政治环境都可能发生重大
《产业结构调整指导目录(2011年本)》
的战略性改变。
拜登曾在W会斗争中支持加人《联合国海
洋法公约》
虽然国际政治环境瞬息万变，但是拜登及其 所属的美国民主党对《联合国海洋法公约》的立
场有清楚脉络可循，此点可从美国国会的会议记
录中获知。
美国国会曾多次尝试加入或批准《联合国海 洋法公约》。2007年，美国第110届国会曾全力
推进加入《联合国海洋法公约》。当时拜登还是
德拉瓦州迭出来的联邦参议员，担任参议院外交
委员会主席（拜登任命的新政府国务卿布林肯当
时正是外交委员会的秘书长）。拜登参议员当时
全力推动美国加入《联合国海洋法公约》，但是最后以失败告终。
其实，制订《联合国海洋法公约》最早是美 国的构想。美国尼克松总统（共和党）于1970 年5月23日发表其海洋政策时，首度提出建立国 际海洋法条约框架的构想。1973年12月，“第三 届联合国海洋法会议”（UNCLOS III)召开，并 -直开到1982年12月，足足持续9年时间。但是 当时美国对于各国艰难协商通过的《联合国海洋 法公约》并不满意。1983年里根总统发表海洋 政策时表示，由于深海海床探矿的规定（《公 约》第11部分）存在诸多问题，因此美国不会签 署这一公约。但是，他也提到，除此之外，《公 约》中“包含了关于传统海洋使用的规范。这些 规范一般均确认了既存的海洋法律及实践，公平 地平衡了各国的利益”^。因此，作为共和党员 的里根总统，并不反对该《公约》其他部分的规 范价值。里根总统之后，同属共和党的老布什总 统（George H.W.Bush)开始推动国际谈判，在 其努力之下，《关于执行1982年12月10日〈联 合国海洋法公约〉第11部分的协定》（以下简称 《协定》）最终在1994年完成。《协定》消除 了美国对《公约》第11部分的各项疑虑，于是美 国在同年7月29日正式签署这一《协定》。1111同年10月，当时在任的民主党籍的克林顿总统立即将《联合国海洋法公约》连同这一《协定》送 交参议院，以寻求通过和加入，但未获响应。9 年之后，2003年10月，在共和党籍小布什总统 (George W.Bush)任内，参议院外交委员会举 办了两场听证会。2004年2月，委员会全体无异 议通过《公约》和《协定》。1121但是参议院本身 没有采取任何行动，延至该届（108)国会结束 时，按照国会的议事规则，此一条约案被自动退 回到外交委员会。1131
2007年5月19日，小布什总统力促参议院尽快通过这一条约案，并强调：“加入（这一公 约）将符合美国的国家安全利益，包括我国军 队在全球的海洋行动力。这将确保美国在延伸海
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