[编者按]《2020年国务院政府工作报告》提出重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设，即加强新型基础设施、新型城镇化及交通、水利等重大工程的建设，政府投资明确向“两新一重”倾斜，鼓励社会资本平等参与，打造中国经济新引擎，推动经济高质量发展。当前，编制好“两新一重”规划，全面提速推进“两新一重”规划实施，对于应对不确定因素的挑战及落实国家高质量发展要求具有重要意义。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“‘两新一重’规划与实施” 为主题，探讨新型基础设施规划的思路与对策，探究新型城镇化建设的战略转向、推进难点与实施路径、策略，以飨读者。国土空间规划背景下新型基础设施规划思路探讨
□ 朱雷洲，黄亚平，陈 涛，王智勇
[摘 要]2021年是国土空间规划的攻坚之年，也是新型基础设施建设的关键之年。文章通过梳理新型基
础设施的概念、类型划分及相关研究进展，提出新型基础设施可以分为信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施3类，且目前缺乏对国土空间规划体系下新型基础设施规划理论及实践的相关研究。在此基础上，从规划编制内容角度提出在总体规划、详细规划、专项规划中如何体现新型基础设施的相关内容，包括在规划管控措施中要区分结构管控、指标管控和边界管控3种方式，在规划传导过程中要注重纵向传导与横向衔接相配合。同时，结合国内相关实证案例，提出当前国土空间规划背景下新型基础设施规划的思路：明方向，通过顶层设计，确定主要发展方向；接专项，摸清家底，并与相关专项规划充分对接；分类别，
对不同类型设施提出不同管控方法；入平台，实行蓝图管理，并纳入国土空间规划信息平台统筹管理。
[关键词]国土空间规划；新型基础设施规划；规划管控；规划传导；规划思路[文章编号]1006-0022(2021)01-0005-06 [中图分类号]TU981 [文献标识码]A
[引文格式]朱雷洲，黄亚平，陈涛，等．国土空间规划背景下新型基础设施规划思路探讨[J]．规划师，2020(1)：5-10．
New T ype Infrastructure Planning in the Context of National T erritory Spatial Planning/Zhu Leizhou, Huang Y aping, Chen T ao, Wang Zhiyong
[Abstract] The year of 2021 is critical to national territory spatial planning as well as new type infrastructure construction. With a
review on the concept, types, and research progress of new type infrastructure, the paper divides it into three kinds: informational infrastructure, integrative infrastructure, innovative infrastructure. It further proposes integrating new type infrastructure plan with master plan, regulatory plan, and specialty plan, including three methods of governance: structural governance, boundary governance, indicator governance. Based on domestic case studies, it puts forwards the idea of new type infrastructure planning in the context of national territory spatial planning: top-level design that defines orientation, specialty plan that integrates relevant plans, different governance methods for different types of infrastructure, blueprint management integrated with national territory spatial planning information platform.
[Key words] National territory spatial planning, New type infrastructure plan, Planning governance, Planning transmission, Planning idea
并将新型基础设施建设列为经济建设的重点任务之一；2020年初，由于新型冠状病毒肺炎疫情的冲击，经济下行趋势明显，新型基础设施建设被提到了前所未有的高度。2021年是国土空间规划的攻坚之年，根据相
改革开放以来，我国的基础设施建设突飞猛进，促进了持久高速的“中国发展奇迹”[1]。随着科学技术的
进步，基础设施的内涵也发生了巨大变化[2]。2018年底，
中央经济工作会议首次提出 “新型基础设施”的概念，
[基金项目][作者简介]
国家自然科学基金项目(51978299)、国家重点研发计划资助项目(2018YFD1100302)朱雷洲，华中科技大学建筑与城市规划学院、湖北省城镇化工程技术研究中心博士研究生。
黄亚平，通讯作者，华中科技大学建筑与城市规划学院院长、教授、博士生导师。陈 涛，湖北省城市规划设计研究院副院长。王智勇，博士，注册城乡规划师，华中科技大学建筑与城市规划学院副教授、硕士生导师，湖北省城镇化工程技术研究中心副教
授，美国华盛顿大学访问学者。
关文件要求在2021年前3个季度基本完成县级以上国土空间总体规划的编制报
批工作。这一轮国土空间规划是未来15年国家及地方可持续发展的空间蓝图，新型基础设施是支撑其发展、保障其运行的重要基础[3]。新型基础设施不同于
传统基础设施，其在空间布局及要素配置上有着独特的需求，而对空间的弱需求并不意味着对空间的弱影响，从某些方面看，其建设和应用将显著巩固或者改变空间的联系组织规则[3]。因此，本文着力于探索国土空间规划体系下新型基础设施规划的编制方法及思路，以期
为新时代新型基础设施建设提供参考。1新型基础设施的概念、类型及
研究进展
1.1新型基础设施的概念与特点
1.1.1基本概念
“新型基础设施”的概念内涵经历
了一个逐渐清晰的过程(图1)。2018年
的中央经济工作会议首次提出“新型基
础设施”的概念，认为其内容包括5G、
人工智能、工业互联网和物联网等；2019年的政府工作报告指出新型基础设施建设包括特高压电网、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、数据中心、5G 建设、人工智能和工业互联网七大领域；在2020年4月召开的国家发展和改革委员会新闻发布会中，准确定义了新型基础设施的概念及内容，指出“新型基础设施是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，
面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系，并包括信息基础设施、融合基础设施和
创新基础设施三方面内容”。
1.1.2主要特点
美国著名的金融服务公司摩根斯坦
利公司曾发布研究报告《中国城市化2.0：新基建机会手册》，着重提出随着中国已逐步进入新的城市化发展时期，新型基础设施建设及其相关行业具有广阔的发展前景[1]。目前学界普遍认为新型基础设施与传统基础设施主要有3个方面的差异：一是技术依托不同，新型基础设施主要依托信息化、网络化的高尖端
技术，推动城镇化进程和工业化转型，创新性更强；二是增长阶段不同，我国传统基础设施发展历经多轮迭代，而新型基础设施建设还处在起步阶段，发展空间巨大；三是对实体地域需求不同，传统基础设施一般对土地空间要求极高，新型基础设施往往紧凑集约，很多设施能与既有设施复合利用，部分设施甚至目前并不能准确知晓其对用地的需求，如现有5G 既可以结合原来的布置，也可以单独布置，且体积极小，不需要单独占地[4]。
传统基础设施与新型基础设施是相辅相成的关系，传统基础设施重在补短板，特别是在改善民生方面；而新型基础设施代表未来产业转型升级的发展方
向，有利于新动能培育和未来经济可持续发展。在新型基础设施成为社会增长
焦作碱业
新力量的同时，保民生、稳大盘的传统基础设施仍将发挥稳定社会经济发展的“顶梁柱”作用，仍将是短期稳增长的主力。新型基础设施的建设离不开传统基础设施的基础支撑，两者将在未来经济社会发展中互相促进，分别扮演着“稳定器”和“倍增器”的角[5]。
1.2新型基础设施类型划分
新型基础设施主要包括3类(图2)。1.2.1 信息基础设施
信息基础设施是新型基础设施的核
心类型，是基于新一代信息技术演化生成的基础设施，是对技术方法网络等要素的具体体现[6]。比如，以5G、物联网、工业互联网和卫星互联网为代表的通信网络基础设施，以人工智能、云计算和
区块链等为代表的新技术基础设施，以及以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施等。
1.2.2 融合基础设施
融合基础设施是新型基础设施的功
能体现，主要是指深度应用互联网、大数据和人工智能等技术支撑传统基础设施转型升级，进而形成的融合基础设施，如智能交通基础设施、智慧能源基础设
施及防疫基础设施等。
图1 “新型基础设施”概念提出时间轴示意图
2018年12月19日中央经济工作会议
2019年7月30日中央政治局常务委员会会议
2019年3月3日政府工作报告2020年1月3日中央政治局常务委员会会议2020年2月21日中央政治局常务委员会会议2020年2月14日全面深化改革委员会会议
2020年2月23日中央统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议
2020年3月4日中央政治局常务委员会会议
2020年4月20日国家发展和改革委员会新闻发布会
2020年5月29日《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》
2020年10月29日《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二零三五年远景规划的建议》
2020年5月22日《2020
年国务院政府工作报告》
2020年8月6日交通运输部《关于推动交通运输领域新型基础设施建设的指导意见》
2020年3月24日工信部关于推动5G 加快发展的通知
探索期
成熟期
1.2.3 创新基础设施
创新基础设施是指支撑科学研究、技术开发和产品研制的具有公益属性的基础设施，如重大科技基础设施、科教基础设施和产业技术创新基础设施等。通过梳理3类基础设施的特点可以发现，信息基础设施更加符合传统意义上对于“新型基础设施”的定义，是空间布局中被拟物化的设施；融合基础设施则被拓展至应用领域，是信息技术在融合应用中被价值化的体现；而创新基础设施则担负着支撑信息技术前沿发展和技术进步的重任，是新型基础设施形态得以持续演进、功能得以不断拓展的动力源。将创新基础设施与信息基础设施、融合基础设施一起列入新型基础设施，体现了国家对科技创新的充分信任和殷切期待[7]。
1.3新型基础设施相关研究进展截止到2020年12月，以“新型基础
设施”或“新基建”为关键词，在CNKI 上搜索到中文学术期刊302篇，可以发现对于“新基建”的研究始于2019年，在2020年呈现爆发式增长，这与国家近年相继出台新型基础设施方面的相关政策有关。通过主题分布分析得知，在已发表的文献中，主题相关度排名3～10的为数字经济、数据中心、基础设施建设、基础设施、高质量发展、数据中心建设、工业互联网及新动能；通过梳理论文学科分布发现，论文学科主要集中在经济金融及建筑、交通、电力等市政相关学科(图3)。进一步梳理相关文献可以发现，目前新型基础设施研究主要集中在4个方面：一是对新型基础设施概念内涵的解析和梳理[8]；二是从经济视角剖析新时期新型基础设施建设与经济增长及产业结构调整的关系[9]；三是结合疫情重点探索城市公共卫生领域新型基础设施的建设[10]；四是探索新型基础设施在实际生活中的应用[11]。
综上所述，目前对于新型基础设施的研究多集中于宏观的政策机制探讨分析，虽然有少数研究开始考虑探索新型基础设施的空间布局问题[2，12]，但是在
国土空间规划大背景下，新型基础设施与
传统基础设施在空间规划上的差异，以及
新型基础设施建设如何衔接“五级三类”
的国土空间规划体系，目前尚无相关研究，
而这也是目前规划领域必须考虑的问题。
2国土空间规划与新型基础设施
规划衔接内容
传统基础设施规划一般指某个领域
涉及空间利用的专项规划，新型基础设
施规划与其类似。2019年5月出台的《中
共中央 国务院关于建立国土空间规划体
系并监督实施的若干意见》(以下简称《若
干意见》)对各层级、各类型空间规划的
内涵及相互关系都做了明确规定，文件
指出国土空间总体规划是详细规划的依
据、相关专项规划的基础；相关专项规
划要相互协同，并与详细规划做好衔接。
可见，新型基础设施规划作为相关专项
规划，其内容并不仅局限于专项规划的
编制，而总体规划需要从全域角度统筹
和综合平衡设施规划的用地需要，控制
性详细规划需要从实施的角度对设施规
划进行细化和修正。综上所述，一方面
新型基础设施规划作为专项规划对国土
空间规划体系的完善起到重要的支撑作
用；另一方面国土空间规划体系的构建
也为新型基础设施规划与总体规划、控
制性详细规划的衔接奠定了基础，二者
相互耦合，互相促进(图4)。
2.1规划编制内容
2.1.1市县级总体规划
市县级国土空间总体规划作为各地
行政区域内的战略性规划，是调控城市
各项建设的重要平台[13]。新型基础设施
的规划建设也需要从总体规划层面进行
顶层设计和统筹安排，并作为控制性详
细规划及专项规划的上位规划。在自然
资源部2020年9月发布的《市级国土空
加权最小二乘法
间总体规划编制指南(试行)》中就多次
提到总体规划层面新型基础设施规划应
包含的内容，并提到“要统筹传统与新
型基础设施布局……，在提出基础设施图3 CNKI文献检索结果分析图
资料来源：CNKI，其中部分文献数据少于4篇的未列出具体数据。
新基建
avcool
新型基础设施
数字经济
数据中心
基础设施建设
基础设施
高质量发展
数据中心建设
工业互联网
新动能
智慧化
智慧城市
国资布局
新冠疫情
对策研究
经济高质量发展
智慧城市建设
金融支持
区块链
信息经济与邮政经济
宏观经济管理与可持续
经济体制改革
工业经济
金融 计算机软件及计算机应用
电信技术
建筑科学与工程
互联网技术
企业经济
公路与水路运输
农业经济
计算机硬件技术
交通运输经济
电力工业
投资 证券
财政与税收
自动化技术
图例图例
以“新型基础设施”“新基建”为关键词搜索的主题分布结果以“新型基础设施”“新基建”为关键词搜索的学科分布结果
控制要求时要保留一定弹性，为新型基础设施建设预留发展空间等”。可见，在总体规划层面，一是要从全域视角判断新型基础设施的发展方向并统筹新旧基础设施的空间布局问题，如建立重大项目库及近期建设项目库等；二是在用地规划过程中要做到弹性预留，充分考虑未来新型基础设施的用地需求，如对于创新基础设施用地的超前设计等。
2.1.2控制性详细规划
《若干意见》明确了控制性详细规划是城镇开发边界内规划、建设和管理的法定依据[14]，《城乡规划编制办法实施细则》(2018年版)关于基础设施表述的内容包括市政公用设施和交通设施的配置及管
理要求；《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》(2011年)提出控制性详细规划的编制内容不仅包括明确地块用地性质、用地规模、容积率等用地指标要求，还应明确基础设施、公共服务设施和公共安全设施的用地规模、范围及具体控制要求。可见，对于新型基础设施在控制性详细规划层面的规划编制中，应重点关注独立占地类设施的用地指标管控及相关控制要求，如数据中心、城际高速铁路等；对于可能不需独立占地的设施如5G等应提出地块配置要求，如数量、形象要求等。2.1.3专项规划
在我国，专项规划长期存在体系庞杂、衔接不畅及实施监督内容不清等问题[15]，《若干意见》界定了专项规划的类型、编制内容及管控要求，指出专项规划是在特定区域(流域)、特定领域，为体现特定功能而对空间开发保护利用做出的专门安排。可见，在现行国土空间规划体系下，专项规划的地位及作用正被逐步厘清。新型基础设施往往牵涉不同行业、不同专业的内容，因此编制针对特定设施的专项规划显得尤为必要。从目前新型基础设施规划编制的情况看，由于专业性较强，往往由涉及相关行业的单位编制规划，如5G通信专项规划一般由通信公司牵头编制、充(换)电桩专项规划一般由电力公司牵头编制等。在各类新型基础设施
专项规划中，应提出具体新建或改造方
案、布局位置及分期实施方案等。
2.2规划管控措施
规划管控是为落实各层级规划意图，
实行空间资源有效配置所采取的政策性工
具[16]。新型基础设施的内涵丰富、类型
多样，单一的管控措施难以有效指导具体
建设，应建立一整套从结构管控到指标管
控再到具体边界管控的规划管控体系。
2.2.1结构管控
结构管控一般体现在对地区的整体
空间结构有影响的新型基础设施的管控，
如对融合基础设施中的城际高速铁路、
特高压电网及区域性输水等重大设施的
廊道管控，需要制定刚性和弹性相结合
的管控要求，确保地区间的整体空间结
构合理稳定[17]。
2.2.2指标管控
指标管控一般用于规定用地或设施
规模、比例等，如国土空间规划中城镇
建设用地面积和比例要求等。在新型基
础设施规划中，指标管控不仅体现在对
各类基础设施的规模控制上，还体现在
部分新型基础设施可能不单独占地的情
况，如信息基础设施的5G布置等。
由于单个5G的规模较小，不仅可以
考虑在原有4G上进行改建，还可以
利用其他已有设施进行改造，在这种情
况下，可以考虑根据规范要求首先确定
具体的数量及铺设条件，再结合控
制性详细规划单元分区进行指标管控。
2.2.3边界管控
边界管控是指对各类用地或功能性
分区进行的边界管控，诸如国土空间规
划中对城市“三线”的划定及各类土地
用途分区的界定等。在新型基础设施规
划中，各类需独立占地的基础设施的站
点布局都需进行边界管控，如信息基础
设施中的数据中心的规模范围、融合基
础设施中的重要轨道交通枢纽站点规模
范围及创新基础设施中各种科创平台的
具体规划边界等。
2.3规划传导过程
2.3.1纵向传导、横向衔接
《若干意见》明确指出总体规划是
详细规划的依据，是专项规划的基础，
因此从总体规划、详细规划及专项规划编
上海电视大学教学平台
制体系角度看，需考虑新型基础设施在各
层级规划中的纵向传导作用及各类型规划
中的横向衔接工作[18]。在纵向传导上，
应在上层级规划指导约束下进一步细化各
类重要新型基础设施的建设指标、布局和
标准，加强对下层级新型基础设施规划
的逐层传导及建设落实；在横向衔接上，
应强化新型基础设施专项规划的支撑作
用，协调各新型基础设施专项规划的空
间需求，并在国土空间规划中进一步统
筹落实。同时，新型基础设施专项规划
应在总体规划、控制性详细规划确定的
规模与底线约束下，开展信息、交通和
能源等系统研究，以指导各系统后续实
施为导向，与总体规划、控制性详细规
划形成良性互动，保障新型基础设施系
统的完善及空间的可落实。
2.3.2构建规划、建设及监管全流程
体系
空间规划传导体系的建立应以满足
规划实施监管需求为方向[19]。在互联网、
大数据和人工智能等信息技术发展的带
动下，覆盖国土空间规划、建设及监管
全过程的国土空间规划应用体系也随之
诞生[20]。新型基础设施建设是国土空间
规划应用体系的重要组成部分，因为相
关基础设施的构建才使得该体系得以正
常运转。新型基础设施建设具有投资较
大、不确定性较强及一旦建成影响较为
深远的特点，完整的规划、建设及监管
全流程体系是各项新型基础设施能够发
挥持久作用的重要保障。
3国土空间规划背景下新型基础
二氧化氯设施规划思路
3.1明方向：顶层设计，确定发展
方向
在国家大力推行新型基础设施建设
的背景下，新型基础设施建设成为很多地方刺激经济发展的重要手段。新型基础设施的内涵丰富，牵涉领域繁多，在地方进行新型基础设施规划建设时，首要就是根据自身情况和实际需要，选择性地确定要推动建设的领域及主要发展方向。由于资源是有限的，盲目一拥而上所造成的后果往往不堪设想。通过对目前全国各地新型基础设施规划文件的分析发现，各地基本都是根据自身发展诉求确定主要发展方向(表1)。
例如，省级战略中，吉林省确定5G 基础设施、特高压电网、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能和工业互联网7个领域作为主要发展方向，这与国家新型基础设施建设发展方向紧密相连；市级战略中，北京市选择新型网络基础设施、数据智能基础设施、生态系统基础设施和科创平台基础设施四大领域作为主要发展方向，银川市选择5G、物联网、大
数据中心、人工智能产业发展、工业互联网、智慧能源体系、智能交通网络和创新基础设施8个领域作为主导方向；县级战略中，湖北省黄冈市黄梅县选择5G、大数据中心、智慧城镇、新能源充电桩、农业物联网和特高压电网6个领域作为主要发展方向。可以看出，从省到市县，新型基础设施的主要发展方向及领域越来越具体，也更加贴近地方发展需要。3.2接专项：摸清家底，对接专项规划
新型基础设施规划不同于一般的专项规划，一方面，其牵涉领域和专业甚多；另一方面，由于具备众多的不可预见性，需要有足够专业的队伍对各个领域进行深入研究。因此，在规划编制时应充分对接当地专项规划，吸收各地专项规划中符合新型基础设施规划的相关内容(表2)，并在此基础上提出新型基础设施领域更深入的规划建议。例如，《成都市新型基础设施规划(2020—2035年)》(征求意见版)提出构建集基础信息网、智慧能源网、枢纽交通网、科创产业网于一体的
“四张网”新型基础设施体系，其中基础
信息网主要对接《成都市通信基础设施专
项规划》，智慧能源网主要对接《成都市
电力设施布局规划》《成都市电动汽车充
换电基础设施专项规划》，枢纽交通网
主要对接《成渝城市城际铁路网规划》
等；《黄梅县新型基础设施规划(2020—
2035年)》(初稿)也提出5G、大
数据中心、农业物联网、智慧城镇建设
要充分对接《黄梅县通信设施专项规划》，
新能源充电桩和特高压电网建设要充分
对接《黄梅县电力设施专项规划》等，
并提出沿用现有专项规划、优化部分专
项规划及新编部分专项规划三大策略。
3.3分类别：理清脉络，分类管控
引导
在国土空间规划体系下，总体规划
与新型基础设施规划的衔接显得尤为重
要，新型基础设施规划的专业性为总体
规划提供该具体基础设施建设项目库和
相关配套支撑，总体规划的严肃性为落
实新型基础设施提供法律保障。例如，
湖北省黄冈市黄梅县新型基础设施主要
集中在5G、大数据中心、农业物联
网、智慧城镇、新能源充电桩和特高压
电网6个领域，这些领域中部分设施直
接占地，需要在总体规划层面确定具体
位置并预留用地，并实行边界管控，如
大数据中心等；部分领域的设施虽然不
直接占地，但是需要从全域角度统筹布局，
并结合用地属性进行布置，实行指标管控，
如5G、新能源充电桩等；部分领域
的设施一旦实施会对区域发展格局产生重
要影响，需要对其廊道进行结构管控，如
特高压电网等；除此之外，部分领域的设
施需要在总体规划层面提出发展战略和
路径，以响应新时代新信息技术的发展，
如智慧城镇、农业物联网等(表3)。
曾一智
3.4入平台：蓝图管理，纳入信息
平台
传统专项规划由于编制主体不统一、城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据
中心、人工智能和工业互联网
北京市新型网络基础设施、数据智能基础设施、生
态系统基础设施、科创平台基础设施《北京市加快新型基础设施建设行动
方案(2020—2022年)》
重庆市新型网络基础设施、智能计算基础设施、信
息安全基础设施、转型促进基础设施、融合
应用基础设施、基础科学研究设施
《重庆市新型基础设施重大项目建设
行动方案(2020—2022年)》
成都市基础信息网、智慧能源网、枢纽交通网、科
创产业网《成都市新型基础设施规划(2020—
2035年)》(征求意见版)
银川市5G基础设施、物联网、大数据中心、人工智
能产业发展、工业互联网、智慧能源体系、
智能交通网络、创新基础设施
《关于抢抓机遇加快推动全市(银川
市)新型基础设施建设发展意见》
黄梅县5G、大数据中心、农业物联网、智慧城镇、
新能源充电桩、特高压电网《黄梅县新型基础设施规划(2020—
2035年)》(初稿)
融合基础设施《电力设施专项规划》《交通设施专项规划》《能源设施专项规划》《充电桩设施专项规划》《疫后重振专项规划》等
创新基础设施《产业发展专项规划》《公共服务设施专项规划》等
资料来源：根据公开资料整理。
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