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开放科学（资源服务）标识码（OSID ）
摘要：[目的/意义]随着美国在阿富汗战事的尘埃落定，学界开始回顾检视20年来美国政府对阿富汗战略节点中各路参与者所扮演的角。本文重点关注美国智库有目的性地不间断为战争造势之举，厘清智库与外部资助者间利益往来的模式，批判美国智库在追求私利与服务国家利益间的失衡，为智库未来发展规范自身行为、准合适定位提供启发性意见。[方法/过程]本文通过案例分析的方法，对美国智库在美国政府构建对阿富汗战略决策上的背后引导力和推动力进行深入剖析，借“旋转门”机制对智库与战争既得利益者间的隐性勾结，最终全盘损害国家利益之实进行反思。[结果/结论]在未完全披露的源自军方及军事承包商的大额资金扶持下，美国智库在阿富汗战争中一味地追求政策影响力，数次发表与“学术为主导”初衷相悖的政策报告，为阿富汗战事的延续、升级“背书”。针对阿富汗战争中智库受利益驱使、丧失其独立性及公信力基础的教训，智库未来发展定位有赖于实现主动识别，并避免资助来源与政策提议间潜在利益冲突的规范化，从而保障智库始终服务于总体国家利益。 关键词：美国智库 阿富汗 智库角 智库监督分类号：C932.4；C24
DOI: 10.19318/jki.issn.2096-1634.2022.04.16
作者简介：陈定定，暨南大学国际关系学院教授，博士生导师，“一带一路”与粤港澳大湾区研究院副院长，博士，
E-mail ：；刘斯行，海国图智研究院研究助理，澳门大学社会科学学院国际和公共事务本科在读，E-mail ：。
智库就像连接政策界和研究界的自行车链条，将学术严谨应用于当代政策问题，从而有助于制定政策议程，并弥合知识与权力之间的差距。然而，新兴智库涌现与市场资金收缩所造成的供需关系失衡，致使部分智库逐利于竞争稀缺的研究资助，严重依赖资助方的意愿以及过度追逐媒体曝光度，从而动摇了智库的独立性及公信力基础，妨碍长期性的、以研究为导向的项目为决策者提供新颖、中立且有效的政策反馈。本文回顾了美军在阿富汗20年的战争泥沼，揭示了与军事利益集团存在隐形利益勾结的智库如何从头至尾致力于为战争造势、鼓吹军方的“增兵”计划，最终误导了美
国政府对阿富汗局势的战略判断。在阿富汗战争中，美国智库一味地追逐私利而不顾大局的行径损害了美国的战略利益，偏移了“指导决策者的治国之道”[1]的传统定位，继而引发本文对于如何明晰智库的角定位及如何监督智库恰如其分地秉守本职的批判及思考。
1 回顾美国智库的角定位
智库在美国的兴起可追溯至20世纪50年代。20世纪70年代传统基金会（Heritage Founda-tion ）的建立标志着智库明确致力于同美国政治接轨，20世纪80年代后的智库正式将高度专业化纳台湾公共电视
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为行业基准。在传统意义上，美国智库的特点可被简化为独立性、影响力及公信力之间微妙的大三角平衡。其中，独立性是布鲁金斯学会（Brookings Institutions ）、外交关系协会（Council on Foreign Relations ）等初代智库建立的初衷，即在得到华盛顿精英阶层广泛认同的政治预设的同时维持客观性的外表。影响力则彰显了智库与政府间的政治耦合度，希望其建言得到政府官员的采纳，将抽象概念转化为政府法规、政策甚至新法律[2]。作为拥有专业人员配置的第三方消息来源，智库凭借其独立性以及影响力的标签充当着学术界和政策制定者之间的桥梁，并通过专栏文章和媒体露面来塑造有关政府政策的公众辩论，在华盛顿乃至更广泛的美国民主制度中斩获不菲的公信力[3]。然而，智库规模的飞速膨胀以及全球金融危机急剧恶化了外部资金环境，严重冲击了智库引以为荣的独立性及公信力。对于智库而言，得出谨慎结论相较于更直接、更具政治性的产品而言，难以收获希望短期从中获益的资助者的青睐[4]。受制于资金市场上的激烈竞争，智库发展重心不再是提出新颖的想法或为政策审议提供专业信息，而是转向抛售促进资助者利益的消息[5]。本文将以阿富汗战争为背景框架，解析自诩
将“国家利益”及“政策相关性”奉为圭臬的智库体如何与大多数美国公民的反战立场严重脱节，煽惑决策者进一步扩大对阿富汗战事的投入及耗费战略注意力。受背后军事利益体驱动的智库始终活跃于游说政府的第一线，热衷于透过媒体及研究报告等渠道向政府兜售其影响力，在战事的持续及升级等战略节点上，背离了客观分析描述，对美国政府对阿富汗战略决策的误判负有不可推卸的责任。
2 2.1 “永恒战争”中的既得利益者
在面临外部资金紧缩冲击下，智库与主要军工复合体间延绵不绝的资金暗线仍保持着顽强的生命力。宾夕法尼亚大学2019年全球智库指数报告显示，美国排名前50的智库从美国政府和国防承包商获得了超过10亿美元的资金，其中主要接受者包括兰德公司（RAND Corporation ）、新美国安全中心（Center for a New American Security ）
和新美国基金会（New America ）等[6]（见图1）。对于这个庞大资金裹挟着的“利益共同体”而言，伴随美国21世纪以来海外干预战争而来的军事行动和晋升、一本万利的后勤装备交易等被视为千载难逢的“福利”，不论是军方、军事承包商抑或智囊团均渴求从中分得一杯羹。尤其是在美军陆续撤出被称作“永恒战争”的阿富汗战场后，批评的声音开始以“旁观者清”的视角涌现而出，反思战争及后续援建项目的管理者如何借助智库、公共媒体等平台大肆吹捧军事干预的“成功”以攥取隐形既得利益。与之相对的则是，美国政府为近20年的战争泥沼直接付出了2.3万亿美元以及不计其数的伤亡的代价，得到的
却是官方宣告“武力改造他国时代”[7]的结束。纵观时间轴，本文将逐步分析主流智库如何在阿富汗战争开始后为战事的愈演愈烈换上“白手套”，从而干预美国政府对于阿富汗局势的战略判断。
2.2 从摧枯拉朽到长期占领——华盛顿的“回声室”
诸多记载表明，美国起先倾向于“快刀斩乱麻”地完成对塔利班政府的政权更迭，而非意于旷日持久地驻军及接手阿富汗国家建设及改造项目。直至2003年，小布什（George W. Bush ）的外交政策团队均明确反对自由主义和平建设所需的长期承诺。如2003年2月，时任美国国防部长拉姆斯菲尔德（Donald H. Rumsfeld ）针对在阿富汗的“成功”转达了美国政府对自由和平建设的反感，谴责“外国在一个国家的长期存在”是“不自然的”，阻碍了个人的自由和国家的经济改革[8]。首个阶段战略的转折点发生在2003年6月，小布什总统和国家安全委员会鉴于北方联盟“所托非人”及各路军阀彼此间的勾心斗角阻滞了行政能力的重建，放弃了最低限度的“轻足迹”承诺而转向“加速成功”的战略[9]。簇拥着小布什政府进行对阿富汗战略转向的“煽动轴心”中，不乏新美国世纪计划（Project for the New American Century ）、美国企业研究所（American Enterprise Institute ）等为反恐战争“背书”的新保守主义智库的身影。反恐战争伊始，即“9·11事件”发生仅九天后，新美国世纪计划向小布什总统发出一封公开信，呼吁摧毁网络，并在必要时扩大战争的规模及涉及范围[10]。值得注意的是，
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新美国世纪计划智库成员在小布什决策圈中占据了极高的比重，囊括了国防部长拉姆斯菲尔德（Donald H. Rumsfeld ）、助理国防部长罗德曼（Peter W. Rodman ）、驻阿大使哈利勒扎德（Zalmay Khalilzad ）、国家安全委员负责近东和北非事务高级主管艾布拉姆斯（Elliott Abrams ）等高官[11]。除此之外，部分号称位于政治光谱中间的智库（如主要为美国军方提供调研和情报分析服务的兰德公司）则高举“美国被迫通过干预和国家建设来改变国际体系”的论调[12]，为布什政府升级战事规模、增大军方预算注入了一剂强心针。兰德公司在2003年发表的《美国在国家建设中的作用：从德国到伊拉克》中提到“冷战后美国领导的每一次干预一般都比前一次干预的范围更广，意图更宏大”，“国家建设，似乎是世界上唯一的超级大国不可推卸的责任”[13]，并试图说服美国政府扩大其雄心，
将在政权更迭的阿富汗和伊拉克进行自由和平建设纳入改变国际体系的更广泛目标的一部分。虽然大多数智库并未完全对外公开其背后资金来源，但长久以来智库与军工复合体间千丝万缕的纠葛，暗示着声援阿富汗战争的呼声并非凭空自现。一方面，智库的“专家”享受着战争既定受益者捐助的充裕资金，被推到镜头前、在主要媒体上被引用，成为学术象牙塔中高高在上观察员（见图2）；另一方面，资助者假装置身事外，通过被视为可敬、学术且严谨的机构来洗白其原本的利益目标。这一不言而喻的利益互动方式在阿富汗战争的关键节点中充当了华盛顿的“回声室”，重复印证且不断加深政策制定者对反恐战争意义的坚信不疑以及深陷战事的一意孤行，从而掩盖了“帝国坟场”的阿富汗成为向军方及商业集体源源不断输送利益的“印钞机”这一事实。
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图1 获美国政府和国防合同商资助金额智库排名（2014—2019年）
Figure 1 Ranking of think tanks receiving funding from U.S. government and defense contractors (2014-2019）
年份
图2 智库年度报告及评论文章发表量（阿富汗战争）
Figure 2 Number of annual reports and review articles published by think tanks (Afghanistan War）
数量
2.3 奥巴马“增兵”战略背后——五角大楼的“传话人”
2007年年初，随着小布什宣布增派2万名士兵到伊拉克作战，“增兵”（Surge）一词进入了美国政治词典。时任伊利诺伊州参议员的贝拉克·奥巴马（Barack Obama）与民主党的大多数成员明确表示反对这一计划。在小布什的讲话之后，奥巴马向国会呈交了“伊拉克战争减弱法案”，旨在迫使总统放弃增兵计划[14]。极其讽刺的是，尽管曾公开反对布什的伊拉克增兵政策，奥巴马上台后却在2009年12月自相矛盾地向阿富汗战场增兵3万人，使总兵力达到前所未有的10万人[15]。与此同时，2009年中旬，盖洛普（Gallup）民调显示，近半数受访者反对向阿富汗派遣更多的士兵，反对战争的声音与战争的拥趸间近乎平分秋[16]。面对来自民主党内部及社会层面的重重压力，阿富汗战事规模扩大被
视为政府对“五角大楼小组”及军方倾向于采取全面的、全国性的反叛乱战略的妥协[17]。虽然传统上军方被期望与政治保持距离、绝缘于政策制定过程之外，但智库的“旋转门”机制为军方提供了改变政治气候的有力手段，成为军事指挥官接触关键受众及参与制定美国政府辩论条款的重要渠道。
钽酸锂晶片据美国全国公共广播电台披露，成立于2007年的新美国安全中心（CNAS）昭然扮演了军方的“传声筒”，向决策层兜售增兵计划[18]（见图3）。2010年1月4日，美国在阿富汗的最高情报官员迈克尔·弗林（Michael Flynn）少将通过新美国安全中心发表了一份严厉的报告，批评军方对阿富汗的文化地形、经济发展和当地权力动态一无所知[19]。引发轰动的是，该报告并未作为军方内部备忘录分发，而是通过智库平台接触到外交政策专家以及专栏记者等享有公共影响力的选民体帮助向公众推销阿富汗增兵战略。不出意外，在奥巴马政府正式下定增兵的决心之前，该智库不忘给接任驻阿美军最高指挥官的斯坦利·麦克里斯特尔（Stanley McChrystal）将军站台。作为增兵计划的主要推动者之一，麦克里斯特尔将军在2009年9月21日泄露给《华盛顿邮报》的阿富汗战略备忘录中，警告奥巴马政府若不大幅增加士兵人数则将导致“任务失败”[20]。时任新美国安全中心研究员的前美国陆军军官安德鲁·M.埃克萨姆（Andrew M. Exum）受到麦克里斯特尔将军邀请，成为参与2009年美国阿富汗战略“战略评估”的几位专家之一[21]。在从五角大楼组织的阿富汗访问回来后，包括埃克萨姆在内的战略评估参与者为麦克里斯特尔将军即将提出的大幅增加部队和资源的要求充当先遣队。同年10月，埃克萨姆在为新美国安全中心撰写的政策简报中描述了“阿富汗的最佳情况”，即“需要投入大量的资源，尽管可
能比想象的要少”[22]。同年11月，《华盛顿邮报》发表的文章直指埃克萨姆未能披露与麦克里斯特尔将军的私下关系，越过了评论员合同中“无（利益）冲突条款”的红线[23]。然而，围绕麦克里斯特尔的大型智库、媒体宣传活动，动摇了奥巴马总统最初的怀疑态度，奥巴马总统最终接受其提出的在阿富汗“增兵”的要求[24]。对阿富汗接近四倍增兵投入的直接后果是，美军在2009—2012年间承受了1,500名士兵阵亡以及15,000人受伤的惨痛代价，这一数字比20年战争中的任何时期都更惊人[25]。
气液分离器
图3 新美国安全中心“旋转门”图示
Figure 3 New American Security Center “Revolving Door” illustration
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2.4 狼狈谢幕——美军退场动了谁的蛋糕？
2011年5月2日，美军对“基地”组织领导人本·拉登（Osama bin Laden ）成功实施“斩首行动”，为僵持不下的阿富汗局势带来了一丝转机。自此，白宫开始逐步降低对阿富汗的战争投资，宣布包括半年内撤出近三分之一驻阿美军、2014
年全军撤出阿富汗在内的撤军时间表[26]。面对顺势而来的削减相关国防预算的威胁以及焦点集中于福利与战争的争论，美国主要智库（如布鲁金斯学会、传统基金会、外交关系协会等）异口同声地为雄心勃勃的国防政策辩护，对维持或增加国防预算的必要性达成广泛共识[27]（见表1）。
表1 主要智库有关国防及阿富汗战略报告
Table 1 Leading think tank reports on defense and Afghanistan strategy
发表智库文章标题
发表作者
南京航海技术学校
发表时间兰德公司在阿富汗重回正轨
Getting Back on Track in Afghanistan
赛斯·G.琼斯（Seth G. Jones ）
2008/04/02
兰德公司
塔利班之后：阿富汗的国家建设
After the Taliban: Nation-Building in Afghanistan 詹姆斯·多宾斯（James Dobbins ） 2008/08/03兰德公司
确保阿富汗的安全：走上正轨
Securing Afghanistan: Getting on Track
C.克莉丝汀·费尔（C. Christine
Fair ）, 赛斯·G.琼斯（Seth G. Jones ） 2009/01/01
兰德公司
帝国坟墓：美国在阿富汗的战争
In the Graveyard of Empires: America’s War in Afghanistan
赛斯·G.琼斯（Seth G. Jones ） 2009/07/13
新美国安全中心阿富汗成功之路：国家团结计划
A Pathway to Success in Afghanistan: The National Solidarity
Program
艾哈迈德·A.胡马云（Ahmed A.
Humayun ）, 安德鲁·M.埃克萨姆
（Andrew M. Exum ）, 约翰·A.纳
格尔（John A. Nagl ） 2009/03/16新美国安全中心分诊：阿富汗和巴基斯坦的未来12个月Triage: The Next Twelve Months in Afghanistan and Pakistan 安德鲁·M.埃克萨姆（Andrew M.
Exum ）2009/06/01
新美国安全中心
新美国安全中心2011年阿富汗政策简报：三个局面 CNAS Policy Brief-Afghanistan 2011: Three Scenarios
安德鲁·M.埃克萨姆（Andrew M.
Exum ）2009/10/20
布鲁金斯学会“硬实力”资源：2010年国防、国土安全及相关项目预算
Resources for “Hard Power”: The 2010 Budget for Defense,
Homeland Security, and Related Programs 迈克尔·E.奥汉隆（Michael E.
O’Hanlon ）
美国亚马逊网上书店
2009/02/13
布鲁金斯学会
评估反叛乱与维稳任务
Assessing Counterinsurgency and Stabilization Missions
杰森·H.坎贝尔（Jason H. Campbell ）, 迈克尔·E.奥汉隆
（Michael E. O’Hanl on ）, 杰里米·夏皮罗（Jeremy Shapiro ） 2009/05/04
布鲁金斯学会奥巴马政府在阿富汗的新缉毒战略：承诺和潜在的隐患
The Obama Administration’s New Counternarcotics Strategy
in Afghanistan: Its Promises and Potential Pitfalls 范达·费尔巴布-布朗（Vanda
Felbab-Brown ）
2009/09/24
战略与国际研
究中心
以利为利：美国为何正在输掉阿富汗战争
Follow the Money: Why the United States Is Losing the War
in Afghanistan 安东尼·H.科德斯曼（Anthony H.
Cordesman ） 2008/09/22
战略与国际研究中心
塑造阿富汗国家安全力量
Shaping Afghan National Security Forces 安东尼·H.科德斯曼（Anthony H.
Cordesman ）
2009/12/09
削减预算的风险被认为是向敌对政权发出软弱的信号，冒着失去军事技术优势的风险，授权攻击美国的战略利益，以及在全球范围内失去领导地位。在这之中，不乏部分极端者如战争研究所（Institute for the Study of War ）、安全政策中心（Center for Security Policy ）等智库言辞确凿
地申饬撤军可能导致阿富汗成为“圣战主义的第二所学校”[28]。昆西研究所（Quincy Institute of Responsible Statecraft ）的一份报告直指由国会任命、隶属于智库美国和平研究所（United States Institute of Peace ）的阿富汗问题研究小组的三位联合主席中的前参议员凯利·阿约特（Kelly
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