日本突发公共事件应急管理体系解析 出自: 《电子政务 》 2007年7期
作者：姚国章
摘要：分析了日本突发公共事件应急管理体系的法律、法规基础和行政主体及其分工，进一步介绍了日本的应急组织体系、灾害救援体系以及应急教育、社会应急宣传和动员，总结了日本应急管理体系对我国的借鉴意义。 关键词：日本 突发公共事件 应急管理 灾害救援 日本是一个有着约1.26亿人口、37.78万平方公里土地面积，由四个大岛和大约4000个小岛组成的岛国。2005年，日本的人均GDP为36486美元。日本全国分为“1都（东京都）、1道（北海道）、2府（大阪府和京都府）、43秩和比法县”，一共47个相当于中国 “省”一级的行政区。都、道、府、县在法律地位、政治体制、行政权限上没有实质性的区别，其名称上的差别基本上是由于历史原因形成的。都、道、府、县的事务机关称为“厅”，即“都厅”、“道厅”、“府厅”、“县厅”，行政首长称为“知事”。都、道、府、县之下设“市”和“郡”（相当于我国的市、县），再下设“町”（其性质相当于我国的“镇”和“村”)。其事务机关称为“役所”或“役场”，例如“ 市役所”、“区役所”、“村役场”；其行政首长称为“市长”、“町长”、“村长”。 日本列岛地理上位于欧亚板块、菲律宾海板块、太平洋板块的交接处，处于太平洋环火山带，台风、地震、海啸、泥石流、火山喷发、暴雨等各种灾害极为常见，是世界上最易于遭受自然灾害的国家之一。发生于1995年1月17日的大阪、神户地区的“阪神大地震”共造成6000多人死亡及失踪，生命、财产损失十分严重。在人为灾害方面，日本拥有数量十分庞大的木结构建筑，存在“先天性”的火灾隐患。尽管随着消防能力的不断提升，目前大面积烧毁的火灾事故已基本得到控制，但在社会经济发展的同时，人口集中的设施中产生数量较多死伤者的火灾事故则有增无减。另外，因石油、瓦斯等需求量的不断增大而引发的石油泄漏、瓦斯爆炸等新型态的人为灾害持续增加。 作为经济、科技发展处在世界前列的发达国家，为了应对各种可能的突发公共事件，日本进行了长期卓有成效的探索，很多在应急实践中所积累和总结出来的经验和思路，是十分值得我国各级政府学习、研究和借鉴的。 一、日本的突发公共事件应急管理组织体系 日本当今的突发公共事件应急管理组织体系是建立在较为完善的法律、法规基础之上的，而法律、法规的完善与历史上曾经发生的重大的突发公共事件密切相关。 ⒈日本突发公共事件应急管理立法 1959年9月降膜吸收塔
26日晚间，强烈台风袭击日本伊势湾地区，在名古屋及其邻近区造成近5000人死亡，400余人失踪，直接损失超过7000氧化亚铁亿日元，给日本政府和人民带来了深重的灾难。痛定思痛，日本全国上下要求制订应对突发公共事件法律的呼声极为高涨。1961年，在各界的努力下，日本正式出台了被称之为“防灾宪法”、在当今日本应急管理体系中仍然起着基础性作用的《灾害对策基本法》。尽管这一法律几经修改，但“依法防灾、科学应急”的基本思想非但没有改变，而且在每一次修改中得到进一步的提升。 ⑴《灾害对策基本法》的立法目的 在《灾害对策基本法》出台以前，日本已有多种与灾害防范与应对相关的法律，之所以要出台这一法律，是为了改善过去防灾体制上存在的不足与缺陷，达到灾害对策的系统化，以实现综合性与计划性防灾的目的。该法的立法宗旨在第一条上明确说明：为保护国土及国民生命、身体、财产免于灾害的威胁，应建立由国家、地方自治团体及其他公共事业共同组成的防灾体制，并明确各自的责任，制定防灾计划、灾害预防与灾害应变的对策、灾 害复原及财政金融处置措施等基本规定，统筹规划推动防灾行政的发展，以利维持社会秩序，确保全社会的公共福祉。中国质量万里行
⑵《灾害对策基本法》的立法重点
作为指导日本应对和处置各类灾害的“根本大法”，《灾害对策基本法》的重点主要包括以下几个方面：
①明确防灾的责任。在规定国家、地方自治团体、指定公共机关（以内阁府为首的23个与防灾有关的中央部厅级单位被指定为“指定公共机关”）以及指定地方公共机关（指中央机关派驻地方的分支机关，一共有22个与防灾有关的部门被指定为“指定地方公共机关”）在防灾中的职责的同时，并将灾害对策区分为灾害预防、灾害应急对策及灾害复原几个阶段，并明确前述机关在各阶段的责任。
②推进综合性防灾行政。为了改变长期沿袭的纵向独立成体系的防灾组织体系，专门设置“防灾会议”作为综合协调机关，统一指挥和统筹各项防灾事宜。与此同时，为了在灾害发生时综合且有效地做出应对，专门以法制化的形式明确设置“灾害对策本部”（类似于我国的“总指挥部”），统领紧急状态下的组织、指挥和协调的职能。
③推进计划性的防灾行政。为了预防灾害以及在灾害已经发生时防止灾害扩大，有必要预
先拟订对应处理灾害的计划（类似我国的“应急预案”），以谋求各相关机关紧密的联络与调整，在灾害发生时进行更有效的处置。因此，该法规定了需要拟订的各类防灾计划。
④对于重大灾害的财政援助。该法对于防灾费用负担等财政金融措施有较为明确的规定，以“责任者负担”为基本原则，同时规定在重大灾害发生时，为减轻受灾地方自治团体等经费负担，应采取特别财政援助等措施，为受灾方提供财政支持。
⑤应对灾害紧急事态的措施。该法明确规定，在发生显著异常灾害并将给国家经济及社会公共福祉产生重大影响时，各级政府应该采取的有效措施以及相应的行政体制。
⑶《灾害对策基本法》的完善
《灾害对策基本法》自1961年问世直到1995年“阪神大地震”出现之前，虽屡经修改，但基本没有进行过大的调整。在经历“阪神大地震”这一伤亡惨重的大灾难后，日本政府强烈地感受到《灾害对策基本法》在应对诸如此类大型灾难时存在的缺陷，于是先后进行了两次大的修订。第一次修订的重点是：在灾害发生扩大时，都道府县等地区的交通管制相关措施，以及车辆移动及确保紧急车辆通行的措施等作出了明确的规定。第二次修订的内容比较多，包括几个方面：一是灾害紧急状态的公布不再作为紧急灾害对策本部的设置要件，这就进一步提高了对策本部设置的灵活性；二是强化灾害对策本部长的权限，指定行
政机关首长可行使指挥权；三是灾害发生时，为迅速建立紧急救灾体系，非常灾害对策本部不经由内阁会议批准即可设置，目的是为了进一步提高对重大突发公共事件反应的灵敏度；四是灾害现场应急指挥所设置的法制化，主要是对指挥所的具体设置作出了明确的规范；五是赋予救灾自卫队派遣自卫官的必要权限，目的是为了提高救灾自卫队的响应速度和指挥能力。
在应急实践中不断完善的《灾害对策基本法》为日本各级政府科学、有效地应对各种突发公共事件提供了强有力的法律保障，对提高日本整体应急管理的能力和水平有着不可低估的作用。
⒉日本应急管理的行政主体及其分工
按照《灾害对策基本法》的规定，日本的突发公共事件应急行政的主体为国家、都道府县、市町村、指定公共机关、指定地方公共机关、指定全国性的公共事业（以日本银行、日本红十字会、日本广播协会（NHK）和日本电报电话公司为首的61个与防灾有关的运输、电力、煤气、宣传等部门的机构被指定为全国性的公共事业）以及指定地方公共事业（指服务于地方的运输、电力、煤气、宣传等公共事业的机构）。
“国家”作为“守护国民的生命及财产免于灾害”这一使命的最高承担者，在组织及功能上有
着特别的要求，所担负的具体应急事务包括：拟订及实施灾害应对基本计划、灾害应对业务计划及其他灾害应对关系计划；综合调整地方自治团体与公共机关灾害应对事务的推进；使灾害对策经费的负担合理化；监督地方自治团体进行地区防灾计划的拟订与实施。“都道府县”这一层次的地方自治团体则担负拟订并实施该地区灾害应对计划的职责，而“市町村”作为最接近地方居民的基础自治团体，更有实施防灾活动、守护居民免于灾害的基本职能。
《灾害对策基本法》明确规定，灾害应对不仅只是国家的职责，地方上的公共团体、防灾重要设施的管理者以及居民皆有共同达成防灾任务与参加自主性防灾活动的义务。国家与地方自治团体作为行政施政的主体，负有灾害应对的重大责任，有必要谋求灾害应对相关政策、计划决定及实施的联络与调整。因此，国家及地方自治团体在施政时必须把灾害应对作为一项基本的职责。为了使整体的灾害应对行动既能具有明确的分工，又能进行多元化的合作，《灾害对策基本法》对灾害应对行动的各项业务以及相应的执行机关均做了较为明确的分工。
⒊日本的应急组织体系
日本的应急组织体系分为中央、都道府县、市町村三级制，各级政府在平时召开灾害应对会议，在灾害发生时，成立相应的灾害对策本部（详见图1）。
为了进一步提升政府的防灾决策和协调能力，进入21世纪后，日本政府将原国土厅、运输厅、建设省与北海道开发厅合并为国土交通省，把原来设在国土厅内的“中央防灾会议”提升至直属总理大臣的内阁府内，并于内阁府内设置由内阁总理任命的具有特命担当(
主管)大臣身份的“防灾担当大臣”。“防灾担当大臣”的职责是：编制计划；在制订灾害风险减少的基本政策时进行中心协调；在出现大规模灾害时寻求应对策略；负责进行信息的收集、传播和紧急措施的执行。此外，该大臣还担任国家“非常灾害对策本部长”以及“紧急灾害对策本部”副本部长(本部长由内阁总理大臣担任)。
二、日本的防灾会议、对策本部及其防灾计划
日本的“防灾会议”是承担综合性联络协调应急全局任务的决策体系，它的主要任务为：灾害应对计划的拟订、审查及推动各项灾害应对措施。不同层次的对策本部是在灾害状态下进行指挥决策的核心机构。各种类型的灾害应对计划则是日本各级政府执行各项防救业务工作的基本依据。
⒈日本的各级防灾会议
在平时，日本的三级政府的首长各自召集本级政府的“防灾会议”，就重大防灾事项作出决策。
⑴中央防灾会议
中央防灾会议作为内阁的主要政策委员会之一，由总理大臣担任会长，设置在内阁办公室中，是日本内阁制定防灾基本计划和审议有关防灾等重要事项的基本组织体系，并由指定公共机关的首长（国务大臣）、专家学者为委员组成。按照《灾害对策基本法》的规定，“中央防灾会议”的主要职责是：确保灾害管理被广泛理解；讨论有关灾害管理的重要事宜；审议拟订“防灾基本计划”等灾害应对相关计划；推进在发生非常灾害时的紧急措施的制定和实施；接受内阁总理大臣和防灾担当大臣的咨询，审议各类有关防灾的重要事项等。为促进防灾工作科学有序地展开，中央防灾会议还设立相应的专门委员会，有针对性地开展相关问题的研讨。
⑵都道府县防灾会议
都道府县层级的防灾会议由都道府县知事出任会长，委员由都道府县及中央派驻地方的机关、教育委员会、警察本部长、市町村、消防机关、陆上自卫队警备区域方面的总监，以及指定公共机关、指定公共事业分支机构、辖区内指定地方公共事业或地方团体的首长、负责人、指派代表等担任。都道府县防灾会议每年定期召开一次，规定的任务包括：制订及推行都道府县的地区防灾计划；灾害发生时搜集相关灾情资料；协调相关机关采取灾害应变措施，并从事灾害善后处理工作；制订都道府县的灾害紧急应变计划等。
⑶市町村防灾会议
市町村层级的“防灾会议”由市町村长出任会长，委员比照都道府县防灾会议的组织聘任。它的主要任务是拟订市町村地区灾害应对计划，并从事灾情搜集以及推动各项灾害应对措施的制定等。
⑷防灾会议协调会
在都道府县或市町村两级，当需要进行跨区域的协调时，应设立由两个以上的都道府县或市町村辖区联合成立的“防灾会议协调会”，共同处理跨区域的灾害应对事务。
⒉日本的各级灾害对策本部
灾害对策本部是各级政府应对各类突发公共事件的临时机构，具有统筹全局、统领指挥的权限和职责。
⑴地方灾害对策本部的启动
按照《灾害对策基本法》规定的应对灾害的程序，当在发生灾害或有发生灾害的可能时，首先是该辖区的市町村立即成立“灾害对策本部”，开展第一线的抢救工作，并从事灾情搜集以及推动市町村防灾会议所订立的各项应变措施的执行，并将灾情状况呈报第二层级的都道府县，同时转报中央。此时，都道府县与中央政府应视情况派遣人员至灾区现场。如
果灾害已发展到一定的程度，符合设立都道府县层级“灾害对策本部”的条件时，即在都道府县层级设置“灾害对策本部”，执行各项灾害抢救与应变的组织指挥事宜。
⑵中央灾害对策本部的启动 vod点播
如果发生的灾害经认定是重大灾害、有必要推动制定灾害应急对策时，内阁总理大臣于内阁内设置“非常灾害对策本部”，统筹调度指挥灾害应对指挥事宜。如果发生的是显著异常且特别激烈的大规模灾害时，总理大臣须经内阁会议决议后于内阁设置“紧急灾害对策本部”。无论是“灾害对策本部”、“非常灾害对策本部”还是“紧急灾害对策本部”，都必须视需要于灾害现场设立“现场灾害对策本部”。
《灾害对策基本法》还规定，为迅速且有效地达成灾害应对的任务，各行政机关间必须承担相互协助的义务。因此，各级政府机关可在执行灾害应变及复原任务时，请求、协调其他机关职员的派遣。
⒊日本的灾害应对计划律师法全文
各种类型的灾害应对计划是执行各项应急管理工作的基本依据。日本的灾害应对计划包括“灾害应对基本计划”、“灾害应对业务计划”、“地区灾害应对计划”以及“指定地区灾害应对计划”四种类型。
⑴灾害应对基本计划
灾害应对基本计划由中央防灾会议制订，并依据有关灾害发生与预防的科学研究成果，以及灾害应急对策、模拟操作，并结合实际需要每年进行审核修订，做到“与时俱进”。灾害应对基本计划既是国家灾害管理措施的基础，也是日本灾害应对行政的最高计划。1995年的“阪神大地震”过后，这一计划得到了全方位的调整，如为每个行政管理机构澄清了在防灾中的角和责任，并为根据灾害类型进行准备、紧急反应及恢复和重建提供了有针对性的指南。灾害应对基本计划涉及的内容十分广泛，主要包括：全国防灾的长期性综合计划；规定灾害应对业务计划及地区灾害应对计划中应涵盖的重要事项；灾害应对业务计划及地区灾害应对计划的制订基准等。
⑵灾害应对业务计划
灾害应对业务计划由指定公共机关（如自治省、运输省）或指定公共事业（如电力、电信等）依据相关联的业务拟订，主要内容涉及其所掌管的事务或业务范围内关于灾害应对需采取的措施，以及与所负责的事务有关的地区灾害应对计划应记载事项的制订基准等。各指定公共机关及指定公共事业在执行防灾业务计划时，应接受灾害对策本部的指示，于内部成立紧急应变小组，并指示所属单位做必要的处置，迅速提供灾害对策本部所需要的情
报搜集、传递，以及其他依法令或灾害应对计划所定的应办理的相关事项。
⑶地区灾害应对计划
地区灾害应对计划由都道府县及市町村的防灾会议基于灾害应对基本计划的要求所拟订，是地区内各机关处理有关灾害应对事务的“总纲”。都道府县层次的灾害应对计划的主要内容包括：都道府县改良或设置新的灾害应对设施的职责，调查研究、教育训练、灾情搜集、灾害预防、预警、避难、灭火、防水、救难、救助、卫生等对策，以适应都道府县灾害应对所需的劳务、设施、设备、物资及资金准备、储蓄、供应、分配、输送与通讯的需求。市町村层次的灾害应对计划的主要内容包括：防灾设施的设置或改善，防灾调查、研究、教育、训练及灾害预防、灾情搜集、传达与预报、避难、灭火、防水、救难、救助、卫生等紧急应对措施及灾后重建，以适应市町村灾害处置所需的各项要求。
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