鸭子捉兔发展草牧业对深入推进农业供给侧结构性改革，加强国内优质草畜产品的自主供给、保障国家粮食安全、改善生态环境等均具有重要意义。目前，草牧业在国民经济中的地位作用、发展路径、管理体制等比较明确，但其支持政策缺乏系统性研究。本文在研究分析草牧业内涵的基础上，系统梳理了我国草牧业的政策，以期为未来相关政策优化提供参考依据，从而推动我国草牧业更好更快发展。 一、草牧业的内涵及意义
中国自古以来是农耕文化占主导地位，对草牧业的认识相对滞后。任继周院士于1981年明确提出，草地农业是植物生产与动物生产相结合；草地与农田、林地相结合的一种农业生态系统，是自然生态系统的农业化过程，同时任继周院士还提出了草业四个生产层（前植物生产、植物生产、动物生产、后生物生产）的概念。方精云研究组于2014年9月向国务院提交的《建立生态草业特区，探索草原牧区发展新模式》的咨询报告中正式提出了“草牧业”的发展理念，从复合系统出发强调草牧业和生态功能的匹配与协调。王莉等（2015）着重以养殖草食畜、获取草食畜产品的生产部门界定了草食畜牧业的范围。 草牧业通过将作物、饲草、家
中国草牧业政策体系的框架和内容
文│杨玉洁 王莉
畜三者的有机结合，建立起“土地—植物—动物”产业链，最大限度地生产植物产品和动物产品，有助于形成高效可持续发展的农业系统，因此发展草牧业是促进农业发展的革命性举措，也是推动农业转型升级的重要驱动。草牧业具有较长的产业链，包括草产业发展、草食（草原）畜牧业发展、融合一二三产业的草畜生产及其加工和服务业的完整产业链等三个层次。同时，草牧业还具有较强的生态功能。草牧业是农业生产中的“自然生态—人文社会”耦合系统，草地、家畜及人三者之间构成相互依存、互相影响的关系。党的十九大报告明确提出“统筹山水林田湖草系统治理”，强调“草”是“山水林田湖草生命共同体”的重要组成部分。发展草牧业不仅是维护国家生态安全、建
基金项目：本文为全国畜牧总站委托课题“草牧业政策效益评价规范研究”的
部分成果
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设美丽中国的重要举措，也是推进供给侧结构性改革、调整种植结构的关键切入点，更是建设现代畜牧业、增加农牧民收入的重要途径。
二、草牧业政策体系的内容
尽管2015年“草牧业”一词才被纳入中央一号文件，但我国对草牧业的政策支持及实践由来已久。从1983年开始，农业部同地方合作在28个省、市、自治区创办了43个现代化草地牧业综合发展示范项目，成功探索了中国式现代草地牧业模式。国家高度重视草牧业发展，通过规划引导、政策扶持等多方面推进草牧业高质量发展。由于“草牧业”是一个新理念，中国对其政策支持尚处于动态调整过程中，因而在发展草牧业方面，亟待厘清已有草牧业政策，从而为更好地向长期政策制定提供决策支持。
1.综合性政策。发展草食畜牧业是加快农业“转方式、调结构”的重要着力点。2015年《促进草食畜牧业加快发展的指导意见》明确指出，我国草食畜牧业发展要以肉牛、肉羊、奶牛为重点，以转变发展方式为主线，以提高产业效益和素质为核心，坚持种养结合，优化区域布局，强化科技支撑，推动草食畜牧业可持续集约化发展。2016年《全国草食畜牧业发展规划（2016—2020年）》提
出草牧业发展量化指标体系，指出到
2020年实现初步构建现代草食畜牧业
的生产体系、经营体系、产业体系；
区域布局上主要覆盖北方干旱半干旱
区、青藏高寒区、东北华北湿润半湿
润区、南方区等4大区域。
2.产业支持政策。
（1）产业结构调整政策。在农
业由“规模速度型粗放增长”转向
“质量效益型集约发展”的新阶段，
农业产业结构调整十分重要。2015
年，中央一号文件提出促进粮食、经
济作物、饲草料三元种植结构协调发
展，标志着新一轮农业结构调整已经
展开，对草畜业发展意义重大。2015
年农业部发布《进一步调整优化农业
结构的指导意见》指出，要“形成粮
草兼顾、农牧结合、循环发展的新
型种养结构”。作为节粮型产业，
草牧业可通过间作、套作、轮作等措
施，利用剩余耕地资源种植牧草和
饲料作物，同时实现培肥地力和“藏
粮于草”。2015年以来，中央财政
安排资金支持开展粮改饲试点，按照
草畜配套、产销平衡的原则发展以青
贮玉米为主的优质饲草料产业。2017
年农业部《粮改饲工作实施方案》指
出，要扩大青贮玉米等优质饲草料种
植面积、增加收贮量，全面提升种、
收、贮、用综合能力和社会化服务水
平，推动饲草料品种专用化、生产规
模化、销售商品化。2019年粮改饲试
点工作实施范围扩大到全国17个省
（区）629个县，完成面积1500万亩
袁静波
以上，2020年中央财政用于粮改饲项
目的资金达23亿元。
（2）良种繁育与推广政策。
《全国牛羊肉生产发展规划（2013—
2020）年》指出，加快肉牛、肉羊高
产高效优质新品种培育，立足国内地
方品种资源，合理引进国外优良品
种，坚持常规育种与现代生物技术相
结合，以提高个体生产性能和产品
质量为主攻方向。国务院办公厅《关
于加强农业种质资源保护与利用的
林达尔均衡
意见》在人才队伍建设、用地管理、
财政保障、激励机制等方面出台了
“含金量高”的政策。国家十分重视
草食畜的良种引进，采用了进口税收
优惠促进良种引入。同时，内蒙古自
治区、黑龙江省等奶业主产省（区）
地方财政对良种奶牛的引进和繁育给
予补贴。农业农村部重点实施草食畜
遗传改良计划，遴选了一批核心育种
场，会同国家发展改革委实施现代种
业提升工程，支持种业基础设施建
山萘酚设，重点提升种质资源保护、育种创
新、测试评价、良种繁育能力。2020
年，中央在内蒙古自治区、四川省等
8省（区）支持牧区畜牧良种推广。
（3）饲草产业化政策。以北方
农牧交错带为重点，支持牛羊养殖场
户和饲草专业化服务组织收储青贮玉
米、苜蓿、燕麦草等优质饲草，通过
以养带种的方式加快推动种植结构调
整和现代饲草产业发展。2012年，农
业部和财政部实施“振兴奶业苜蓿发
展行动”。2016年，农业部出台了
《全国苜蓿产业发展规划（2016—
2020年）》，加强苜蓿草种繁育基地
建设，大力发展高产优质苜蓿种植加
工。在此带动下，逐步形成了一批优
质饲草料生产基地，有效降低了草食28
畜饲养成本。2020年《关于促进畜牧业高质量发展的意见》指出，推进饲草料专业化生产，加强饲草料加工、流通、配送体系建设。
（4）畜禽规模化养殖政策。发展畜禽标准化规模养殖是建设现代畜牧业的重要抓手。2008年启动实施奶牛标准化规模养殖场建设项目，2012年启动实施肉牛、肉羊标准化规模养殖场项目，2016年启动17个奶牛养殖大县种养结合整县推进试点。在鼓励规模化、标准化畜禽养殖方面，2013年国务院颁布了《畜禽规模养殖污染防治条例》，要求县级以上人民政府应当采取示范奖励等措施，扶持规模化、标准化畜禽养殖，支持畜禽养殖
场进行标准化改造和污染防治设施建设与改造，鼓励由分散饲养向集约饲养方式转变。在土地保障方面，2014年国土资源部会同农业部印发了《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，对集中兴建的规模化畜禽养殖安全、环保等永久设施，属于建设用地范畴的，可结合村庄规划编制或调整予以落实，或在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留一定的建设用地机动指标予以解决。2020年《关于促进畜牧业高质量发展的意见》强调，发展适度规模经营，通过因地制宜发展规模化养殖，引导养殖场户改造提升基础设施条件，扩大养殖规模，提升标准化养殖水平。
（5）机械购置补贴政策。2007年《国务院关于促进奶业持续健康发展的意见》明确将牧业机械和挤
奶机械纳入财政农机具购置补贴范围。2015年农业部《关于促进草食畜牧业加快发展的指导意见》关注于草牧业物质装备水平的提高，指出要加大对饲草料加工、畜牧饲养、废弃物处理、畜产品采集初加工等草畜产业农机具的补贴力度。当前，中央财政资金农机购置补贴机具种类范围基本涵盖了牧草生产所需的主要机具，各省（区、市）可根据生产实际需要从中选取确定补贴范围，还可选择不超过
3个品目的产品开展农机新产品购置
补贴试点。
3.生态建设与环境保护政策。
（1）退牧还草工程。作为加强
草原生态保护和建设的战略举措，
2003年退牧还草工程开始实施，项目
区主要为内蒙古自治区、四川省、贵
州省等12个省（区），主要措施包
括：禁牧休牧轮牧围栏、退化草原补
播改良、栽培草地建设、牲畜舍饲棚
圈建设等。退牧还草工程的实施，不
仅帮助农牧民转变畜牧业生产方式，
遏制草原生态环境恶化的势头，改
善草原生态环境和草原畜牧业基本
生产条件，而且可以促进草原退
化、沙化和碱化的自身恢复，实现
草原资源永续利用。据2019年中国
国土绿化状况公报显示，退牧还草
工程安排围栏建设60万公顷、退化
草原改良51.3万公顷、人工种草22.1
万公顷、黑土滩治理9.9万公顷、毒
害草治理14.5万公顷。
（2）草原生态奖补。从2011年
起，国家在内蒙古自治区、西藏自治
区等8个主要草原牧区省（区）及新
疆生产建设兵团全面建立草原生态保
护补助奖励机制。该机制以落实草原
承包经营制度为基础，以推行草畜平
衡、转变畜牧业发展方式为核心，通
过禁牧补助、草畜平衡奖励、畜牧品
种改良补贴、牧草良种补贴、牧民生
产资料综合补贴及中央绩效考核奖
励资金，实现补奖到户、权责到省。
“十三五”期间，该项政策得以延
续，国家在河北省、山西省、内蒙古
自治区、辽宁省、吉林省等13个省
（区）以及新疆生产建设兵团和黑龙
江省农垦总局启动实施新一轮草原生
态保护补助奖励政策。
（3）秸秆饲料化利用。国家于
1992年开始实施秸秆养畜项目，以秸
秆饲料化利用为工作重点。项目实施
以来，中央累计投入资金20多亿元，
支持900多个县（市、区）开展秸秆
处理设施和养殖基础设施建设，秸秆
养畜作为农区和半农半牧区牛羊养殖
的主要模式已经得到广泛普及，促进
了畜牧业的良性有序发展。2016年农
业部联合国家发改委印发的《关于编
制“十三五”秸秆综合利用实施方案
的指导意见》，要求各地因地制宜，
把推进秸秆饲料化与调整畜禽养殖结
构结合起来，加快推广秸秆青贮、氨
化、微贮、颗粒化等应用技术，开展
秸秆种养结合示范工程。2016—2018
年，中央安排秸秆综合利用试点资金
38亿元，支持12个省200多个县整县
29
推进秸秆肥料化、饲料化、能源化、基料化、原料化综合利用。
4.科技支撑政策。国家对草牧业发展的科研投入逐步增加，科技支撑水平不断提升。从2007年开始，国家启动实施了50个现代农业产业技术体系，草牧业领域内建立了牧草、奶牛、肉牛、肉羊、绒毛羊、兔等现代产业技术体系。该体系充分发
挥了高校、科研机构的人才、设备、技术优势，针对饲草料资源开发利用、畜禽饲养、生产管理、疫病防治等环节进行了重点攻关和示范推广，为草牧业发展提供了有力的科技支撑。2009年，农业部和财政部在批复成立的50个现代农业产业技术体系中，设立了以支撑优质饲草生产为主的国家牧草产业技术体系。
5.金融保险支持政策。一是农业保险支持政策。自2007年起，国家建立了奶牛政策性保险制度，政府对参保奶农给予一定的保费补贴，以增强其抵御产业风险的能力，保障奶制品生产安全。随着保费补贴试点工作的开展，中央财政提供农业保险保费补贴范围逐步扩大，现已涵盖草牧业相关的奶牛、牦牛、藏系羊等多个品种。2016年财政部出台的《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》规定，养殖
业在地方财政至少补贴30%的基础上，中央财政对中西部和东部地区分别补贴50%和40%；对西藏自治区畜禽品种在省级财政至少补贴25%的基础上，中央财政补贴40%。
二是金融信贷政策。财政部会同人力资源社会保障部、中国人民银行加大创业担保贷款贴息支持力度，提高贷款额度（个人最高20万元、小微企业最高300万元），扩大政策支持范围，放宽企业支持条件，延后执行利息分担机制，优化贷款审核发放流程，符合条件的草牧业企业可按程序申请创业担保贷
款贴息支持。
6.动物疫病防控防治政策。动
物疫病防治工作关系国家食物安全和
公共卫生安全，党中央、国务院高度
重视动物疫病防治工作。2012年，国
务院办公厅发布的《国家中长期动物
疫病防治规划（2012—2020年）》将
草牧业的畜禽疫病防控防治问题纳入
重点考量，并指出对中原、东北、西
北、西南等肉牛肉羊优势区，加强口
蹄疫、布鲁氏菌病等牛羊疫病防治；
对东北、华北、西北及大城市郊区等
奶牛优势区，加强口蹄疫、布鲁氏菌
病和奶牛结核病等奶牛疫病防治。以
奶牛为例，按照《国家中长期动物疫
病防治规划（2012—2020年）》《国
家布鲁氏菌病防治计划（2016—2020
年）》等要求，农业部会同财政部安
排了动物防疫等补助资金，主要用于
包括奶牛在内的畜禽强制免疫补助和
强制扑杀补助。根据《动物防疫等补
助经费管理办法》有关规定，各省级
财政部门会同畜牧兽医主管部门根据
畜禽大小、品种等因素，细化奶牛等
畜种的重大疫病扑杀等补助标准。
三、进一步推动草牧业高质量
发展的政策建议
1.强化政策顶层设计。鉴于部
分政策已于2020年到期，在全面推进
乡村振兴战略时期，需要注重中长期
草牧业政策延续、衔接与调整。结合
国土空间规划体系，立足区域草牧业
发展实际，突出问题导向，
做好空间布局与产业规划，
明确不同区域草牧业发展的
方向重点、基本模式和关键
举措，采取切实可行的办法
措施调动农牧户积极性，推
动草牧业高质量发展。
2.完善系统性政策。
通过政策更充分发挥市场机
制在资源配置中的决定性作
用，在市场机制的引领下，
充分考虑草牧业在确保生态
安全、维护食物安全和增加农牧民收
入等方面的重要作用，研究出台财
政、金融、税收、土地等方面的全面
性、系统性的政策措施。除了已有政
策重点关注的生产环节，相关部门应
推进草畜产品优质优价市场机制的建
立和良性的流通体系建设。围绕新型
经营主体培育、物质装备水平提升、
生态保护与建设、科技推广支撑和金
融服务完善等方面，加强政策创设力
度，不断完善草牧业发展政策体系。
3.完善科技与人才政策。紧紧
围绕优质草种选育、重大病虫害防
治、草产品加工、草食畜禽营养配
比、草食畜禽疫病防控等方面开展联
合科技攻关，通过自主创新、集成创
新、引进消化吸收再创新，加大对重
大科技成果研发推广的支持力度，从
而为草牧业提供有力的科技支撑。在
2010年土耳其世锦赛
中央委员会办公厅、国务院办公厅出
台《关于加快推进乡村人才振兴的意
见》的背景下，进一步结合草牧业发
展实际，注重培养草牧业生产经营、
产业融合发展、农业技术等重点领域
人才。
4.强化政策配套措施。要进一
步明确草牧业在推动可持续发展、促
进共同富裕等方面的重要作用，强化
组织领导，落实目标任务，明确工作
矿业研究与开发责任，加强督导检查，注重配套措施
与实施保障。充分利用数字平台等宣
传渠道，加大现代草牧业模式的宣传
推介力度，营造良好社会氛围。30
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