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∙【制定机关】国务院
∙【公布日期】2013.04.23
∙【文 号】
∙【施行日期】2013.04.23
∙【效力等级】国务院规范性文件
∙【时效性】现行有效
∙惠普nc4400【主题分类】环境保护综合规定
正文
国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告
--2013年4月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上
国家发展和改革委员会主任 徐绍史
全国人民代表大会常务委员会：
社会化网络 我受国务院委托，向全国人大常委会报告生态补偿机制建设工作情况，请审议。
一、工作进展及主要成效
党的十八大把生态文明建设放在突出地位，纳入中国特社会主义事业“五位一体”总体布局，明确提出了全面建设社会主义生态文明的目标任务。建立生态补偿机制，是建设生态文明的重要制度保障。在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿，是明确界定生态保护者与受益者权利义务、使生态保护经济外部性内部化的公共制度安排，对于实施主体功能区战略、促进欠发达地区和贫困人口共享改革发展成果，对于加快建设生态文明、促进人与自然和谐发展具有重要意义。
党中央、全国人大、国务院高度重视生态补偿机制建设。2005年，党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出，按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。第十一届全国人大四次会议审议通过的“十二五”规划纲要就建立生态补偿机制问题作了专门阐述，要求研究设立国家生态补偿专项资金，推行资源型企业可持续发展准备金制度，加快制定实施生态补偿条例。党的十八大报告明确要求建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。全国人大连续三年将建立生态补偿机制作为重点建议。2005年以来，国务院每年都将生态补偿机制建设列为年度工作要点，并于2010年将研究制定生态补偿条例列入立法计划。根据中央精神，近年来，各地区、各部门在大力实施生态保护建设工程的同时，积极探索生态补偿机制建设，在森林、草原、湿地、流域和水资源、矿产资源开发、海洋以及重点生态功能区等领域取得积极进展和初步成效，生态补偿机制建设迈出重要步伐。
（一）各部门密切协作，合力推进生态补偿机制建设。
1.开展生态补偿政策法规研究制订工作。2006年以来，发展改革委根据第十届全国人大3721网络实名
四次会议审议通过的“十一五”规划纲要要求，组织编制《全国主体功能区规划》，指导地方编制省级功能区规划，为建立生态补偿机制提供了空间布局框架和制度基础；同时，会同有关部门、地方、科研机构在建立生态补偿机制方面开展了大量研究，成立了由发展改革委、财政部等11个部门和单位组成的生态补偿条例起草领导小组和工作小组，聘请多名各领域专家组成专家咨询委员会，先后派出10个调研组赴18个省（区、市）进行专题调研，系统总结地方的经验做法，明确了工作方向和工作重点。与亚行等国际组织合作，组织开展了9项专题研究，在宁夏、四川、江西等地举办生态补偿国际研讨会，厘清了生态补偿机制建设的主要理论问题。在此基础上，发展改革委会同有关部门起草了《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》征求意见稿和《生态补偿条例》草稿，提出了建立生态补偿机制的总体思路和政策措施。
2.初步形成生态补偿制度框架。一是建立了中央森林生态效益补偿基金制度。根据森林法的有关规定，财政部、林业局先后出台了国家级公益林区划界定办法和中央财政森林生态效益补偿基金管理办法，在森林领域率先开展生态补偿。其中，国有国家级公益林每亩每年补助5元，集体和个人所有的国家级公益林补偿标准从最初的每亩每年5元提高到2010年的10元和今年的15元，目前补偿范围已达18.7亿亩。二是建立了草原生态补偿制度。2011 年，财政部会同农业部出台了草原生态保护奖励补助政策，对禁牧草原按每亩每年6元的标准给予补助，对落实草畜平衡制度的草场按每亩每年1.5元的标准给予奖励，同时对人工种草良种和牧民生产资料给予补贴，对草原生态改善效果明显的地方给予绩效奖励。截至2012年年底，草原禁牧补助实施面积达12.3亿亩，享受草畜平衡奖励的草原面积达26亿亩。三是探索建立水资源和水土保持生态补偿机制。今年3月，国务院批复了丹江口库区及上游地区对口协作工作方案，支持南水北调中线工程受水区的北京市、天津市对水源区的湖北、河南、陕西等省开展对口协作。今年年初，发展改革委、财政部、水利部出台文件要求进一步提高水资源费征收标准，并正在研究制定水土保持补偿费征收使用管理办法。四是形成了矿山环境治理和生态恢复责任制度。从2003年起，国家设立矿山地质环境专项资金，支持地方开展历史遗留和矿业权人灭失矿山的地质环境治理。2006年，国务院批准同意在山西省开展煤炭工业可持续发展试点；同年，财政部会同国土资源部、原环保总局出台了建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见，要求按矿产品销售收入的一定比例，提取矿山环境治理和生态恢复保证金。2010年，国土资源部出台发展绿矿业的指导意见。五是建立了重点生态功能区转移支付制度。2008年以来，财政部出台了国家重点生态功能区转移支付办法，通过提高转移支付补助系数的方式，加大对青海三江源保护区
、南水北调中线水源地等国家重点生态功能区的转移支付力度。目前，转移支付实施范围已扩大到466个县（市、区）。同时，中央财政还对国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等禁止开发区给予补助。
3.加大生态补偿资金投入力度。据统计，中央财政安排的生态补偿资金总额从2001年的23亿元增加到2012年的约780亿元，累计约2500亿元。其中，中央森林生态效益补偿资金从2001年的10亿增加到2012年的133亿元，累计安排549亿元；草原生态奖励补助资金从2011年的136亿元增加到2012年的150亿元，累计安排286亿元；矿山地质环境专项资金从2003年的1.7亿元增加到2012年的47亿元，累计安排237亿元；水土保持补助资金从2001年的13亿元增加到2012年的54亿元，累计安排269亿元；国家重点生态功能区转移支付从2008年的61亿元增加到2012年的371亿元，累计安排1101亿元。财政部会同海洋局从2010年开始，利用中央分成海域使用金38.8亿元，开展海洋保护区和生态脆弱区的整治修复。近年来，中央财政还对湿地保护和流域水环境保护给予了适当补助。此外，1998年以来，国家先后启动实施了退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理、西南岩溶地区石漠化治理、长江黄河上中游等重点区域水土流失综合治理、青海三江源自然保护区、甘肃甘南黄河重要水源补给区以及塔里木河、石羊河、黑河等生态脆弱河流综合治理
等重大生态建设工程，累计投入约8000亿元。
c型卡环 4.积极开展生态补偿试点。为探索重点区域综合性生态补偿办法，拓宽生态补偿领域，有关部门组织开展了相关试点。按照国务院批复的《西部大开发“十二五”规划》要求，发展改革委组织开展了祁连山、秦岭-六盘山、武陵山、黔东南、川西北、滇西北、桂北等7个不同类型的生态补偿示范区建设，通过整合资金、明确重点、完善办法、落实责任，为建立生态补偿机制提供经验。2007年，原环保总局出台了关于开展生态补偿试点的指导意见。2010年，财政部会同林业局启动了湿地保护补助工作，将27个国际重要湿地、43个湿地类型自然保护区、86个国家湿地公园纳入补助范围。2011年，财政部会同环境保护部出台了涉及浙江、安徽两省的新安江流域水环境补偿试点实施方案，明确补偿的资金来源、标准和具体办法，开展跨省级行政区域水环境生态补偿试点。今年，财政部会同环境保护部开展了生物多样性保护补助，会同林业局启动了沙化土地封禁保护补助试点。
5.加强监测和监督考核。按照国家有关规划和政策要求，各部门完善统计评价体系，加强对生态补偿实施情况的跟踪分析和监督检查。财政部会同环境保护部制定出台了国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法，采取地方自查与中央抽查相结合的方式进行定期
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考核，将转移支付资金拨付与县域生态环境状况评估结果挂钩。财政部会同林业局建立森林生态效益补偿基金绩效评价体系，把生态补偿资金与森林质量挂钩。财政部会同农业部出台了中央财政草原生态保护奖励补助资金绩效评价办法，形成了落实草原生态保护补助政策的奖罚机制。环境保护部、水利部加强跨省断面水质监测体系建设，对主要河流跨省断面水质进行实时在线监测。住房城乡建设部加强了对国家级风景名胜区资源保护情况的遥感动态监测。海洋局出台了海洋生态资本评估技术导则等规范。按照国务院批准的青海三江源生态建设和环境保护试验区总体方案，青海省在试验区建立绿绩效考评制度，取消了地区生产总值等经济指标要求。
（二）各地主动探索，积极推进重点领域生态补偿实践。
1.在森林方面。2012年，已有27个省（区、市）建立了省级财政森林生态效益补偿基金，用于支持国家级公益林和地方公益林保护，资金规模达51亿元。例如，山东省省级财政安排专项资金，同时组织市、县财政分别对省、市、县级生态公益林进行补偿，形成了中央、省、市、县四级联动的补偿机制。广东省由省、市、县按比例筹集公益林补偿资金。福建省从江河下游地区筹集资金，用于对上游地区森林生态效益补偿。各地对地方公
益林的补偿标准，东部地区明显高于中央对国家级公益林补偿标准，西部地区则大多低于中央补偿标准。北京市对生态公益林每亩每年补助40元，并建立了护林员补助制度，每人每月补助480元。
2.在草原方面。内蒙古自治区多渠道筹集国家草原生态保护奖补配套资金，2011年，自治区、盟（市）和旗（县）三级财政落实配套资金10.3亿元，并根据草原承载能力，核定了2689万个羊单位的减畜任务，分三年完成。甘肃省将该省草原分为青藏高原区、黄土高原区和荒漠草原区，实行差别化的禁牧补助和草畜平衡奖励政策，将减畜任务分解到县、乡、村和牧户，层层签订草畜平衡及减畜责任书。2010年，青海省在三江源试验区率先开展草原生态管护公益岗位试点，从业人员3万多人，每人每年补助1.2万元；省财政支持建立了三江源保护发展基金。
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