历史上的民生问题研究（二篇）
杜俊华
（四川大学历史文化学院，成都610064）
提要：土地革命战争时期，中共依据苏区的实际，成立了专门的管理机构，制定了相应的法律法规，并从失业救济、难民救济、贫民救济和流民救济着手，采取了许多行之有效的措施进行社会救济，取得了显著的成绩；苏区的社会救济对巩固新生的工农政权，恢复和发展苏区经济起了积极的作用，为中共在抗战时期的社会救济积累了丰富的经验。 关键词：苏维埃；救济；对象；措施
中图分类号：K265 文献标识码：A文章编号：1003 - 3637（2007）03 - 0133 - 04
长期以来，学界许多人认为，苏维埃时期，中共的主要精力“五大”精神，通过了《救济失业工人决议案》等重要文件。［1］但
是放在军事和政治方面，不可能对属于社会建设的社会救济领域关注太多，因而学界对苏维埃时期中共的社会救济研究成果较少，缺乏具体的分析!。有鉴于此，本文拟以所掌握的档案资料和其他史料，从社会史的角度，来对苏维埃时期中共的社会救济进行论析。
一、苏区社会救济的背景社会救济属于社会保障的范畴，
它与人民众的基本生活
密切相关。早在大革命时期，中国共产党就十分重视社会救济。1927 年 6 月，在汉口召开的第四次全国劳动大会根据党的是大革命时期中共的社会救济的关注点主要集中在城市工人的失业救济方面，相对而言，对广大农村地区农民的救济的关注则要少一些。
土地革命时期，中共在广大的农村地区进行了轰轰烈烈的苏维埃土地革命，需要争取广大农民的支持。中共把社会救济的关注点逐步由城市工人转向农民。而苏区历史上多属偏僻落后的农村，地瘠人贫，在此之前，人民生活贫困到了极点。加之，苏区大多处于交通不便的山区，自然灾害十分严重，灾民和难民众多。在中央苏区所在的江西干旱和洪涝灾害十分严重。
的嚣张气焰。在抗战之初英国政府同中国政府基本上是合作的，坚持香港的开放地位，并保持其运输通道作用；但是，1938 年10 月广州陷落后英国政府对保持香港战略通道的态度发生了变化。由于日钱复业
本大军压境，威胁香港，港英政府从1939 年1月起禁止香港陆路边界对华出口武器和弹药；特别是1939 年7 月“东方慕尼黑”阴谋的重要组成部分———《有田—克莱琪协定》的签订，更是英国不惜牺牲中国的利益以满足日本侵略者贪欲的证明。直到1941 年12 月太平洋战争爆发，英国政府的政策都没有发生实质性的变化。法国政府也于1938 年 3 月推翻关于中国在1937 年以前的订货允许过境的协议，致使物资运输时常中断。英、法等国牺牲中国人民的利益屈从日本的行径，不仅助长了日本法西斯气焰，而且伤害了中国人民的感情，极大降低了自身的国际形象。
相反，在太平洋战争刚刚爆发不久，中国共产党中央就提出建立太平洋各民族的广泛的反法西斯统一战线的主张，明确提出“应争取英美政府及其军事机关同我们合作”，并提出“在广东、海南、越南及南洋各地，我们可与英美合作组织游击战争”。中共中央曾指示周恩来、廖承志，要与英美等国建立广泛的真诚的反法西斯统一战线。在华南，正是遵照中共中央、南方局的指示精神，东江纵队加强与盟军的合作，以香港为据点做了大量的工作，为国际反法西斯统一战线作出了积极的贡献。
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作者简介：房正宏（1969 - ），男，安徽枞阳县人，中国人民
大学马克思主义学院当代中国史专业博士生，阜阳师范学院讲师，主要从事中国政党、中国政治制度
研究。
责任编辑：王旭东；校对：晨曦
据统计，在1928 年、1934 年曾爆发过大的旱灾，1931、1932、1933、1935 年发生洪涝灾害，也即是几乎在土地革命战争时期的每一年都有灾害发生［2］。1934 年水灾发生后又出现旱灾，受灾面积达2700 多万亩［3］。尤其是湘鄂西的洪湖地区，是多旱灾和洪灾的地区，特别是洪灾。与此同时，由于战争频繁的影响，苏区及其周围的难民和灾民较多，比如，军阀对革命根据地发动的战争破坏性更大。国民党军队所到之处烧杀抢掠，在第三次“围剿”根据地时，永丰县龙岗、良村、沙溪、潭头、石马等5 个镇，被屠杀和逮捕的众有879 人，被烧房屋97600 间，损失耕牛3726 头、生猪3906 只、谷子100218 担、衣服24666 件、被子6024 床［4］。1931 年9 月，在赣南地区，因受敌人“围剿”的洗劫而需要救济的灾民约15 万人以上［5］。1927 至1934 年，仅在湘赣豫鄂皖5 省，就有一百多万的工农众被屠杀，另有近千万的工农众被迫逃亡［6］。
以上诸多因素，都急需中共建立一套社会救济体系。二、苏维埃时期中共的社会救济
（一）管理机构
在中华苏维埃共和国成立前，因各根据地处于草创时期，各苏区的社会救济管理机构各异。比如江西
省、县、市苏维埃政府是以内务委员会和“劳动保险及失业救济委员会”。在鄂豫皖苏区，劳工委员会下设劳工保险局、劳工介绍所、失业保险局等机构［7］。
中华苏维埃共和国成立以后，成立劳动人民委员部，部长项英。下设劳动保护局、失业工人介绍局、社会保障局，主要工作是社会保险［8］。它对救济失业工人起了重要的作用。
在地方，省、市、县苏维埃分别设内务部和内务科，劳动人民委员，并根据城市的特点，城市苏维埃代表大会主席团劳动科下面专设失业劳动介绍所［9］。地方内务部下设优待红军科、
卫生科和社会保证科。其中，社会保证科管理因战争因灾荒而发生之被难众的救济，地方武装及苏维埃工作人员参加革命战争牺牲或残废者之抚恤，荒年粮食之救济等。1933 年底，各地方又设立劳动部和粮食部。地方劳动部下设劳动保护科、失业劳动科、社会保险局等机构。失业劳动科主要管理失业劳动的登记和统计，劳动的调剂、劳动的介绍等。在失业工人较多的区域，在失业劳动科下设置了失业劳动救济委员会［10］。 中国共产党继承了古代“调粟”的救荒思想，在根据地普遍成立平粜机关———粮食调剂局，专门负责粮食的地域和季节调剂。粮食调剂局于1930 年最先在闽西根据地出现。1933 年春，中央苏区政府借鉴这一做法，在中央设立了粮食调剂总局，
各省设立粮食调剂局，各县设粮食调剂分局，一些区或重要圩场设立粮食调剂支局，这对调剂内部粮食流通，防灾渡荒，保障军需民食起了积极作用。有的革命根据地虽然没有完全成立粮食调剂局，但却有类似的机关。
（二）苏区社会救济的对象苏区社会救济的对象包括难民、
灾民、贫民、孤寡以及被改
造的流民。
1. 战争难民。主要是战争中被难的民众，此为救济工作的重心之一。随着战争的迭次反复进退和规模程度的一次次升级，遭战争破坏和人为烧杀的被难众为数甚多，凄苦异常。
如1930 年夏，仅赣西一地，遭敌人烧杀而无家可归的众达7000 多人。而对被难众的救济，大多动员精壮者上前方，妇女老弱则留在后方分配工作，均供给伙食，从而使“紊乱的难民”得到妥善组织，其“精神、勇气又恢复转来”。在《才溪乡调查》一文中写道：“调济办法：每年向众买进谷米，比私人买的少收二升，如私人每元一斗七升，调济局只收一斗五升，卖出时，先卖给红军家属，后卖给困难众，但众是否困难，要经过乡代表会调查通过。卖出时，也不照当时市价，仅照买进价格略除耗失。”1932 年初，湘赣苏区难民约 2 万余人，为帮助难民解决生活困难，苏区政府将
没收豪绅地主、反革命分子的一部分财产分给难民，同时从财政收入中拨出部分款项，救济难民［11］。又如1933 年由信丰逃入兴国榔木乡的70 多个难民，全部得到了榔木乡苏维埃政府的救济［12］。
2. 数量较多的灾民。这种救济以1930 年前后较多。1931年，苏、皖、赣、鄂、湘、豫、浙、鲁8 省290 个县遭遇水灾，灾民达
一亿人，损失甚巨。中国共产党制定了《关于全国灾荒与我们的策略的决议》，制定了具体的行动策略。比如，1932 年2 月，洪湖苏区就开展了声势浩大的救灾运动。洪湖苏区在1931 年夏秋遭遇特大洪水之后，万亩农田颗粒无收，百万灾民四处逃荒，这给苏区的革命斗争带来了极大的损失。为了让众尽快恢复生产，湘鄂西省委和各级党组织在反对敌人的第三次围剿的同时，领导洪湖军民展开了顽强的抗灾斗争。1931 年7 月31 日中共湘鄂西临时省委通过关于水灾时期党的紧急任务之决议，作出关于救济水灾的决议。决议指出：
“水灾是帝国主义国民党统治的结果”，“掘堤灌水是帝国主义国民党消灭苏区和红军整个计划的部分”。决议提出了生产救灾的六条措施：动员红军掩护修堤众、加紧消灭地主和反富农斗争、储藏粮食、扩种粮食、发动救灾运动、实行节约等。一直到第二年初，苏区军民还在兴修水利，重建家园。并进行社会救济，帮助从国统区逃入的难民、战争中避难的众以及遭受自然灾害的难民解决生活困难。
又比如，1931 年湘鄂西根据地发生大水灾，苏区各级政权一面筹措物资解决部分留在苏区的灾民生活，并组织动员70% 的灾民外出逃荒应急；另一方面积极领导修堤和调运种子，发展生产，安置逃荒的灾民逐渐回归。组织修建乡村水利、道路、桥梁等［13］。1931 年长江大水后，为解决部分修堤经费，湘鄂西苏维埃政府发行了一种以“土地税做担保” 的无息“水利借券”，当时发行了30 多万元［14］。加之，
“着重感动众自带伙食来修堤”和各机关工作人员采用礼拜六义务劳动的方式来参加修堤。至1932 年6 月，苏区内的江堤、襄（河）堤全部修复。再比如，江西兴国长岗乡1933 年夏荒时，乡政府也曾从200 多里外购运粮食接济众［15］。在广西左右江苏区，各区苏维埃政府设立了粮食委员，其主要职责之一就是对灾荒时全区粮食的分配。在左右江苏区，还成立了赤救济会，开展社会救济活动［16］。
3. 无人供养的孤寡老少、失业工人、仍然贫穷而发生饥荒者、生活困难的红军家属。1931 年12 月，中华苏维埃共和国第一次全国代表大会通过的《土地法》规定：
“老弱残废以及孤寡，自己不能劳动，而且没有家属可依靠的人，应由苏维埃政府实行社会救济。”［17］也曾经热忱地表彰过从二百里外办米来救济众的苏维埃的公略县长冈乡政府。他在中华苏维埃共和国第二次全国工农兵代表大会上的报告《关心众生活》（1934 年1 月27 日）中提到了解决众的疾病卫生问题和婚姻问题，救济问题。“有三个没有饭吃，乡政府和互济会马上
捐米救济他们。去年夏荒，乡政府从两百多里的公略县办了米 来救济众问题。”1934 年初，在中华苏维埃第二次全 国工农兵代表大会报告中指出：“ 必须对于失业工人实行具体 的与及时的救济，失业救济委员会必须在一切有失业工人的地 方组织起来。” 4. 被改造的流民。苏区多属偏僻落后的农村，游民众多， 盗匪猖獗，娼赌泛滥，他们没有正当职业、游荡不定。包括 30 种从事“ 不正当职业的人，其中土匪（ 含会党）、盗贼、娼妓、兵 痞、赌棍、乞丐、卖假膏药、耍把戏、人贩子、巫婆、算卦的人等是 流民无产者的主要成员，他们具有反组织、个人享乐主义、雇佣 性重、破坏性重等九大特点
［18］
。苏维埃政府认识到封建土地 所有制是游民问题的重要社会根源，因此在土地革命中，对流 民一视同仁，经济上分田地和其他生活资料、工作机会。但这 些流民在开始从事农活时，由于对务农没有兴趣，也没有经验、
生产工具，需要政府给予救济和扶持。在给与这些人扶持和救 济时，苏区政府还十分注意从生产技术上给予帮助。 （ 三）救济措施
1. 积极宣传动员。苏区政府在宣传动员方面，提出了贴
近众实际生活的口号，如不纳租、不纳税、不还债、要求国家 给养灾民、要求分粮、要求减低粮价、没收一切囤积粮食分配给 灾民、腾出一切空房分配给灾民居住、住到大户家去、吃大户去 等［19］。 2. 苏区政府采取“ 高价买进，低价卖出粮食”，保障农民利 益，并救济灾民和难民。新谷米上市后，苏区粮食调剂局以高 出市场 1 / 3 的价格，向农民（ 主要是贫农、雇农）收购米谷，待到 青黄不接之际，再按市场的 95% 价格卖给农民。收购资金开 始来自富农的借款，后来主要是政府拨款，其差额收入作为米 谷损耗和保管费用。
［20］
粮食调剂局的成立，稳定了粮价，解决
了粮贱伤农的问题，调动了广大农民种粮的积极性。
为严防粮食投机，平粜局颁发粜粮证
［21］
。另外，为确保根 据地的粮食安全，1932 年 12 月，临时中央政府要求各地禁止粮 食出口［22］。 3. 发挥众慈善组织扶贫济困的积极作用。土地革命战 争初期，一 些 根 据 地 建 立 了 济 难 会，设 法 救 助 被 难 的 灾 民。 1930 年湘赣根据地有难民五六千人，济难会设法安置老弱病 残妇女
［23］
。1932 年，各根据地革命互济会代替济难会。互济
会是共产党领导下的众慈善组织，一切革命众均有资格加 入。其主要任务是“ 救济被难的革命战士及其家属，管理众 提高革命的情绪和斗争的勇气；组织广大的革命众和同情于 革命的众，在革命斗争中互相管理和救济”等。经费主要来 源于会费和捐款［24］
。1932 年，为救治来自白区的二三万灾民， 湘赣省革命互济会拨出 200 元去救济灾民，并发动了三次大的
募捐运动，
［25］
帮助灾民渡过了暂时的困难。
4. 直接救济和生产自救相结合。灾荒发生后，各苏维埃 政府结合自己的实际情况，力所能及地救治灾民，以解决他们 的燃眉之急。在井冈山革命根据地建立初期，由 于敌人的袭
扰、破坏，造成当地众疟疾流行，生活必需品奇缺，湘赣边区 政府“ 拨了二千银元救济老百姓。”［26］
在鄂豫皖苏区，政府除帮 助灾民解决他们的生产工具外，还设立了救济委员会，借给粮 食来救济他们［27］
。1932 年，鄂豫皖苏区发生灾荒时，政府要求 各乡苏维埃募集粮食，立即设立粥厂，“ 救济没有饭吃的工友农
友”。
［28］
中国共产党更重视灾民生产自救，要求各地“ 尽量把有生
产能力的难民众切实调查，有计划有组织的 去分配他们生
产，组织生产合作社。”［29］灾荒发生后，为解决粮食问题，最主
要的是组织灾民种植早熟的粮食替代品，如瓜、蔬菜等，以缓解
粮荒的压力。在 1932 年春夏粮荒的危急时刻，鄂豫皖苏区要 求每个党员团员至少种植 5 棵瓜藤或等量其他杂粮，并负责管 理到收获为止。同时，
每个党员团员还必须负责宣传劝告工农 众，每人 至少种 植 一 颗 瓜 藤，细 心 培 养。［30］中 央 土 地 部 在
1933 年发布了《 多种杂粮蔬菜解决夏荒的训令》，要求根据地 “ 各县各区各乡普遍的多量的种起杂粮蔬菜”［31］
。
三、对苏区社会救济评价
（ 一）苏区社会救济的意义 中共在苏区的社会保障制度及其所实行的措施，对当时苏
区社会的稳定、工农众生活的改善、支援战斗前线及中国共
产党领导的社会保障政策之继承和发展，都起到了十分积极的
自动驾驶仪作用。
1. 基本保证了苏区人民最低的生活需求，提高了共产党
的威信。首先，工人免除失业威胁，工资不断提高。其次，移难 民得到妥善安置。移难民经过在政府保障措施妥善安置后，大 部分参加了农业生产，还有部分做手工业、商业者。在安置移 难民中，政府还拨给贷款、土地、食粮、籽种，并广泛组织众调
剂帮助。这些移难民被安置之后，一 般一年即可打下生产基 础，二年成家立业，三年以后既可 成为中农以至富裕之中农。 其三，通过组织灾民生产自救，不但使灾民渡过了灾荒，树立了 自救的信心，而且对于克服灾民消极等待的思想、培养人们的
主观能动性具有重要的示范作用。 2. 推动了苏区军民之间以团结、互助为主要特征的新型 社会关系的形成。土地革命时期，苏区社会保障政策的实施，
使在战争和自然灾害双重困扰下的人民众，经过艰苦奋斗，
大部分初步实现了从缺吃少穿、饥寒交迫到饱食暖衣、丰衣足 食的转变，极大地鼓舞了他们的政治热忱和生产士气。各地农
民努力生产，纷纷通过政府有组织地参与优待红属，积极帮助 移难民调剂粮食、生产工具等基本生产资料；工人们自动延长 劳动时间，以多生产劳动产品，支援部队；难民、红属、残废军人 努力生产
自给，自食其力。
3. 有力地支援了战斗前线。苏区政府的各项社会保障措 施为来自全国的革命者和苏区众创造了难得的、安 定的学 习、工作和生活的环境。不容置疑，苏区在有限的区域内，实施 社会保障政策，不仅改善了苏区工农众的生活，保证了后方 大量脱产人员的供给，而且还源源不断地向陕 北前线运送粮
食、被服、药品及其他物资，动员了大量的人力、畜力支援前线。
（ 二）苏区社会救济的经验和不足 苏维埃时期，中共的社会救济实践也为中共在抗战时期以
辞海
及以后的社会保障建设积累了丰富的经验，这些经验包括： 1. 各级党组织和政府机构高度重视社会救济。苏维埃时
期，中国共产党高度重视社会救济，并为之倾注了大量的心血。
无论是在制定政策、方针、措施，还是在选择方法上，无论是在
宣传和具体实践上，、朱德、周恩来等中共领导人都做出
了榜样。土地革命战争时期，在中国共产党的领导下建立的革 命根据地都曾经先后颁布了社会方面的立法，并加以实施。尽
管当时立法经验不足，一些规定也有缺陷，但它仍然清楚地表明了中国共产党对社会救济法制建设的重视，同时也表明了社会救济对于中国革命发展的重要意义。
2. 关注贫困农民，努力践行众路线。中共在苏维埃时期的社会救济方面，特别关注贫困农民，有效地保证了苏区贫困农民的最低生活需要。对于贫农，中共采用低利或无利放款形式给予额外的帮助。完全取缔，但私人借款年息最高不超过百分之十仍属许可。政府放款年息一般为百分之五。红军兵工厂里制造的好几千简易农具和成千上万磅种子供应无地农民开荒。苏区政府积极增加财政收入，通过立法与政府划拨资金、物资相结合，发挥政府直接保障贫苦农民基本生活的职能。
3. 实事求是、因地制宜。土地革命时期，在中共中央的领导下，从各苏区经济落后、工业缺乏和周围战争环境的实际出发，大胆探索。各革命根据地的工农民主政府，按照中共中央提出的社会救济的文件精神，以及各地的革命实际，制定了一系列有关社会救济的法令，以中央苏区最为典型。在社会救济方面，采用救济贫困农民及受灾众的方针，开展互助互济工作，其规模和稳定程度远远超过了大革命时期，方法也更加灵活。
4. 社会救济须将物质生活与精神生活结合起来。社会救济必须将物质生活、精神生活、服务保障有机
地结合起来。一般来说，对因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、灾害等原因而丧失劳动能力或生活遇到困难的社会成员，国家或社会通过各种途径给予他们物质上救济，是协助他们走出困境的最主要和最基本的手段，但同时他们还有与此相适应的精神生活需求、服务需求。因此，只有配套必要的精神生活保障与服务保障，才能更好地减少社会匮乏，促进社会经济发展，协调人际关系，
提高人民生活质量，稳定社会秩序，实现社会救济目的的实现。
当然，土地革命战争时期，中国共产党没有形成完整的救治体系，也没有明确的救济机关，且其间也曾一度受到“ 左”倾思想的影响，为救济灾民曾对富农过分地打击，甚至侵犯了中农的利益。但它毕竟是中国共产党对社会救济的艰辛探索，为以后的灾荒救济提供了丰富的经验。
注释：
! 与此相关的研究成果主要有，朱汉国著，山西教育出版社1996 年出版的《中国社会通史》（民国卷）；万振帆所著，中国社会科学出版社2001 年出版的《江西近代社会转型研究》；何友良著，当代中国出版社1996 年出版的《中华苏维埃区域社会变动史》；论文则主要有：拙作《试论中央苏区的社会建设》一文，发表在《江西社会科学》2006 年第12 期上，赵朝峰发表在《党史研究与教学》2004 年05 期上的《土地革命战争时期的灾荒与中国共产党的对策研究》。以上学者都对苏区的社会救济有一定的叙述和研究，但是研究不够全面、具体，缺乏对苏区社会救济的专门研究。
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基金项目：此文为2005 年国家社科基金课题西部项目《苏维埃时期中国共产党执政经验研究》的阶段性成果（基金号：05XDJ005）。
作者简介：杜俊华（1971 - ），男，重庆市丰都县人，四川大学历史文化学院2006 级中国现代史博士生，重庆市委党校党史教研部副教授。研究方向：中国近现代社会史。
责任编辑：王旭东；校对：晨曦
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