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INTERPRETA TION
区域治理作者简介：池彦琪，生于1986年，硕士，中级工程师，研究方向为工程咨询。
上海投资咨询公司 池彦琪
摘要：近年来，为了配合规划的落地落实，各部委和各地陆续出台了各类专业领域的规划建设导则，作为衔接规划、建设、运行全过程的指导性文件，弥补系统性规划建设运行指导方面的不足。相对而言，区域性综合规划建设导则的研究较少，本文基于《虹桥商务区规划建设导则》编制过程中的思考与实践，立足区域经济社会发展特点，创新研究提出区域性综合规划建设导则的研究要点，为其他一体化发展区域编制规划、建设、运行的行动指南提供参考和借鉴。 关键词：区域性；规划建设导则；虹桥商务区中图分类号：G322.1
文献标识码：Attv
文章编号：2096-4595（2020）40-0073-0002
上海虹桥商务区地处长三角地区的交通网络中心，跨越闵行、长宁、青浦、嘉定四区，作为国际开放枢纽、国际化中央商务区和国际贸易中心新平台，承载着引领长三角一体化高质量发展和上海打造卓越的全球城市的核心功能。为了贯彻国家战略和上海市委、市政府的决策部署，更好地落实《上海市虹桥主城片区单元规划》，坚持高起点规划、高标准建设、高水平管理，创新区域性综合规划建设指导模式，编制形成《虹桥商务区规划建设导则》，形成统一的“虹桥标准”，以期切实解决落地和统筹两大难题。本文从统一导则定位、加强编制过程和实施中的统筹、提炼区域特等三个维度，对区域性综合规划建设导则的编制研究提出了思路和建议。
一、以统一定位为基石，统领规划建设运营全过程
区域性的综合规划建设导则往往需要面对跨行政区、多样化的应用场景，如《虹桥商务区规划建设导则》涉及长宁、闵行、青浦、
嘉定四区产业、交通、生态、建筑等各个领域，笔者认为此类导则应以统筹协调好区域内不同行政区划、不同建设主体在规划建设运营过程中标准不一致的问题为主要目标，因此，统一“导则定位”和“标准定位”两个定位是编制《规划建设导则》的首要条件。
统一导则定位：首先应明确《规划建设导则》的作用，在定位上要与城乡规划、建设规范和技术标准有所区分，
同时相互衔接、相互补充。如在编制《虹桥商务区规划建设导则》时，基于向上承接《上海市虹桥主城片区单元规划》的核心定位，研究提出了围绕导则进一步构建“1+N”的导则体系，进而起到向下指导环境景观、建筑工程、市政设施、道路交通等各领域专项导则编制的作
用，
从而达到统一商务区各片区规划、设计、建设和管理的理念，作为纲领性文件指导下一阶段商务区内各类建设项目实施的目标，确保虹桥商务区站在新的发展定位上，全面达到统一建设标准、协调城市风貌和优化精细管理的目标，促进单元规划更好地落实。
统一标准定位：对标对象的选取是编制区域性综合规划建设导则的重要基础工作，笔者认为应结合区域现状和发展定位，以问题和目标为导向，兼顾前瞻性和可操作性，选取统一的综合性对标对象，而在各领域具体规范内容的对标选择上，则可以在统一标准的原则下进行微调。对于《虹桥商务区规划建设导则》，我们研究选取了具有一定相似度的纽约、东京、伦敦等国际大都市和雄安新区等代表国内先进理念的发展区域进行对比分析，全面梳理分析了国家和上海市相关领域的行业规范和技术标准，回顾总结了虹桥商务区原核心区及各片区开发经验，在此基础上，
提出《虹桥商务区规划建设导则》应坚持用世界眼光，对标国际最高标准、最好水平，特别是在智慧城市、绿建筑、地下空间开发等方面达到国际一流水平或全国最高水平，为实现区域发展目标奠定基础，也与此后出台的虹桥国际开放枢纽定位非常契合。
二、以综合统筹为抓手，形成跨域协作互利新模式
通常情况下，跨行政区的综合开发区域的往往存在统筹协调难题，如虹桥商务区地跨四区，近年来发展迅速，但是各片区仍然存在发展不均衡的情况，长宁片区空间发展遇到瓶颈、机场周边地块权属复杂，闵行片区面积最广、受航道限制也较多，青浦片区城市形象和公共服务水平有待整体提升，嘉定片区产业定位仍需进一步明确。因此，
笔者认为此类区域的规划建设导则作为统一的区域标准，从其制定出台到实施管理，都应贯彻统筹、协作、互利的理念。
统筹制定：为了加强规划建设导则的可落实性，制定过程必须广泛听取各方意见，《虹桥商务区规划建设导则》为引领区域一体化高质量发展，在历时近2年的编制过程中，既借鉴了国际大都市和雄安新区、北京通州副中心、广东肇庆新区等的先进理念和经验，对接长三角一体化发展要求，又听取了市规资局、住建委、交通委、发改委等部门和闵行、长宁、青浦、嘉定四区政府的意见，形成的成果多次组织部门和专家研讨，数次在市级层面汇报，开展了网络公示，经反复完善后，提出了更加统筹
协调的“虹桥标准”，力争实现统筹规划设计、统筹建设标准和统筹运行管理。
统筹管理：作为规划建设导则落地落效的重要一环，管理也应强化统筹协调，《虹桥商务区规划建设导则》提出全过程跟踪机制、协同机制和公众参与机制，强化多部门、多专业协同，虹桥商务区管委会通过总控计划统筹建设时序，全过程跟踪主城片区规划建设，建立市区政府部门之间互相联动的协商机制，
加强规划、设计等环节的沟通协调，同时充分调动社会公众积极性，引导市民介入街区空间环境设计与人居环境维护。
三、以五大理念为引领，构建区域产城融合发展指南
（一）明确基本原则
综合性的规划建设导则其内容应涵盖区域规划、建设、运行的方方面面，笔者认为，务必面向长远、以创新、协调、绿、开放、共享五大理念为引领，也要充分体现区域特，如虹桥商务区应体现“最低碳、特智慧、大交通、优贸易、全配套、崇人文”的发展
INTERPRETA TION区域治理
特。
作为首个综合性、跨行政区的规划建设导则，《虹桥商务区规划建设导则》在编制过程中及时跟进国家战略，随着长三角一体化发展上升为国家战略。我们研究提出“虹桥标准”应当站在新的发展定位上，更加强调高点定位、国际对标，更加强调综合统筹、协作互利，更加强调开放共享、以人为本，更加强调景观形象、品质提升，更加强调建管并重、全程管控，围绕虹桥商务区在长三角一体化发展中发挥的核心作用，以国际一流、绿低碳、智慧互联、以人为本、问题导向和统筹协调为基本原则，服务两大国家战略，引领长三角一体化高质量发展。
（二）构建内容框架
虹桥商务区具有发展定位高、综合性强、经济基础较好、跨越行政区且区域发展差异比较明显等特点，因此，与单个行政区内、或是单条发展主线、或是单个行业领域的规划建设导则不同，《虹桥商务区规划建设导则》必须满足多目标导向的要求。基于此，《导则》确立了两级框架结构，一级目录力求在涵盖商务区规划建设各主要领域的基础上，提炼彰显未来虹桥商务区的发展定位和发展特，提出“产城融合的国际城区、联通世界的交通枢纽、对标一流的生态环境、集约低碳的市政设施、品质高尚的美丽街区、智能互联的智慧虹桥”六大核心板块。
《导则》二级目录的设置则针对使用者需求，更加强调可用性，做好与常规分类的衔接，如“联通世界的交通枢纽”板块具体
分为“综合一流的交通枢纽、安全畅通的道
路交通、舒适通达的公共交通、便捷宜人的
慢行交通、井然有序的静态交通”五个部分，
以期全面指导商务区的交通发展规划、建设
和运行。
（三）凝练特亮点
《虹桥商务区规划建设导则》以虹桥主
城片区新的发展定位和发展要求为导向，
在六大核心板块26个二级目录中，从规划
设计、建设开发、运行管理全过程的角度，
采用定性与定量相结合、引导与规范相结合
的方式，提出百余项建设要点，其中，在
符合虹桥发展特的条目提出了更高标准要
求，如空间综合利用、绿低碳等。
在空间综合利用方面，考虑到虹桥地区
的特殊性，开发建设需要符合机场限高要求，
《导则》聚焦地上地下空间的综合、统筹开
发，特别强调科学合理利用地下空间，按
照功能需要，对轨交站点周边、商业商务、
研发及开放空间地区等重点区域分别提出了
地下空间开发的具体要求；同时强化地下空
间的连通性，提出设置多通道、多出入口，
联通道24小时可通行等引导性规范，力求
向地下要空间、向土地要效益。
在绿低碳方面，作为国家“绿生态
示范城区”和本市首批“低碳发展实践区”，
直流开关电源的设计
虹桥商务区一贯以低碳发展为特，《导则》
在国际城区、生态环境、市政设施等多个板
块始终贯彻绿低碳理念，多项规范要求达
到国内一流、国际先进水平。其中，关于绿
建筑，提出新建建筑全面按照绿建筑二
星级及以上标准建设，其中商务商业商办建
筑、地标性建筑和单体建筑面积2万平方米
以上的大型公共建筑按照绿建筑三星级标
准建设；既有建设改造，符合条件的应当按
照绿建筑二星级及以上标准进行改造。关
于生态环境类指标，提出地表水质全面Ⅳ类，
重点区域景观河道水质达到Ⅲ类水标准，环
境噪声区达标全覆盖，70分贝噪声影响区
域内不新建、扩建居民住宅、学校、医院等
敏感建筑。关于屋顶绿化，提出新建建筑屋
顶绿化面积不低于屋顶面积的40%，乔灌木
面积不低于屋顶绿化面积的50%。
四、结束语
2020年3月，上海虹桥商务区管委会
和上海市规划资源局以沪虹商管〔2020〕25
号文联合发布《虹桥商务区规划建设导则（试
行）》，自发布以来，导则已成为虹桥商务
区管委会及闵行、长宁、青浦、嘉定四区城
市建设的重要依据和参考，同时，作为不打
破行政区划、统筹区域规划建设标准的创新
模式，也为其他地区提供了有益的借鉴。
参考文献
[1]王兴平，赵虎，朱凯等.综合效益
导向的开发区整合策略研究——以宁波市
开发区为例[J].规划师,2011(9):26-31.
[2]陈穗，王明振.北京妙峰山
区域发展综合性规划研究[J].室内设
计,2008(3):34-38.
（上接第70页）
生活需求的一些方面，由此可以看出我国民众对美好生活需求的日益增长。
最后就是我国当前社会的发展所存在的显著问题：发展不平衡不充分。新时代中国社会发展的很多方面都不平衡，最突出的就是城乡发展不平衡以及区域发展差距大。无论是物质生活水平条件还是公共服务，农村的发展状况都明显落后于城市，比如：教育、基础设施、医疗卫生服务等。区域发展的差距主要是省际之间、中西部之间，差距不仅表现在经济发展上，而且还有公共服务上。另外，城乡发展不平衡及区域发展差距巨大直接导致收入分配差距巨大。最后，经济发展与生态环境保护之间存在的矛盾和不平衡，一方面是产业结构的失衡，工业所占的比重远高于服务业；另一方面就是过去一味强调经济的快速增长而忽略了生态环境问题，导致生态环境遭到严重破坏，以至于影响到了普通民众的身体健康、生活质量和生存发展，所以保护生态环境迫在眉睫。发展
不充分所涉及的方面比较广，主要概括为这
几个方面：实体经济、创新能力、民生领域
和市场改革等。
三、科学把握新时代中国社会主要矛盾
转化的意义
改革开放之所以能取得如今的巨大成
绩，关键在于对当时条件下社会主要矛盾的
anit准确把握和正确认识。如今我国的社会主义
建设踏入新的历史领域，所以对现阶段我国
社会主要矛盾的把握就关系到党和国家的未
来发展和前景。十九大报告通过牢牢握住当
前的国情对社会主要矛盾的变化做出准确的
论断，具有重大意义。第一，针对我国社
会主要矛盾的变化，需要及时调整党和国家
的工作重点和方向。当前的社会主要矛盾是
不平衡不充分的发展和人民对美好生活需要
日益增长之间的矛盾，所以要在发展的基础
提高口语表达能力上解决好不平衡不充分的问题，不再一味地
佳能c6000
追求增长速度而忽略了质量要求，而是追求
高质量的发展得同时落实和贯彻新的发展理
念。另一方面，始终坚持以人民为中心，
改善人民生活的自然环境和社会环境，大力
推动人的全面发展，最后以满足人民美好生
活需要的日益增长。第二，社会主要矛盾发
生改变，对党和国家未来的工作和发展具有
极大的指导意义。在社会主义的新时代阶段，
尽管经济建设仍然是中心工作，但是更应该
注重全面发展同时贯彻和落实新发展理念，
追求全面的可持续的发展。总之，我国社会
主义主要矛盾的新变化是我们踏入新时代的
标志，我们需要正确认识新时代中国社会主
要矛盾，解决好社会主要矛盾，拥抱新时代，
不忘初心，砥砺前行。
参考文献
[1]选集，第1卷[M].北京：人
民出版社,1991.
[2]中共党史文献选编（社会主义革命
和建设时期）[M].北京：中共中央党校出版
2012年中央电视台中秋晚会社,1992.
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