司法衔接的制度省思及路径协调
孙一钧
摘要：关于生态环境损害赔偿磋商制度，学界主要有自然资源国家所有权理论和行政机关环境监管职责理论之争，以自然资源国家所有权理论为主导的民事性质说在制度运行上存在一定的逻辑障碍，而行政机关环境监管职责理论更符合生态环境损害赔偿磋商制度。在赔偿磋商与司法衔接的过程中，磋商协议的司法确认存在与司法确认本质相背离的问题，磋商未果之时，损害赔偿之诉与公益诉讼存在起诉顺位冲突的问题。在《民法典》正式实施的背景下，做好磋商制度与司法的衔接，需要完善执行效力来源和两诉衔接的制度规范。 关键词：诉前磋商；司法确认制度；生态环境损害赔偿之诉；环境民事公益诉讼；起诉顺位
中图分类号:D922.68文献标识码:A文章编号：2095-6916（2021）09-0050-03
《民法典》的实施为生态环境损害赔偿制度提供了实体法依据。磋商制度作为生态环境损害赔偿制度的前置程序，其性质定位是决定磋商制度与司法衔接的关键。诉前磋商程序的实质为私法理念中平等协商原则的延伸，在节省司法资源的同时提高了环境损害救济效率。然而，就目的而言，实现保护国家生态
环境公共利益不受侵害是磋商制度的核心所在，民事性质和行政性质成为磋商制度的讨论焦点。
一、生态环境损害赔偿磋商制度的理论基础与性质定位
对理论基础的解构是厘清生态环境损害赔偿磋商性质及后续与司法衔接问题的关键，学界主要有自然资源国家所有权理论和行政机关环境监管职责理论之争。
（一）以自然资源国家所有权理论为基础的民事性质说
自然资源国家所有权理论将国家和自然资源分别具体化为享有所有权的主体和财产，行政机关作为代表在国家所有的自然资源受到侵害之时启动索赔程序。
基于所有权理论，生态环境损害赔偿磋商为民事性质。行政机关的身份不再是公权力下的环境执法者，而是与赔偿义务人在私法秩序下，以自愿、平等、意思自治为原则，通过自由协商的民事手段来实现保护生态环境的公益目的，该理论更加强调磋商双方的平等民事主体地位，与司法程序的衔接体现在通过司法确认方式赋予磋商协议强制执行力。
行政机关磋商未果之时，基于所有权理论，在磋商程序与诉讼程序的衔接问题上，生态环境损害赔偿之诉的起诉顺位优先于环境公益诉讼。由于环境公益只是国家财产权力之上的反射利益，故只有在行政机关出现怠于行使权力的情况下，环保社会组织方可基于环境问题提起环境民事公益诉讼。
（二）以行政机关环境监管职责理论为基础的行政性质说
行政机关环境监管职责理论认为，行政机关应当保护和改善人民的生活环境，生态环境损害赔偿磋商是行政机关履行环境监管职责的一种方式。我国《宪法》第九条和第二十六条规定了国家环境保护目标，从立法、行政、司法方面对国家公权力进行约束⑴。作为国家的代表，行政机关的环境监管职责由宪法规定的国家环境保护义务派生而来，将索赔权视为行政机关环境监管权的延伸，通过行政权实现环境公益保护。
以监管职责理论为视角，生态环境损害赔偿磋商为行政性质。行政机关作为公共事务的管理者，在生态环境遭到侵害之时有义务行使监管职权，通过诉前磋商达到维护和修复生态环境的公益目的。磋商制度是行政主体借用私法中的协商手段实行的生态损害救济方式，具有行政性质。
在磋商未果的情况下，基于监管职责理论，生态环境损害赔偿之诉在起诉顺位上优先于环境公益诉讼。监管职责理论的核心要义在于将监管行为进行扩大化解释，认为生态环境损害索赔行为属于生态环境监管之范畴，亦属于行政权运用之体现，基于现代环境治理体系中行政权优先的逻辑，生态环境损害赔偿之诉因其行政性质优先于司法范畴内的环境民事公益诉讼。
（三）自然资源国家所有权理论及民事性质说的逻辑障碍
以自然资源国家所有权理论为主导的民事性质说在制度运行上存在一定的逻辑障碍。一方面，自然资源的概念并不能包含生态环境的全部内容，生态环境损害既有生态环境要素的损害，也有生态服务功能的不利改变，从此种意义上说，生态环境并不能等同于自然资源，生态
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环境的公益属性明显［幻。另一方面，自然资源国家所有权并非与民法意义上的所有权完全一致，自然资源国家所有权本质上是一种监管责任，是国家管理自然资源的权利而非自有财产权，因此行政机关在磋商过程不能对其任意处置。
基于所有权与赔偿义务人展开的民事性质磋商同样不符合实践现状。不同于民法意义上的磋商，行政机关在委托评估和监督执行上具有先天优势，在磋商过程中可能存在不恪尽职守的道德风险，磋商双方的信息获取能力不对等，交流地位不平等，意思自治的原则难以在生态环境损害赔偿磋商中体现出来。
（四）行政机关环境监管职责理论及行政性质说的合理解释
亲爱的回声
行政机关环境监管职责理论更符合生态环境损害赔偿磋商制度。《民法典》赋权国家规定的机关主张生态损害赔偿救济的权利，行政机关的环境保护义务在我国《环境保护法》中也有明确规定，对生态
环境损害的修复是行政机关环境管理职能的体现。此外，行政机关对行政管理方式具有一定自由裁量权，此举为行政机关在磋商不成时提起生态环境损害赔偿之诉奠定了基础O 基于监管职责理论将磋商制度定性为行政性质在实践中较为恰当。磋商制度在调查评估、监督执行等方面有公权力痕迹，其依赖于行政机关的监督管理职能，行政性质明显。磋商制度不以传统的单方行政命令为手段，而是借用私法秩序下协商的方式以达到维护环境公共利益的目的，是环境救济模式的创新之举。
二、磋商制度与司法衔接的问题探析
生态环境损害赔偿制度实施至今，理论成果愈加多元，实践经验愈加丰富，制度体系愈加完善，虽然各地通过该制度解决了一定数量的生态环境损害案件，但在适用过程中仍旧存在些许突出问题。
（一）磋商协议司法确认的实践困惑
磋商协议的司法确认存在与司法确认本质相背离的问题。虽然《生态环境损害赔偿制度改革方案》（简称《改革方案》）新增了磋商协议申请司法确认的相关规定，但在实践中存在一定障碍。一方面，磋商制度与《人民调解法》所规定的民事调解不同。《人民调解法》的调整范畴在于民间纠纷，且具有纠纷不大、易于解决的特点，生态损害赔偿案件与公共利益相关，并不适用《人民调解法》中的调解协议司法确认制度。另一方面，通过司法确认程序审查达不到磋商协议的审查标准。依据《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》（简称《若干规定》），司法确认对于磋商
协议的审查应当包含“不损害国家利益、社会公共利益”的内容，然而司法确认作为非诉程序，审查过程仅为确认协议的有效性，并不涉及对双方实体权利义务的审查⑶，基层审判员在十五日内根据书面内容难以做出是否损害国家利益或公共利益的判断。
（二）两诉衔接的顺位冲突
《改革方案》规定，在诉前磋商未果时，赔偿权利人及其指定部门可以提起诉讼，但对与环境民事公益诉讼相衔接的规定并不完善。在制度实践中可能面临如下问题：当行政机关正在与赔偿义务人进行磋商之时，环保社会组织提起环境民事公益诉讼，法院对该公益诉讼可否立案？如果立案，法院应当通知赔偿权利人停止磋商还是发现磋商正在进行后另行告知环保社会组织中止公益诉讼审理？
此外,《若干规定》所确立的生态环境损害赔偿之诉优先审理的规定会极大打击环保社会组织提起公益诉讼的积极性。一方面，为避免面临如“常州毒地案”式的败诉风险，环保社会组织在提起环境公益诉讼前必然要考虑的比行政机关更多，然而《若干规定》明确在两诉冲突之时，环境民事公益诉讼需中止审理，环保社会组织还要再考虑行政机关是否行使索赔权的因素，避免在两诉并行的背景下投入大量资源却没有收获的尴尬局面。另一方面,《若干规定》明确，基于同一事实，环保社会组织可就前诉未涵盖的内容提起公益诉讼，然而环保社会组织的调查取证能力在多数情况下不及行政机关，难以发现未涵盖之诉求。有鉴于此，环保社会组织提起公益诉讼的积极性会因此遭受冲击，使公益诉讼出现制度虚置的问题。
酿酒酵母三、《民法典》视域下磋商制度与司法衔接的完善路径
《民法典》第一千二百三十四条和一千二百三十五条通过立法赋权国家规定的机关和法律规定的组织主张生态损害赔偿救济的权利，其与《民事诉讼法》第五十五条所规定的公益诉讼程序实现了实体法与程序法的有机结合。在《民法典》正式实施的背景下，磋商制度与司法衔接的两个主要环节即磋商协议的执行效力来源和两诉衔接的制度规范是需要完善的重点。
（一）磋商协议的行政化设计
磋商协议司法确认的主要目的有二：第一，基于司法确认程序对磋商协议进行审查，发挥司法权对行政权的监督作用，以平衡磋商双方当事人之间的不平等地位，从而实现磋商双方在自愿、平等的基础上达成磋商协议的构想⑷。第二，司法确认可以赋予磋商协议强制执行力，避免谈判资源的浪费，符合效率性原则。依据上文所述，民事性质磋商的构想与实践现状有所差距。司法确认程序仅对民事调解案件中所达成协议的合法性和自愿性进行审查，磋商协议涉及公共利益，司法确认审查达不到磋商协议所需的审查标准，因此，在目的一难以实现的情况之下，目的二也就不具有价值。
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将磋商协议认定为行政协议更符合现实情况。在行政性质视域下，司法权需要按照“越权无效”的原则
对行政权予以监督，这种授权体现为不合法、滥用权力、目的不正当，等等⑸。具体到磋商协议中，首先，磋商协议达成后，若赔偿义务人不履行磋商协议所达成的义务，行政机关可以根据《行政法》的相关规定强制执行或申请法院强制执行。其次，磋商协议达成后，若赔偿义务人认为磋商有违合法性原则需维护自身利益，可以向法院提起行政诉讼。最后，有利害关系的公民和环保社会组织可以申请参加磋商，完善磋商制度的公众参与机制。
(二)
两诉衔接的协调路径
西贡解放日报
一是扩大公益诉讼范畴以发挥两诉优势。《民法典》实施后，公益诉讼被纳入广义的生态损害赔偿之中回，生态环境损害赔偿制度的设计初衷是为突出行政机关在环境保护方面的优势，如何既发挥行政机关的优势，又保障环保社会组织提起公益诉讼的积极性是两诉衔接的重点问题。
关于加强商业性房地产信贷管理的通知基于行政机关环境监管职责理论，两诉具有相同的目的，都在于环境公共利益的保护，基于此，可以将两诉整合纳入公益诉讼的范畴。理由如下:《民事诉讼法》第五十五条明确规定可以提起公益诉讼的主体包括法定机关和有关组织，《艮法典》第一千二百三十五条规定生态赔偿权利人包括国家规定的机关和法律规定的组织。依据《改革方案》的规定，生态环境损害赔偿之诉的起诉主体为省、市、区行政机关及其指定机构，可以将其理解为《民事诉讼法》第五十五条中的法定机关和《民法典》一千
二百三十五条中的国家规定机关，循此而行，生态环境损害赔偿之诉属于公益诉讼的一类。当然，两诉在诉讼过程中关于举证责任等方面的特殊规定要进行区分。如此而来，环保社会组织也可以作为支持起诉人加入生态环境损害赔偿之诉中，这样既避免了二者在起诉顺位方面的冲突，又可以促进环保社会组织与行政机关在公益诉讼中的交流，加强双方在收集证据等方面的优势互补，从而保障环保社会组织提起公益诉讼的积极性，为细化两诉衔接的具体规范奠定基础。
二是增设诉前程序以保证信息通畅。确保同一污染事实中，赔偿权利人、环保社会组织、人民法院、人民检察院之间信息的通畅是解决顺位冲突问题的关键。两诉衔接规范的细化可以参照美国《清洁水法》第五百零五条的规定，公民在提起环境公益诉讼之前应当履行先行告知义务。结合我国实际情况，首先，社会组织和公民在发现生态环境损害事件后，应当首先向行政机关报告，督促相关部门尽快开展调查，启动磋商程序，环保社会组织和有利害关系的公民可以申请加入磋商以达到完善公众参与机制的目的。其次，若未达成磋商协议，行政机关可以提起生态环境损害赔偿之诉，基于上文分析，环保社会组—052—织可以作为支持起诉人加入诉讼。第三，若在一定期间内，相关行政部门怠于行使监管权力，环保社会组织可以向有管辖权的法院提起环境公益诉讼，法院在受理案件后应向社会公示。第四，若在环保社会组织提起公益诉讼期间，行政机关启动调查磋商程序，行政机关应向法院告知，法院可以裁定中止审理，基于磋商的行政属性，环保社会组织可以作为第三人加入到磋商之中。第五，若最终达成合法有效的磋商协议并依协议履行，环保社会组织应当撤回公益诉讼。第六，
当环保社会组织提起的公益诉讼处于中止审理的状态之时，行政机关磋商未果提起生态环境损害赔偿之诉，法院立案后，在征得当事人同意的情况下，可以将基于同一事实的两个公益诉讼合并审理。第七，检察机关在此前过程中应当保持谦抑性，若环保社会组织和行政机关未依法对污染事件进行妥善处理，检察机关基于第三顺位可以提起检察环境公益诉讼。
四、结语
探析磋商制度与司法衔接问题的关键在于生态环境损害赔偿磋商的性质定位。第一，行政机关作为公权力主体，借用私法领域的磋商手段并不能规避其行政属性，基于环境监管职责理论，行政机关对生态环境负有监管义务。第二，将磋商程序及磋商协议定性为行政性质更加符合实践现状，赔偿义务人获得相应诉权，以此才能有效平衡磋商双方当事人之间的地位，相对于司法确认方式更有利于磋商协议达成后的落实。第三，在《民法典》实施背景下，将两诉定性为公益诉讼，可以有效解决磋商未果时两诉在起诉顺位上的冲突，既能保障环保社会组织提起公益诉讼的积极性，又可发挥行政机关在生态环境损害赔偿方面的优势，更有利于实现环境公益保护的目的。
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作者简介：孙一钧(1995—)，男，汉族，山东淄博人，单位为山东师范大学，研究方向为法理学、环境
吴郡四姓法学。
(责任编辑：王宝林)
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