2021.6110
摘要：当今世界正经历百年未有之大变局，全球性风险频发，现行全球治理体系赤字严重。上海合作组织作为由非西方国家、新兴大国、转型国家组成的新型地区国际组织，在推动全球治理体系变革、践行真正的多边主义方面具有独特作用。中国作为上合组织创始成员国，在该组织提升地区治理能力、积极参与全球治理进程这一重大历史性任务面前责无旁贷：应将上合组织打造成真正多边主义的行动典范；加强成员国间政治互信，发挥上合组织预防性、延伸性合作功能；着力提升上合组织综合实力，夯实多边政治互信及安全合作的物质基础。关键词：上海合作组织；全球治理；中国外交；多边主义中图分类号：D61 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2021)06-0110-07上海合作组织提升全球治理能力的挑战与路径文／王晨星基金项目：国家社会科学基金项目“中俄战略协作伙伴关系中的欧亚经济联盟因素 研究”（20CGJ040）
作者简介：王晨星，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所副研究员，法学博士，北京市，100007。
自2008年全球金融危机以来，国际政治经济体系就进入深刻调整期。近年来，单边主义、保护主义、霸权主义横行肆虐，“逆全球化”“反全球化”思潮迭起，加之新冠肺炎疫情全球大流行，国际政治经济体系加速调整，世
界正在经历百年未有之大变局。对中国而言，上海合作组织（以下简称“上
合组织”）是应对百年未有大变局，实现第二个百年目标和中华民族伟大复
兴的重要周边战略依托。不断挖掘上合组织多边合作潜力，提升其全球治理
能力，践行真正的多边主义，构建上合组织命运共同体，是中国特大国外
交的基本内涵。在上海合作组织成立20周年之际，探讨其进一步提升全球
治理能力的路径及面临的挑战，为回答“世界怎么了，我们怎么办”这一时
代之问贡献“上合智慧”具有重要意义。
投影寻踪一 上合组织加强全球治理能力建设的必然性
（一）现行全球治理体系出现地区化转向
当前，全球治理赤字和国际合作供应不足的问题凸显。现行全球治理体
系解决全球性发展难题的能力下降。“地区”出现了分担全球治理压力和责
通化师范学院学报任的倾向，地区治理体系作用明显上升。应该说，地区治理是地区范围的全
球治理，[1]反言之，全球治理也是全球范围内不同地区治理的集合。其主要
2021.6
111原因有：第一，现行全球治理体系主导国美国的国际权力地位持续式微。尽管拜登为代表的建制派重新回归美国政治权力中心，但在新冠肺炎疫情和特朗普“遗产”的双重钳制下，美国的对外政策“内顾化”倾向明显，对修复全球治理体系和维系世界霸权地位显得心有余而力不足。第二，全球治理体系的权力基础正在发生变化。国际政治权力中心从西向东转移是大势所趋。在很长一段历史时间，“世界”首先是围绕着欧洲和欧洲殖民秩序，继而围绕着美国以及“大西方”而建立起来的。而在“东升西降”的历史发展背景下，原有以西方为中心的全球治理体系正在向“东西均衡”的新型全球治理体系过渡，甚至在个别治理领域出现了“东风压倒西风”的新格局。（二）上合组织是构建区域命运共同体的重要平台从全球层面看，我们处在全球性挑战增多的时代，加强全球治理、推进全球治理体制变革是大势所趋。从中国与世界互动关系角度看，改革开放40多年来，中国从全球化参与者成长为多边体制维护者，致力于推动全球化朝着更加开放和均衡的方向发展。鉴于此，中国提升全球治理能力迫在眉睫。其中一个思路就是，中国需以增强周边治理能力为基础，进而提升全球治理能力。正如习近平所言：“中国推动全球治理体系朝着更加公正合理方向发展，推动国际关系民主化，推动建立以合作共赢为核心的新型国际关系，推动建设人类命运共同体，都是从周边先行起步。”[2]在实现第二个百年目标的征程中，伴随着
中国持续崛起的是来自以美国为代表的西方守成国集团的战略遏制和打压。美国国务卿布林肯指出，美国把中国视作21世纪面临的最大的地缘政治挑战，在处理对华关系时应保持强势姿态。[3]在全球政治层面，美国试图构筑所谓的“民主同盟”，重新激活盟友体系对中国实施战略围堵；在全球经济层面，美国对中国实施“规锁”战略，用一系列规则安排把中国锁定在全球价值链低端位置。[4]为打破美国的战略围堵，加强对中等强国、国际合作支点国家的外交工作，以周边为基础扩大全球伙伴关系网络是中国必然战略性选择。
（三）上合组织自身具备进一步提升地区治理能力的基础
一是实力基础。全球治理格局取决于国际力量对比，全球治理体系变革源于国际力量对比变化。国际体系中的任何等级差别都来源于国家之间的实力差距。经过20年的发展，上合组织的硬实力和软实力显著提升。在硬实力方面， 2020年成员国经济总量比成立之初增长11倍。在软实力方面，逐渐形成以“上海精神”为核心的理念体系。与此同时，上合组织以“上海精神”为源泉，不断涌现出具有创新意义的新理念、新倡议。
二是制度基础。目前上合组织框架下已形成了两级规范性文件体系。一级规范性文件为
上合组织整体层面的法律文件，重点对组织运行的原则、宗旨、目标、任务、立场等核心要
素进行规范。比如《上海合作组织成立宣言》（2001年）、《上海合作组织宪章》（2002年）、《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》（2007年）等纲领性文件。二级规范性文件为上合组织框架下针对功能性合作领域的文件。比如，在安全领域有《上海合作组织打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》（2001年）、《上海合作组织反极端主义公约》（2017年）等；在经济领域有《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》（2003年、2019年）等；在人文领域有《上海合作组织成员国政府间教育合作协定》（2006年）、《上海合作组织成员国政府间科技合作协定》（2013年）等。
二 上合组织提升全球治理能力 面临的挑战
（一） 内生性挑战
第一，主导国围绕上合组织多边合作存在利益博弈。在无政府的国际社会里，国家是自利的，并且只有在多边主义能够帮助实现国家利益时，国家才会选择多边主义。[5]同样基于国家的自利性特点，尽管在多边合作中，国家也会出现有限理性行为，目的使本国能在多边合作中获得更多的相对收益。尤其是主导国之间的利益博弈决定多边机制的规则制定、议程
2021.6112
设置及合作效能。这点在任何多边机制中都存在，也包括上合组织。在上合组织中，当主导国利益取
向一致或相似的领域，较容易实现多边合作，比如打击“三股势力”、维护地区安全稳定、打击跨境有组织犯罪等。当主导国利益取向出现差异性时，就会出现利益博弈，影响多边合作进程。具体而言，中国主张上合组织实现综合化，除了加强安全领域多边合作外，需推动区域多边经济合作，通过贸易便利化、跨区域互联互通来实现区域可持续发展，进而提升上合组织的地区综合治理能力。俄罗斯则主张上合组织“论坛化”和“安全化”，侧重发挥上合组织的安全对话功能、风险管控功能、信息交换功能，而对上合组织框架内推动多边经济合作项目并不热衷。因此，上合组织迄今为止尚未就建立开发银行和自贸区达成一致意见，多边经济合作虚多实少。 第二，上合组织内部差异性凸显。主要体现在以下：一是成员国异质性特点突出，一定程度上阻碍集体行为的形成和实施。从文明背景看，上合组织包含农耕文明、游牧文明、森林文明及高原文明；从经济体量看，上合组织包含新兴经济体、转型经济体；从政治制度看，上合组织成员国中既有强调政治权威的制、总统制，也有强调多党合作的议会制。二是成员国利益诉求多元性。国家在国际体系中所追求的位置的不同，导致其对外战略目标的不同，进而形成对外政策选择的不同。[6]尽
管中国长期致力于上合组织在各领域全面发展，但其余成员国在多边合作选择上各有侧重。对于俄罗斯和中亚成员国而言，上合组织并非维护地区安全稳定的唯一选项，集体安全条约组织在俄罗斯与中亚四国的安全合作中发挥主要平台作用；对印度、巴基斯坦而言，上合组织难以发挥促成两国和解的决定性因素，而且两国对地区重大安全问题的立场也迥异。（二）外源性挑战第一，受以美国为代表焦作人事局
的守成力量的干扰。在美国看来，上合组织具有以下特点：一是具有非西方、反西方特质的“威权国家俱乐部”，对美国全球霸权地位是一种威胁；[7]二是成员国解决历史恩怨、开展反恐合作的“清谈馆”；三是中国主导的国际组织，而非中俄共同主导。在对策选择上，美国官方采取不接触、不合作的策略，但时刻关注上合组织发展动向。具体有：在中美战略竞争的叙事背景下，把上合组织作为竞争性多边主义战略的对象之一；绕开上合组织等欧亚地区多边机制，直接与中亚国家开展对话，力推美版“C5+1”；积极参与与中亚国家现政权对话，加强对中亚国家经济援助；在中亚地区培育非政府组织，加强社会渗透，伺机影响中亚国家政治进程，企图建立亲西方政权。第二，面临欧盟、土耳其等域外力量的竞争。近十余年来，欧盟持续加大对中亚地区的外交资源投入。欧盟2007年针对中亚地区启动新伙伴战略；2017年颁布《欧盟中亚关系文件》；2019年发表《欧盟与中亚：更坚实伙伴关系的新机遇》，出台新版中亚战略。新阶段，欧盟对中亚战略具有以下特点：一是务实性，将合作领域聚焦在能源、经贸、基础设施建设与区域安全等关乎欧盟核心利益的领域；二是开放性，鼓励周边国家参与欧盟与中亚合作进程；三是针对性，合作方向更符合中亚国家的当前需求。[8] 2016年7月土耳其发生未遂军事后，美欧对埃尔多安
政府提出指责，并在外交上向土耳其施压。因此，土耳其在“西向”外交受阻的情况下，加大“东进”步伐，积极深化与中亚突厥语国家关系，借助突厥语国家友谊与合作大会平台，努力筹建“突厥语国家共同体”，谋求充当突厥语世界的领头羊。三 上合组织提升全球治理能力的路径（一）提升大国利益协调能力
在多边合作进程中，大国作用至关重要，其为合作提供必要的公共产品。[9]比如20世纪60年代在美国的支持下东盟得以成立；在德法和解并直接推动下欧洲一体化已前进半个多世纪；2005年中亚合作组织并入欧亚经济共同体，接受俄罗斯的主导。上合组织也不例外。大国
间关系协调始终是影响上合组织发展进程的决定性因素之一。
1. 发挥中俄主导作用，推动中俄战略协作伙伴关系向地区延伸，共同经略欧亚周边。在上合组织中，中俄无疑是主导性力量。近年来，在两国元首的战略引领下，中俄关系不断走深
2021.6
113走实，两国战略协作不断从双边层面向地区治理领域拓展。正如俄罗斯国际事务委员会执行主席科尔图诺夫（Andrey Kortunov）所言，当前中俄新型大国关系具备八大特征：一是相互尊重主权；二是双边关系具有一定弹性；三是双边关系的基础是利益均衡，而非力量均衡；四是双边互动具有全面性；五是不针对第三国；六是双边与多边互动模式相结合；七是共同提供全球公共产品；八是具有战略长期性。[10]与中国亚太周边面临美国及其盟友的战略围堵和俄罗斯欧洲周边面临美欧战略挤压不同，欧亚板块面临来自美欧的战略压力相对较小。中俄对经略欧亚共同周边形成了一种共识，即欧亚地区是两国共同的生存空间和战略纵深，也是共同抵御美国及其盟友渗透的前沿。中俄经略欧亚共同周边的有利因素有：一是欧亚国家都是中俄的友好国家。欧亚地区既是俄罗斯双边盟友的集中地，也
是中国战略伙伴关系的集区。二是欧亚国家既看重中国“一带一路”带来的发展机遇，也看重俄罗斯安全供应能力带来的地区稳定。三是地区多边制度环境明显改善。随着欧亚经济联盟、集体安全条约组织和上合组织的有效运行，欧亚地区多边规范力量正在逐步释放。进一步发挥好上合组织的多边平台作用是中俄经略欧亚共同周边的关键所在。2.在上合组织框架下推动中俄印合作，对冲美“印太战略”。在大国崛起进程中不但会在主要战略方向上受到国际体系主导国的压制，也会在次要战略方向上遭遇其他崛起国以及地区强国的挑战。[11]这在中俄两国崛起和复兴道路上也不可避免。与中国的亚太周边及俄罗斯的欧洲周边相比，印度及南亚地区是中俄的次要战略方向，其主要原因是：一是该地区远离中俄两国战略核心区，不构成两国国家安全的主要风险源；二是该地区不能对中俄两国经济发展及开展对外经济合作构成实质性影响；三是欧亚内陆地区贸易通道主要是陆路，而非海路，印度洋在跨欧亚运输走廊体系中的价值有限。为此，中俄处理与印度关系的立场具有相似性，那就是把印度及南亚地区纳入上合组织范畴，保持中印、俄印关系稳定，避免印度倒向美国“印太战略”，进而成为中俄国家安全的风险来源。上合组织推动中俄印三边合作发展的具体路径如下：第一，推动中俄印在共同利益领域加强合作。一是维护能源安全。在上合组织框架下，推动多边能源合作是中俄印及其他成员国的共同利益诉求。就印度而言，借助上合组织，参与中亚油气资源开发，实现能源进口渠道多元化是印度维护国家能源安全的战略选择。二是加强国际反恐合作。印度自立国以来深受恐怖主义毒害。因此，印度迫切希望参与上合组织反恐合作，
联合打击国际恐怖主义。第二，对冲美国“印太战略”。印度在加入上合组织的同时，积极回应美国“印太战略”，参与美、印、日、澳对话机制。印度一方面以非西方大国、新兴大国身份参与上合组织，另一方面以最大“民主国家”“中国战略竞争者”身份，加强与美日欧对话，试图从东西方平衡中获得战略迂回空间。印度参与“印太战略”有借美遏华的考虑，但也不愿与中国全面对抗，上合组织为印度提供了与中国展开对话的渠道。此外，印度在军事技术、核电技术、太空技术等领域依赖俄罗斯的支持。[12]
未来的冲击（二）提升地区政治安全稳定性核心交换机
一个和平的秩序也是一种公共产品。自上合组织成立20年来，区域内安全环境显著改善，成员国政治安全局势总体趋稳。在政治安全领域，除了持续打击“三股势力”、跨境及有组织
犯罪等传统议题外，维护中亚国家政权稳定和应对美军撤出后的阿富汗局势成为上合组织提升地区政治安全治理能力过程中面临的新任务。1.为中亚国家政权安全提供多边保障。独立30年来，中亚国家政权基本保持稳定，但近年来逐步进入最高权力交接期和国家发展道路调整期，国内不稳定因素与外部干涉势力相叠加，政权安全问题日益凸显。在此背景下，首先要关注的是哈萨克斯坦最高权力交接，这是关系到中亚地区整体局势变化的关键点。2019年6月哈萨克斯坦提前举行总统选举，托卡耶夫在纳扎尔巴耶夫的直接支持下当选为新任总统，而后者继续担任国家安全委员会主席，并主导国家
政治进程。其次需要重视土库曼斯坦和塔吉克斯坦的最高权力交接。就两国而言，接班人选择、权力交接方式及时间尚未确定。再次值得注意的是乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦的国家发展道路选择。
2021.6114
乌兹别克斯坦主要集中在经济和对外关系发展模式的转变上，现任总统米尔济约耶夫一改前任总统封闭保守的发展道路，加强国内改革，推行对外开放。吉尔吉斯斯坦则主要集中在政体选择上，2010年其政体确定为议会总统制，在2021年4月举行的宪法公投后又转为总统制。这意味着中亚国家政体出现同质化倾向，均为总统制。在中亚国家强化总统制、削弱议会权力的情况下，美欧干预中亚国家内政的空间面临缩小。“中亚不能乱”已成为上合组织成员国的共识。2020年11月，习近平在上合组织元首理事会上提出：“要坚定支持有关国家依法平稳推进重大国内政治议程，坚定支持各国维护政治安全和社会稳定，坚决反对外部势力以任何借口干涉成员国内政。”[13]2.应对阿富汗新局势，确保地区安全。2021年4月14日，美国总统拜登宣布9月11日前完成从阿富汗撤军。7月8日拜登把撤军最后期限提前至8月31日。在美军加速撤军情况下，阿富汗塔利班迅速夺取政权，于8月19日成立所谓的“阿富汗伊斯兰酋长国”。阿富汗是上合组织的观察员国，其局势直接影响到上合组织地区安全发展。为此，上合组织7月14日在杜尚别召开有关阿富汗问题的专门外长会，上合组织和集安组织9月17日召开阿富汗问题成员国领导人联合峰会。阿富汗问题的形成有复杂的原因背景，既有内因也有外因，既有历史原因也有现实原因，解决阿富汗问题不可能一蹴而就，必然是长时段、分阶段逐步解决的路径。就短
时段而言，解决阿富汗问题的核心在于以下两点：一是防止冲突外溢，中俄在这方面的立场高度一致，就是稳定中阿、塔阿、乌阿边境，防止“三股势力”自阿富汗向北散流；二是推动阿富汗内部和解，实现国内政治稳定。就中长期而言，解决阿富汗问题的重点在于增强阿富汗自主发展能力，推动其融入地区及世界经济体系。（三）挖掘区域经济合作新增长点上合组织大多数成员国为新兴经济体或处在转型过程中的发展中国家，其经济发展目标具有相似性，就是提高经济增速，扩大经济规模，改善民生福祉，融入地区及世界经济体系。在新冠肺炎疫情冲击下，上合组织大多数成员国面临经济增长势头中断、经常项目收支逆差进一步扩大、失业率上升等风险。如何在疫情大流行背景下实现经济复苏，是上合组织成员国面临的共同问题。在此背景下，在上合组织框架下推动多边经济合作的意义日益凸显。除了推动贸易便利化、互联互通、能源合作等合作领域外，数字经济、绿经济等将是下一阶段上合组织多边经济合作的新增长点。1.数字经济领域。数字经济已经成为全球经济发展主要动力之一。然而，全球数字经济发展速度和质量并不均衡。2019年联合国贸发会议的首份数字经济报告中提出：数字经济的财富创造高度集中在美国和中国，世界其他地区，特别是非洲和拉丁美洲的国家，则远远落在后面。新冠肺炎疫情发生以来，数字经济在国际市场上加速发展，但国家间的数字经济发展不均衡问题进一步凸显，上合组织也不例外。除了中国以外，其他成员国面临的普遍问题有：处在数据价值链中低端位置；互联网基础设施建设不足；金融支持要素水平不高；政策环境处于中下水平；数字人才匮乏。[14]为解决以上问题，上合组织成员国加强数字经济政策沟通，
孕毒症
于2019年11月在政府首脑理事会上通过了《上合组织成员国关于数字化和信息通信技术领域合作的构想》，2020年11月在元首理事会上通过了《上海合作组织成员国元首理事会关于数字经济领域合作的声明》。
2.绿经济领域。发展绿经济，应对全球环境危机已经成为国际社会的重要共识之一。值得注意的是，各国发展绿经济的路径对全球及地区治理进程具有非线性影响，合作与竞争并存，尤其为大国竞争提供新的权力想象空间。在上合组织框架下推动绿经济合作的意义就在于协调成员国政策立场，加强信息沟通，规避区域内竞争，实现以合作促发展，具体可在以下方面开展治理合作：一是构建绿贸易
体系，增加具有高附加值的生态、环保的绿产品和服务，取消因环保原因而设立的贸易壁垒，推动上合组织区域内的贸易便利化进程；二是完善绿基础设施建设，推动清洁能源合作，在运营好中国—中亚天然气管线、中俄东线天然气管道的同时，挖掘中国与上合组织成
豫公网安备41160202000603
站长QQ:729038198
关于我们
投诉建议