o 王 旭
文章认为，美国市政体制与市政管理中的
/企业化0思想体现在三大市政体制上：即市长暨议会制、城市委员会制、城市经理制。鉴于60、70年代一度出现的/城市危机0，美国市政管理部门乃至学术界呼吁进行第二次改革，重点不在 市政体制,
而在于市政管理。目前初步成功的做
法有以下几种:(1)在市政预算方面增强使命感;(2)在市政服务和市政工程方面引入竞争机制;(3)按业绩进行管理;(4)注重政府雇员的再培 训;(5)在人事制度方面改革政府传统的照章办
事的陈腐做法。
作者：王 旭，教授，博士生导师，现在厦门大学历史系工作。
美国的城市政府，无论在机构设置还是在市政管理方面，均带有很强的企业化彩或曰企业化思想。其三大市政体制分别为市长暨议会制、城市委员会制、城市经理制，在名称上就已明确昭示了这一特点。同样值得注意的是，目前美国又掀起一次城市改革高潮，探讨如何深化市政管理上的企业化思想，以便更好地适应新时期城市日益变革的需要。显然，这一现象为我们提供了一个理想的研究课题，对其形成的历史进程及其
成因进行深入剖析，有着不可替代的现实意义和理论意义。
一、第一次改革)))市政体制的企业化
企业化思想成为市政的主导绝非偶然，它是时代的要求同时更是市政部门对时代要求的及时反映。这个历史条件就是19世纪后期美国大企业的兴起和轰轰烈烈的进步运动。
19世纪后期的美国,
是以经济腾飞而著称于
湖南省校讯通世的。经济腾飞的主要标志之一是城市化进入一个鼎盛时期，随之美国人口/由农村搬入城市0。城市人口和数量的爆炸性增长,
亟需认识和解决
的纷繁复杂的城市问题接踵而至，成为美国社会面临的新的紧迫问题。然而，当时美国的市政体制尚在襁褓之中。美国联邦政府直到19世纪末以
前一直奉行自由放任政策，对市政机构的设置从未制定过明确而系统的规定，致使各个州的市政部门或权限不清、或软弱无力。在这种权力真空中，一些被称为/城市老板0的职业政客乘虚而入，通常党派机器把持市政，形成美国市政史上的/无形政府0时期。
城市老板把持下的城市政府，成为结党营私、中饱私囊的渊薮,
根本不能适应城市迅速发展的
需要，非但如此，市政管理的混乱状态，进一步加剧了向工业国转化过程中所酝积起来的各种矛盾，引起整个社会的关注，要求改革的呼声空前高涨。因此,
自80年代开始,
一些大城市相继出
现针对城市老板的改革运动。运动的发起者,
主
要是在工业化过程中崭露头角的新兴工商业部门的企业家、商人、银行家及部门与其利益相关的新中产阶级。
因此，改革者们几乎不约而同地主张/按企业管理的模式进行市政管理0，取缔城市老板及其帮派势力，代之以/有才干的企业家管理的经济
而有效能的政府0。
¹为达到这一目的，他们还提
出城市自治、以排除州立法机构对市政的过分干预；加强城市行政部门的权力，以遏制城市老板通过市议会干预市政；实现无党派的市政选举，以减少城市政府的政治彩等改革纲领。
但在改革的第一阶段,
改革者们只是试图在
现有体制的框架内实现这些主张。他们推举一些企业家竞选市长，以市长职位为阵地推进改革，出现一些所谓的/强市长0。但他们所取得的成果多半短暂而且有限。直到20世纪初，进步运动在州和联邦范围全面展开,
形成强大的规模和声势,
与城市改革遥相呼应，城市改革才得以顺利进行，两种新的体制)))城市经理制和城市委员会制应运而生。
城市委员会制最初的是以应急性措施出现的。1900年，得克萨斯州加尔维斯顿市遭受飓风和海啸的袭击,
损失惨重，当时腐败的市议会对此突
变束手无策。在该市改革派的联合敦促下,
州议
会乃任命5个在当地素有名望的企业家组成一个委员会，行使临时政府职能。该委员会集立法与行政于一身，将所有城市事务分为4类，每类由1人负责，余下1人为协调人或称市长，但地位与其他4人相等。这种体制因实行超党派直接选举，在一定程度上摒弃了职业政客僭权机会，同时又集立法和行政权为一体,
效率很高。后来被该市
作为正式体制明确固定下来，并一度受到很多城市的效仿。但城市委员会制也逐渐暴露出体制上的弱点：一是城市问题极其庞杂，需要管理方面的专门知识，而民选的委员往往不具备这种才能，有特长的专家又厌恶政界争斗，不愿出任公职;
二是该体制完全放弃了分权与制衡原则，几个委
员地位相等,
权力分散，不易进行有效的市政管
理，反而又因他们集立法与行政于一身，易于揽权,/在五个委员周围往往形成五个互不统属的政
府0。
º企业经理制的原则在此没有得到足够的体现。有的学者指出,/如果市议会不任命一位经理掌管城市行政事物，那么,
它就不成其为真正的
董事会0。因此，改革者们仍在探索更佳方案。
1908年,
弗吉尼亚州斯汤顿市另辟奚径,
设立一
个/总经理0职位，负责行政管理部门的工作，效果甚佳。尽管这种做法只是一种尝试，但它毕竟推出一种较新颖的体制的雏形，而且类似企业经理制，与市政机构改革者的初衷相吻合,
立即
引起人们的关注。著名改革理论家理查德#蔡尔兹把/斯汤顿试验0与城市委员会制结合起来加以仔细研究,
总结出一套较系统完整的城市经理制理论。1912年，南卡罗来纳州萨姆特市将这种理论付诸实践,
正式实行了城市经理制，俄亥俄州
戴顿市紧随其后。不久，这种体制就远远胜过城市委员会制，迅速发展起来。
城市委员会制一般也称市议会暨经理制。它是先由市民在无党派前提下普选或按选区选举产生一个小
型市议会,
通常为五、七或九人,
负责
制定城市有关政策和法令，批准年度预算等事宜。再由该议会聘用一位受过专门训练并有丰富经验与才干的专家担任市经理，全权负责城市行政管理事物。他负责起草市政年度预算，有权任命与
奖惩市政各行政部门职员,
对市议会负责,
任期
不限，由市议会视其政绩而定。
在城市经理制中,
企业化管理原则得到了较
充分的体现。其一，在这种体制中，立法权与行政管理权被严格区分开来。市议会主管立法与评聘市经理,
不得随便干预行政事务,
以便行政部
门独立行使职权。城市经理成为行政部门首脑,
#经济体制改革#
¹
º哈洛德#吉尔伯森(H.S.Gilbert son),5委员会方案的一些严重缺陷6(So me Se rious Weaknesses of the Co mmission Pla n),5美国城市61913年第9期。
理查德#斯蒂尔曼(Richa rd Stillman):5城市经理制的兴起6
(T he Rise o f the City Manager)，阿尔伯克基1974年版，第39页。
他们把/市民的税金视同托拉斯的股金，处处为市民的利益精心筹划和使用。0¹其二，城市经理由市议
会聘任，而不是民选。这固然在一定程度上有悖于民主程序，但另一方面却也能保证城市经理的质量,
有利于起用专门人才管理城市,
同
时不致于被卷入政治纠纷之中、受分散的社区中不同利益集团的掣肘。此外，这种体制也体现了进步运动中一再重申的两种主张：一种主张认为，城市问题千头万绪，惟有高度集中的行政权力、统一的计划、简洁的行政部门，方能实施行之有效的管理。城市经理制将行政权集中在一位受过专门训练的专家之手，将这种主张具体化；另一
种主张认为,
市政问题错综复杂,
涉及不同的阶
层和社区方方面面的利益，市政的决策应尽量反映/分散性0的原则，即造成更广泛的民主参与。城市经理制用普选或分区选议员的方法，在议员中较均匀地分配了市政决策权力，使市民通过选票箱间接地参与了市政决策。这两种似乎是很矛盾的/集中统一0和/分散民主0的思想，在城
十六大常委见面会
市经理制中得到了较和谐的统一。
城市经理制的实施，使城市得到有效的治理。戴顿市实施城市经理制后,
市政建设/许多方面
都取得了巨大的成就0。
巴尔扎克和他的老师º1915年，纽约州富尔顿市在采纳城市经理制之前，曾用函询方式对已实施这种体制的城市进行调查，均收到相当肯定和赞誉性的答复。密执安州曼尼斯市经理在回信中真诚地推荐道:/城市政府采用企业经理制的形式
实在是一明智之举0。
»5达拉斯消息报6曾为采
用城市经理制而展开一场颇有声势的舆论宣传。该报撰文称:/为什么不让实业家们以企业管理方法、遵循企业管理程序来管理达拉斯呢?城市经理制说到底是一种企业管理体制，城市经理是董事会下企业的行政长官。达拉斯是家大公司，事
情就这样简单,
投他一票吧0
。
¼城市经理制由于
其出的效率而赢得社会、尤其是学术界的广泛赞誉。有位著名的教授甚至出任俄亥俄州辛辛那提市经理。1915年，全国市政同盟在城市章程范本中正式列入城市经理制，更使这种体制名噪一
时，翌年即有50个城市采用这种体制。
½如前所述，城市经理制的出现，是与时代的
需要相吻合的。而且，这种体制的适应性比较强，因此得以稳步发展。即使在非常时期，城市经理制也显示出一定的应变能力。如在1929年震惊世
界的经济大危机中，许多城市经理制政府依然能有效地运转。第二次世界大战后,
美国城市人口
郊区化逐步成为城市发展的主流。这对市政管理提出了新的更高的要求。在这种新的形式下,
城
市经理制依然呈现生机勃勃的发展势头，又出现一个采用城市经理制的高峰。二战后的30年间，采用城市经理制的城市数量由600个猛增到2200
个。
¾其中以西部和南部的新兴城市居多。如圣迭戈、达拉斯、圣安东尼奥等。截止1996年，实施城市经理制的城市数量已达3546个，占全国城市总数的48%,
在人口为215~25万的中小城市
中，则居半数以上,¿表现出强大的生命力。
当然，采用城市经理制的多半是中小规模的城市，大城市多数依然保持市长暨议会制。但这种体制在后来的发展中也有相当大的调整。如加强城市行政首脑市长的权限，形成/强市长暨议会制0，部分地实现无党派的市政选举等。更值得注意的是,
实施这种体制的城市也移植了城市经
理制的某些作法。诸如,
因城市事物复杂,
一位市长往往很难驾驭。为使市长免于琐事纠缠,
近
年来，费城、波士顿、新奥尔良、路易斯维尔等大城市相继实行一种行政官方法。即由民选的市长任命较有才干的人担任市行政官，辅佐市长处理行政事物，如任命行政部门职员,
监督各部门
日常工作,
向市长提供有关市政管理方面政策性
咨询等。其权限略低于城市经理制中的经理。这种官职，头衔尚未统一，或称管理总监，或称行
政总长。而且,
这种行政官由市长聘任、而非民
选，只对市长、而不是对市议会负责。
À这些行政长官与城市经理的角很相似，同样是专家治市
一九九九年第五期
¹
º»¼½¾¿À杰伊#古德曼(Jay Goo dman):5美国城市政府及其政策的变迁6(T he Dynamic s o f Urban Government and POlitics)，纽约1980年，第139页。
美国市政同盟编:5美国市政年鉴19966，因特网电子版。
理查德#斯蒂尔曼:5城市经理制的兴起6，第1页。
牙密此后，城市章程范本几经修订，但城市经理制一直是它的核心部分之一。
哈洛德#斯通(Haro l d Stone):5美国的城市经理制政府6(City M anager Government in the Uni t e d States)，芝加哥1940年版，第23页。
詹姆斯#温斯顿(James Weinstein)5有组织的企业与城市委员会及经理制运动6,5西部史杂志61962年第2期。
伯顿#亨得里克:5使美国城市脱离政治6,(Taking the Ameri can City Out o f Politic s),5哈珀杂志月刊61918年6月号。
理查德#蔡尔兹(Ric hard Childs):5新型的有限度的行政长官方
案之探讨6,5全国市政评论61913年1月号。
原则在市长暨议会制中的体现，同时也是行政权力日益上升的反映。此外，也有很多城市放弃市长暨议会制或城市委员会制，转而采用城市经理制。早在1930年，采取这种做法的就有388个。城市委员会制则因其行政权与立法权混杂，体制上有缺陷，发展缓慢。到70年代，仅占5000人口以上城市总数的4%。¹
二、第二次改革)))市政管理企业化思想的进一步强化
新的市政体制确立，并非一劳永逸，时代的变革对其不断产生新的要求。城市体制和市政管理再次面临新的挑战。具体来说，进步运动时期所创立的新的市政制度，主要目的之一是为了有效地摒弃城市老板和党派势力的影响，这种体系在一定程度上抵制了腐败并且保证了美国城市政府的正常运转，与此同时负面影响也日渐凸显。这些体制把穷人和弱者的几乎一切照顾福利都推给政府去承担，政府背负了过多社会功能，大大地扩充了政府的职权范围。政府和政府官员们往往有意无意地争取更多的经
费和更大的权力。这无形中也产生了复杂的程式和繁琐的规章制度，令政府工作人员作茧自缚，失去了解决问题的主动性与实际操作的灵活性。而作为服务对象的居民越来越从政府的活动中异化出来，要么把政府看成是冷漠无情的累赘，要么看成是无限依赖的对象。总之，这些在工业时代形成的城市政府机构(尤其是市长暨议会制和城市委员会制)，官僚体制彩变浓，昔日的勃勃生机在悄悄地消逝，已不能适应后工业化社会的需要。
面对这种局面，美国市政管理部门乃至学术界相继呼吁进行改革。当然这次改革的重点不在市政体制，而在于市政管理。但改革同样需要到企业界寻求借鉴。在经济转型过程以及70年代与外国企业界的激烈竞争中，企业界经受了洗礼，也积累了经验，重新确立了美国企业界在国内外很多领域的优势地位。正因如此，整个社会再度形成推崇企业家和企业家精神的风气。城市当局自然再次效仿先行一步的企业界，重视和利用市场的机制，将政府和市场有机地结合起来，力求使城市政府更加灵活，更富于革新，更具备企业家精神。目前已经初步尝试并获得初步成功的做法有下列几种:
第一，在市政预算方面增强使命感。1978年，美国大多数城市都出现了财税危机，因而纷纷寻求对策。加利福尼亚州北部的费尔菲尔德市的财政局长助理，一位原菲裔美国银行家，建议根据银行预算的办法改革市政预算。其方法是，取消明细分类项目，实行资金总额预算，允许各部门保留其没有花掉的预算经费。这样既消除了财政年度结束时突击花钱的现象，鼓励部门财务主管节约开支，可以把没有用完的钱用到新的优先考虑的开支上。同时，它也减化了预算和审批程序，较大地提高了政府部
门的办事效率，而市议会也可腾出时间，把主要精力放在大的问题上。这种全新的预算体制，被称为/支出控制式预算0。结果确实行之有效。到1981年，费尔菲尔德市列为加州财政最佳的四个城市之一。到1991年，该市各部门节约支出610万元，据此得以偿付一些没有固定支付来源的债务，建立一项对付经济衰退的非专项储备金。此外，还建立一项2000万美元的政府内部服务贷款基金。1991年美国经济衰退期间，销售税和财产税收入剧减，这时，这种新预算制度显示了作用。该市从其1000万美元的贮备金中提取一半，减轻了经费削减的影响。80年代，加州的十几个城市以及亚利桑那州的钱德勒，新墨西哥的拉斯维加斯，佛罗里达州的达德市都相继采用了这种预算制度。后来亚利桑那州政府、甚至美国国防部也开始试行类似的预算。从根本上说，支出控制式预算授权政府各相关部门去争取实现自己的使命，而不受过去支出范围的束缚。是一种有使命感的的预算。采用了这个办法后，城市官员化纳税人的钱的方式发生了深刻的变化。
第二，在市政服务和市政工程方面引入竞争机制。竞争机制在企业管理方面可以说是体现得淋漓尽致，在市政管理上则显得勉为其难。但这一直是很多城市设法解决的问题。1978年，菲尼克斯市进行了一项实验；把一些市政工程项目推向市场，实行公开招标，公营部门和私营企业一样参与竞标，不享受任何优惠。先是在垃圾处理方面搞试点。该市把全市分成若干区，每个区的垃圾收集工作通过招标再签订承包合同。投标公
#经济体制改革#
¹杰伊#古德曼:5美国城市政府及其政策的变迁6，第140页。
开后，市政工程部门三次投标,
均遭失败。这就
迫使他们对自己的经营方式进行反思。他们在质量管理、劳动管理和成本核算方面均进行大刀阔斧的改进，将成本降了下来。1984年终于战胜了私营承包商，争取到该年的最大区的垃圾承包合同。一些私营承包商不得不效法他们的作法。但是，市政工程部继续到促进降低成本的新方法，争取到承包第二个区，之后又是第三个区。到1988年,
它夺得了全市实行招标的7个区中5个
区的承包合同。菲尼克斯市不仅把竞争机制应用于垃圾处理工作,
而且还应用于废渣处理、停车
场管理、高尔夫球场管理、街道清扫、道路维修、食品和饮料经营许可、印刷和治安。据该市审计部门统计,
在实施竞争招标的头十年时间,
仅仅
是该市成交的投标价与下一个底标价之间的差额便可使该市节约2000万美元。
竞争最明显后果是高效率，同时竞争也刺激革新，此外,
竞争还迫使公营部门对市民(股民)
的需要作出反应。传统观念认为,
政府不能同工
soa 案例
商界竞争。但是，在菲尼克斯，政府不但能竞争而且还能取胜。一般人们很容易抨击私营垄断，对公营垄断却往往视之当然。现在，打破垄断,
在平等条件下进行竞争,
公营部门也有了活力。
到80年代末，美国至少有24个城市让一些交通路线实行投标承包，其中包括洛杉矶、堪萨斯城、
迈阿密和丹佛等大城市。
¹第三，按业绩进行管理。业绩管理又称为效果管理。即市政部门考察雇员的政绩，并不是了解和监督其具体工作过程，而是确定应达到的服务水平，生产多少单位,
单位成本多少的指标。
这种作法调动了雇员们的积极性，大大提高了劳动生产率。最早实行此方法的加州森尼维尔市，从1985年到1990年，该市服务单位的平均成本，在剔除了通货膨胀的因素后,
下降20%。
1990年，该市在同类规模和类似模式的城市比较成本时发现，该市的大多数服务业比它们少用了35%至45%的人。该市雇员得到的报酬较多,
但
是它们的业务收支仍然低于类似的城市。它的税额也低于任何一个类似的城市。而且，与业绩管理和增强预算的使命感相一致的是，很多城市还实行了不同形式的预算节余分享。
第四，注重政府雇员的再培训。由于全球性竞争向知识型经济转移,
不断更新雇员的技能使
之现代化已是企业赖以生存的先决条件，因此,
企业投入雇员培训的经费急剧增加。80年代,
根
据全国公共服务委员会的调查,
联邦政府在其雇
员培训上所化的钱只占雇员工资总额的1%左右，而5幸福6杂志统计的全美500家大公司用于培训的钱却达3%。显然政府部门的努力是远远不够的，但很多城市已认识到这一重要性。加州的维塞利亚市是第一个派其管理人员到休利特)帕卡德公司去学习的市政府。威斯康星州麦迪逊市也投入大量经费用于职业培训。菲尼克斯市则每一个季度为其雇员开设25种不同的课程，并提供学费，派雇员到正规大学选修专门课程。
此外，还有人事制度等方面的改革,
改变政
府传统的照章办事的陈腐做法。市政管理的目标是满足市民而不是官僚政治的需要。很多城市甚至建立允许失败的机制,
以此鼓励政府官员的进
婴儿死亡取心和勇敢精神。道理很简单：因为企业家往往是经历多次失败才成功的，政府不应该成为安全岛。总之，就是要使政府雇员转变为企业家。在市政管理方面采纳企业家模式,
方能不断地提高
效率和作用。连美国总统克林顿的智囊团为其设计的政纲也冠之以/企业经济学0,º恰恰揭示了企业化思想在当今行政管理部门的独特地位。
纵向观之,
如果说，本世纪初美国市政体制
改革是用企业管理人才取代城市老板或职业政客，那么，当前美国市政管理方面正在进行改革则是用企业化思想来克服官僚主义。这一改革正在引起越来越多的关注。是符合市场发展规律的重大举措，应引起我们充分的注意。当然，借鉴企业化思想，并不等于完全采纳企业模式。政府和企业毕竟是性
质和服务对象完全不同的两种机构，但在市场经济条件下的社会化管理彼此有很多的相似性。若能够到两者的最佳契合点，充分发挥两者结合的优势和效益，则是一项很困难但又非常有意义的工作。
责任编辑
校 对
：王丽娟
一九九九年第五期
¹º威尔#马歇尔与马丁#施拉姆主编:5克林顿变革方略6，新华出版社1993年。
戴维#奥斯本(David Osborne and T e d Gaebler):5改革政府：企业精神如何改造着公营部门6,(Reinventing Gov e rnm e nt:H ow the Ent e r -prene urial Spi rit is T ransforming the Public Sector,Addison-Wesl ey Publish -ing Co mpany,Inc.1992上海译文出版社,1996年版，第63页。
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