I综合论述LOW CARBON WORLD2021/6乡村振兴背景下村庄规划产业用地保障机制探索----以马山县乔老河片区为例 姚维清，韦琦，郑雄彬
(华蓝设计(集团)有限公司，广西南宁530001)
【摘要】中国共产党第十九次全国代表大会提出实施乡村振兴战略，并提出野产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，其中乡村产业振兴是乡村振兴的基础，通过村庄规划梳理产业空间布局及做好一二三产业融合发展的用地保障是发展乡村产业的关键內容遥本文提出以优化区域资源配置、建立弹性管控机制、实施全域土地综合整治为产业用地保障路径，为后续乡村建设工作的开展提供科学指导遥 【关键词】乡村振兴；村庄规划；产业发展路径；产业用地保障机制
【中图分类号】D422.6【文献标识码】A【文章编号】2095-2066(2021)06-0286-03
0引言
现阶段我国乡村产业已从传统农业转变为融合发展模式，以农业农村资源为依托的新产业、新业态大
量涌现，产业链条逐步延长，这都对产业发展空间布局及供地方式提出了新的要求。村庄规划作为城镇开发边界外乡村地区的详细规划，是保障乡村产业用地需求、优化乡村产业用地布局、引导乡村产业有序发展的依据，其如何更好地支持乡村产业发展，为产业用地落实、区域统筹发展、实现乡村振兴整体目标提供支撑，值得深入探索。本文以马山县乔老河片区为例，提出村庄规划支撑乡村产业用地的思考，为推进实施乡村振兴战略和乡村建设行动提供借鉴。
1乡村产业用地新要求及主要问题
1.1乡村产业用地新要求
推进乡村一二三产业的融合发展，需考虑三产不同的发展规律及保证农业产业链的纵向和横向推进，尤其是在农产品转型期间应优化产品增值模式，实现不同产业的扩张发展。在此发展背景下，乡村用地需求呈土地利用方式及功能复合性。由此，针对不同类型和特点的产业提供不同的空间载体和用地途径，切实发挥土地功能，才能在客观上体现用地供给的针对性和科学性。
1.2当前产业用地保障中的主要问题
1.2.1建设用地指标不足，存量用地流转不畅
乡村产业用地涉及“两块地”，一块是建设用地，另一块是设施农用地。其中建设用地为指标计划管理，
在以往城市优先的发展模式中，城市建设用地指标普遍未能满足的情况下，逐级往下划分，乡村建设用地新增指标很难得到落实。基于此，盘活存量用地、腾退闲置用地等农村土地制度改革试点工作在全国范围展开，旨在通过“指标置换、资产置换、货币补偿、借地退出”等方式腾退、盘活闲置宅基地，为乡村产业发展提供较为充足的用地空间。然而，由于各地土地政策、村民土地观念不同，同时大部分村庄缺少细化的规划，导致存量用地流转不畅，难以发挥实效。
1.2.2村庄规划滞后于乡村产业发展需求
2019年以来，自然资源部办公厅先后发布《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》和《关于进一步做好村庄规划工作的意见》，指导各地有序推进“多规合一”实用性村庄规划编制。近年来各地积极开展村庄规划编制工作，但村庄规划工作总体上还处于起步阶段，存在滞后问题。即便是乡村建设目标不断发展和优化，工作政策和编制水平并不能满足现代社会的要求，尤其是当前农村地区仍然存在“千村一面”的规划情况，地区无法根据地方发展情况和特点制定独特的自然资源和人文环境规划方案，致使相关规划缺乏可操作性，无法发挥调控作用。
2马山县乔老河片区实践
马山县位于广西壮族自治区中部，南宁市北部。乔老河片区以9个行政村为核心区，面积为133km2，共涉及114个自然村。片区位于“环弄拉”生态区旅游区内，具有小都百乡村旅游区、三甲攀岩小镇、弄
拉自然保护区等生态资源优势，是马山县打造广西最美乡村、广西乡村振兴先行示范区和全国知名生态康养旅游目的地的重点发展区域。
2.1乡村产业发展现状
乔老河片区现状耕地少，粮食作物仅够自给自足，沃柑、旱藕、药材等经济作物效益较高，黑山羊品牌影响大，具有特农产品发展优势和潜力；第二产业处于雏形阶段，经济薄
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LOW CARBON WORLD2021/6综合论述
弱，主要以农产品初加工为主，产品附加值低；旅游深度开发不足，产品单一，但体育相关产业发展潜力大。现共有农旅项目11个、旅游景点6个、加工类项目12个，产业业态杂、规模小、布局乱，缺乏大型龙头企业，带动性不强，产业链条不完善，见图1。
图1产业项目现状分布（图片来源：作者自绘）
2.2产业发展路径
2.2.1多规融合，策划先行，合理安排乡村产业发展空间
乔老河片区作为马山县重要的乡村旅游承载地，各类文旅规划、产业规划、项目策划、发展规划对该片区指导的规划繁多，形成管理混乱、难以实施的情况。针对此问题，梳理分析与片区村庄有关规划，衔接土地利用规划、城乡规划、发展规划及各类专项规划，实现多规合一的有机融合。根据“现状一策划一布局一管控一供地”的技术路线，策划先行，量身定制，以石漠化治理与绿发展相结合为发展路径，构建“以特优作物的生态农业为基础、环境友好型农产品加工为补充、山地运动和生态旅游为支撑”的绿产业体系。并根据现状产业、资源的分布特点，引导产业功能集聚、分区发展，形成“一带、三区、多极核”的乡村产业发展空间格局，并针对不同类型和特点的产业提供不同的空间载体和用地途径，见图2、图3o
图2产业发展策略
2.2.2坚持底线思维，优化调整农业生产结构
乔老河片区内有弄拉自然保护区等广西重要的生态红线管控区域，并且作为自治区级农业示范区，生态环境基础较差，生态情况敏感。由此，秉持保护和发展需求并行，在“三线划定”及国土空间分类分区管控的基础上，在不破坏耕作层的前提下，对农业生产结构进行优化调整，实行土地复合利用，发展农村新产业新业态，拓展土地使用功能，并在马山县已形成石漠化治理范例的“弄拉模式”的形势下，保持石漠化治理成果，形成生态山体、连片农田与村庄集聚的土地保护新格11届三中全会
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图3功能结构规划（图片来源：作者自绘）
局、生态宜居与集约高效的农村土地利用空间结构。
2.2.3分类分期供地方式，高效促进产业项目落地蒙古天韵
产业发展不能一蹴而就，需根据自身特点和市场需求分步骤、分阶段合理规划，循序渐进，逐步完成既定目标。乔老河片区根据供地条件的难易程度，以分期供地的方式，编制近期、中期、远期项目库。对于属重点项目且不占用基本农田和生态红线的、自治区统筹推进重大项目的、原址盘活利用不占建设指标的类型项目应优先近期开发，其他类型项目根据企业、村民和市场需求灵活安排建设时序，见图4o
•近期供地
不涉及基本农田、近期能解决少量
基本农田问题或自治区推逬的重大项
目，共33个，其中勸帧目12个.
•中期供地
占用基本农田少且中期可解决、项
目用地较大且部分为非基本农田，共8
个，其中重点项目3个.
远期供地：
占用基本农田面积较大、有远期用
地需求的项目，共9个，其中重点项目
6个.
•1）配星计划嚴与its存量±W圭钩
!2）Si舌现炬设用地
\3）利用预留5%的规划新增建设用地指标；
|4）”点状供地”鈕落实用地
I5）旅游景区夕W益类基昭设施建设，可以划拨方式供地；
重大项目直接核销自治区新增建设用地指标.
I1）动态配宜计划指标与处宜存绘土地挂钩
；
2）继续盘活现状建设用地；
I3）利用预留5%的规划新增建设用地指标；
I4）"点状供地"方式落实用地
J5）自治区级、市级耕地指标调剂库中，采取有偿调剂保障方式
'6）申请車大项目争取建设用地指标，分期实施的按分期实施方案进行分期申报;
泥浆固液分离\7）利用政府专项资金和鼓励企业进行全域土地综合整治，动态调整基本农田.
/---------------------
[D动态配置计划指标与处置存绘土地挂钩
；2）继续盘活现状建设用地
I3）申请重大项目争取建设用地指标，分期实施的按分期实施方案进行分期申报;
!4）重大项目位于限制建设区的，依法依规修改规划；
\5）利用政府专项资金和鼓励企业进行全域土地综合整治，动态调整基本农田.
图4分类分期供地
2.3产业用地保障机制探索
2.3.1乡村产业建设用地指标落实途径研究
（1）科学建立村庄发展引导体系，优化资源配置。从9个行政村共114个自然村的村庄规模、特资源、人口流动情况、生态空间、道路交通、配套设施与集镇的距离7个方面出发，建立乔老河片区村庄发展导向评价体系，对9个村内所有自然村进行整体评价，划分为“基础整治、重点发展、现状维护、城郊融合”四大类型，明确乡村居民点发展导向和减量化规划探索，提出建议精明收缩和逐步撤并的村庄和特村庄名单。结合村庄资源禀赋和未来综合发展需求，通过灵活的用地指标腾挪，将建设用地指标向重点村倾斜，保障近期重点项目落地，见图5o
（2）刚弹性管控强化产业用地供给能力。依据集约利用和刚弹性管控相结合的原则，划定留白用地、弹性管控区和乡村建设用地管控线。留白用地，即不明确具体地类的建设用地，
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图5村庄布局引导(图片来源：作者自绘)
村民需作为建设用地使用时，经过规定流程申报得到批准即可使用。弹性管控区不占用建设用地指标，规划地类为耕地。村民需将弹性管控区作为建设用地使用时，如将村屯内部等量等质的建设用地复垦为耕地，经过规定流程申报得到批准即可使用。提高土地用途管制制度的弹性，能有效保障产业用地供给。
2.3.2以全域土地综合整治为抓手，提升产业用地保障能力
土地整治能够有效协调土地利用的社会、经济和生态效益，改善农业生产条件和提升土地集约化利用程度叫乔老河对全要素进行实地调研、整体设计和综合整治，划分5类整治分区，提出土地整治、生态修复类12项整治工程，将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块，有效推进盘活闲置、低效用地40hm2，为发展观光农业、康养产业等提供用地保障；推进耕地提质改造130hm2，增加耕地135hm2，鼓励村庄在耕地面积不减少、质量不降低的前提下，将土地整治产生的节余建设用地指标统筹用于乡村产业发展。
3结语
土地是农村重要的自然资源和发展资本，也是农村地区实现一二三产融合的关键生产要素，在乡村振兴战略中扮演关键角，发挥着基础性作用耳在此背景下，在村庄规划中更需要发挥用地保障制度优势性，最终在创造农村土地市场价值过程中，带动乡村振兴工作的稳定与健康发展。
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收稿日期：2021-04-21
作者简介：姚维清(1982—)，男，汉族，广西南宁人，本科，高级城市规划师，主要从事城乡规划工作。
韦琦(1987—)，女，壮族，广西南宁人，本科，高级工程师，主要从事城乡规划工作。
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郑雄彬(1988—)，男，汉族，广西贵港人，硕士研究生，城市规划师，主要从事城乡规划设计工作。
(上接第285页)
参考文献
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收稿日期：2021-04-29
作者简介：宋绮婷(1988—)，女，汉族，广东佛山人，硕士研究生，助教，主要从事项目管理和人力资源管理研究工作。
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