朱毕生;王向东;解刚;张晓明
【摘 要】如何界定《水土保持法》中规定的"重大变化"和"重大变更",业界没有一个较为系统和明确的定论,给各级水行政主管部门和建设单位在实际审批和报审中造成混淆.本文通过研究其它相关行业中对"重大变化"的界定,结合水土保持自身特点,建立了水土保持"重大变化、重大变更"界定的原则、框架、指标和定量界定标准,并确定了电厂、公路类生产建设项目的"重大变化、重大变更"具体界定,供各级水行政主管部门界定"重大变化、重大变更"时参考. 【期刊名称】《中国水利水电科学研究院学报》
【年(卷),期】2015(013)005
儒家文化的现代价值【总页数】5页(P352-356)
【关键词】水土保持;重大变化;变更;界定
【作 者】朱毕生;王向东;解刚;张晓明
【作者单位】中国水利水电科学研究院泥沙研究所,北京100048;水利部水土保持生态工程技术研究中心,北京100048;中国水利水电科学研究院泥沙研究所,北京100048;水利部水土保持生态工程技术研究中心,北京100048;中国水利水电科学研究院泥沙研究所,北京100048;水利部水土保持生态工程技术研究中心,北京100048;中国水利水电科学研究院泥沙研究所,北京100048;水利部水土保持生态工程技术研究中心,北京100048
【正文语种】爬坡车道中 文
【中图分类】S157.2
蚕蛾交尾
水土保持方案是针对生产建设项目可能造成水土流失的一套防护体系和措施设计，起到预防和治理人为水土流失，保护水土资源，改善生态环境的作用，是项目立项审批或核准阶段的一项技术文件，也是生产建设项目开工建设的前置条件。
《穆斯林的无知》主体工程设计是一个分阶段、逐步深入细化的过程，一般主要包括项目可行性研究阶段或项目申请核准阶段、初步设计和施工图设计阶段。各个设计阶段均会根据政府整体规划变化、建设单位的要求、地质水文条件、主体功能变化以及投资变动等因素进行细化和深入
设计，因此最终实施的方案相比可行性研究阶段和初步设计阶段有较大的变更和调整。水土保持方案编制和审批时，大多数行业生产建设项目仅达到可行性研究设计深度，由于设计调整变化将引起水土流失防治责任范围、水土保持防治措施及布置发生变化，使得批复的水土保持方案无法适应最终实施的工程，起不到预防水土流失，保护水土资源的作用。因此在2011年修订施行的《水土保持法》第二十五条规定“水土保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准。水土保持方案实施过程中，水土保持措施需要作出重大变更的，应当经原审批机关批准。［1］”因此，开展生产建设项目水土保持重大变化及变更界定研究，建立界定框架、指标和定量标准，供各级水行政主管部门界定“重大变化、重大变更”时参考，显得尤为必要。
2.1 符合水土保持法规定 按《水土保持法》的要求，重大变化是主体工程的地点、规模等发生变化时，引起水土流失防治责任范围、水土保持防治措施及措施布置的变化，使得原有的水土保持方案报告书不能满足水土流失防治的要求，需要补充或者修改水土保持方案并报原审批部门批准。而重大变更是由于主体设计进一步细化或变更导致配套的水土保持措施或措施量发生变化，需要经原审批机关批准。因此将变化首先确定为“重大变化、重大
变更”两大类。
2.2 便于水行政主管部门审批 生产建设项目按行业可分为公路、铁路、涉水交通工程、机场、电力、水利、水电等；按占地类型可分为点型、线型、点线结合型项目。不同行业、类型的生产建设项目因施工工艺、施工时序、建设周期、占地类型等因素造成水土流失强度、水土流失危害、流失量差别较大，需要采取的水土保持防护措施也各不相同。因此在界定“重大变化、重大变更”时应根据行业类型进行分类处理。
2.3 充分考虑其它相关行政审批协调性 与水土保持行政审批相关的主要包括发展改革委员会的立项审批、环境保护部门的环境影响评价审批、国土资源部门的土地使用审批以及水利部门的水资源论证审批等。水土保持方案审批作为项目立项审批的前置条件之一，在界定“重大变化”时应该考虑与其它相关行业审批变更条件的协调性。此外，在界定不同行业建设项目“重大变化”时要充分考虑其自身行业的相关规定和标准。
2.4 充分考虑水土保持应对措施变化 水土保持方案是针对生产建设项目可能造成的水土流失的一套防护体系和水土保持措施设计。因此在界定“重大变化、重大变更”时，必须以项目发生变化造成的水土流失防护体系和水土保持措施设计的变化程度为主线。
2.5 充分考虑水土流失危害变化 水土保持方案的最终目的是预防和治理人为水土流失，保护水土资源，改善生态环境。因此在界定“重大变化、重大变更”时，必须以项目发生变化造成的水土流失危害和新增水土流失量为准则。
2.6 充分考虑施工工艺变化 施工工艺直接影响水土流失防护措施，与水土流失危害密切相关。同类生产建设项目采取不同的施工工艺造成的水土流失各不一样，如管道施工中将顶管施工工艺改为大开挖施工工艺时，相应的水土流失量将大幅度增加。因此在界定“重大变化、重大变更”时，要充分考虑施工工艺变化。
2.7 充分考虑水土流失类型区域变化 《土壤侵蚀分类分级标准》（SL 190-2007）将全国分为水力侵蚀类型区、风力侵蚀类型区、冻融侵蚀类型区等3个一级类型区；西北黄土高原区、东北黑土区、北方土石区等9个二级类型区。不同水土流失类型区的地貌、气候、水土流失特点、容许土壤流失量各不相同。因此在界定“重大变化、重大变更”时要充分考虑项目所在区域的土壤侵蚀类型。
2.8 符合国家行政审批改革方向 由于发生重大变化后补充或者修改水土保持方案报原审批部门批准，需要作为新的行政许可批复。考虑国家简政放权，减少审批的改革方向，涉及
重大变化的界定本着从简、从少的原则，涉及变化指标界定时只考虑不利因素增加的变化。发生重大变更后需要经原审批机关批准，不涉及新的行政许可批复。考虑国家生态文明建设的需要，涉及重大变更的界定本着从细、从严的原则，涉及变更指标界定时考虑各种因素的增减变化。
3.1 重大变化、变更界定框架 依据界定原则和参考相关行业审批规定，建立以下重大变化与重大变更界定框架。重大变化按建设地点、规模、性质、开工时间、投资主体分为五类。重大变更按占地面积、占地类型、技术指标、建设周期等分为十类。其中重大变化包括：①建设地点发生重大变化；②建设规模发生重大变化；③建设性质发生重大变化；④开工时间发生重大变化；⑤投资主体发生重大变化。重大变更包括①占地面积发生重大变更；②占地类型发生重大变更；③技术指标发生重大变更；④建设周期发生重大变更；⑤建设内容发生重大变更；⑥施工工艺发生重大变更；⑦土石方发生重大变更；⑧水土流失区域类型发生重大变更；⑨水土保持防护体系需要发生重大变更；⑩水土保持措施量发生重大变更。
3.2 重大变化、变更界定指标 根据影响生产建设项目水土流失因素和水土保持防护需求，
按项目特性、建设期、占地、土石方和水土保持措施等方面的变化将重大变化、变更分为五类。根据指标的重要性和派生关系分成一级指标和二级指标，其中一级指标根据变化程度可分为重大变化和重大变更；二级指标变化则只涉及重大变更。具体见表1。
西门子s2000
在《公司法》、《证券法》等法律中，30%经常作为一个团体中有可能成为控制力量的部分，具有实质性影响，可能导致体系功能、性质重大变化；50%则经常作为团体中控制的实现，系统的性质已发生质变［2］。本研究引用30%、50%等比例在经济类法律中的应用，认为一级类重要指标发生50%的变化时，生产建设项目已发生质的变化，需要重新修改方案报原审批机关批准；发生30%的变化时，可能导致整体重大变化，界定为重大变更。而二类指标发生50%的变化时，该派生指标部分已发生质的变化，可能会导致整体重大变化，界定为重大变更。
考虑项目规模较大时，比例的变化不能完全反应绝对值的变化，因此在界定重大变更时，本着从细从严原则，以2005年水利部24号令中规定的占地1 hm2和土石方1万方等两项水土保持方案报告书编制低线标准作为界定重大变更逻辑或标准。
考虑国家不同时期对生产建设项目水土保持防治要求不同，项目开工时间相对批复水土保
持方案延误5年以上的，需按新的要求重新修改方案报原审批机关批准。根据不同类型生产建设项目平均建设时间统计，大部分建设期为3～4年［3］，建设周期变化大于30%确定为1年。
水土保持措施变化是项目建设实施过程中根据防治要求需要做出的调整，在此阶段重新修改方案报原审批机关批准不符合减少审批的改革方向，因此植物措施和工程措施虽然作为一级标准，但只涉及重大变更。
电厂类建设项目配套设施较多，包括进厂道路、应急道路、运灰道路、输煤管线、输变线路、供排水管线、贮灰场、码头等，在主体设计细化过程中容易发生重大变化和变更。
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