上海市人民代表大会城市建设环境保护委员会关于《上海市地下空间规划建设管理条例（草案）》的审议意见报告 郭仕伟
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∙【公布机关】上海市人大及其常委会
∙【公布日期】2014.01.27
∙【分 类】审议意见的报告
正文
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迅雷看看桌面版上海市人民代表大会城市建设环境保护委员会关于《上海市地下空间规划建设管理条例（草案）》的审议意见报告
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—2013年9月17日在上海市第十四届人民代表大会常务委员会第七次会议上
上海市人大城市建设环境保护委员会主任委员 许德明
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
市人大城建环保委员会收到市人民政府提请市人大常委会审议的《上海市地下空间规划建设管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）及其说明后，召开了座谈会，听取了部分市人大代表、建筑业和地下空间规划方面的专家、法律专家、政府部门、法院以及相关企业的意见和建议，并组织常委会组成人员对《条例（草案）》进行了解读。2013年9月3日，委员会召开第五次会议，对《条例（草案）》及其说明进行了审议。现将审议意见报告如下：
委员会认为，地下空间是重要的自然资源，合理有序地开发利用地下空间，有利于拓展城市空间、缓解交通拥堵、优化城市环境、加强城市防灾避灾能力、提高土地资源的使用效益。上海土地资源缺乏、人口和建筑密集，地下空间在城市建设发展中的作用尤为重要。
本市地下空间开发利用起步较早，但缺少科学、系统的规划，也没有专门的法规加以规范。目前本市地下建筑数量虽多，却呈现碎片化的状态，布局分散，各自为政，不仅造成资源浪费，也使得全市地下空间的整体功能不能得到有效发挥，甚至对后续的地下基础设施建设造成了阻碍。为合理开发利用地下空间，实现城市的可持续发展，应当总结以往的经验教训，加强地下空间的开发利用管理，并以地方立法的形式加以保障和推动。
上一届常委会领导十分重视地下空间的开发利用，提出要抓紧开展相关地方立法工作。2012年，在委员会的推动下，政府相关部门组织了立法课题研究，系统梳理了本市地下空间规划、建设、管理中存在的主要问题，提出了相应的立法建议，并起草了条例草案建议稿。今年市人代会上，市人大代表也提出议案，要求加快制定相关地方性法规。委员会全程参与了立法调研和法规草案的起草工作。小雪花的泪
《条例（草案）》针对本市地下空间开发利用中存在的主要问题，对规划和建设环节的相关活动进行了规范，着重强调了规划的引领作用，明确了本市地下空间的行政管理体制和地下空间的分层利用原则；构建了地下空间的规划体系，提出了地下空间横向连通的要求；强化了地下空间信息特别是地下管线数据信息的管理；对地下空间建设用地使用权取
得、房地产权利登记等方面也按照上海实际情况作出了相应规定。委员会认为《条例（草案）》的内容基本可行，可以提请本次常委会会议审议。同时，委员会也提出了需要进一步修改、完善的意见和建议。
一、关于地下空间开发的基本原则
地下空间作为重要的自然资源，其开发利用除了遵循《条例（草案）》第四条基本原则的规定外，还应当坚持科学、环保、安全、适度、可持续的原则，并确保公共利益优先。为此，建议对《条例（草案）》第四条进行补充完善。
二、关于地下空间分层开发的基本规则
地下空间分层开发的基本规则应当以技术规范为标准，实现最优化利用，在具体建设项目上应当优先安排公共设施。而《条例（草案）》第七条分层开发规则用列举的方法罗列了地下空间各层优先安排的建设项目，既无法列举穷尽又缺乏相应的原则性规定，建议作进一步修改完善。
三、关于地下空间规划的内容
《条例（草案）》第八条规定了总体层面规划中的地下空间规划内容，但只提出了重点建设范围、总体布局和竖向分层具体划分三个方面要求，未能全面体现其他一些重要内容，建议予以补充完善。
《条例（草案）》第十条规定了涉及地下空间的专项规划由市有关专业管理部门会同市规划国土资源行政管理部门组织编制，但没有规划内容上的要求，建议增加相关规定。
四、关于地下管线位置的规划安排
《条例（草案）》第十二条第一款规定，对市人民政府确定的不得新建架空线及其杆架的区域，控制性详细规划和相关专项规划应当在相应地下空间预留地下管线位置。而对编制控制性详细规划和相关专项规划而言，无论任何区域都应当预留地下管线位置。为此，建议作相应的修改。
《条例（草案）》第十二条第二款规定，具备条件的新城、国务院和市政府批准设立的经济开发区应当制定综合管沟规划。其中“具备条件的新城”表述不够清晰，建议予以明确。
五、关于优先开发
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《条例（草案）》第十七条规定，地上建设用地使用权人，在同等条件下，可以优先开发其建设用地范围内的地下空间。该条规定，一是只明确了地上建设用地使用权人可优先开发，而没有明确上层地下空间建设用地使用权人对其下层地下空间是否同样可以优先开发；二是缺乏对优先开发的其他制约性规定。为此，建议作进一步修改。
六、关于地下建设用地使用权出让金
《条例（草案）》第十九条规定，地下建设项目的建设用地使用权出让金，根据区分层次、区别用途的原则，按照地上土地使用权出让金的一定比例收取。这一规定较为原则，难以直接适用。而对已经存在的既有地下建筑物的收益取得也需要加以明确。目前本市正在制定《上海市地下建设用地使用权出让若干规定》，其中涉及地下建设用地使用权价格计算方式。为此，建议《条例（草案）》明确授权市政府制定具体办法，以实现两者之间的有效衔接。
七、关于地下建设工程的风险控制
《条例（草案）》第二十三条第一款规定，地下建设工程之间的距离，应当符合相邻地下
设施安全保护的要求。而地下建设工程的安全防范和风险控制，不仅仅只有与相邻地下设施之间距离上的要求，还应当考虑地下建设工程与地上建设工程之间的风险防控，以及深度、地质环境保护、施工作业等风险控制的要求。为此，建议补充完善。
八、关于信息汇交
《条例（草案）》第二十六条规定了建设单位向政府管理部门报送资料的义务，但缺乏政府部门应当提供公共服务的规定，建议增加相关内容。
此外，《条例（草案）》一些条款的文字表述及顺序还需作进一步修改、调整。
以上报告，请予审议。
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